必要性
1、中國是人民當家作主的社會主義國家，國家利益和個人利益從長遠和根本上看是一致的。但是，國家利益和個
司法審查人利益的長遠和根本一致性，並不能排除和消滅兩者之間的差異，兩者在局部上也會經常發生大大小小的矛盾，因為代表國家採取行動和措施的國家公職人員無法完美無缺，由於情況複雜或者是執法者素質問題，很難做到在任何時候都不越出法律的界限，而侵犯個人的合法權益，是國家利益與個人利益局部矛盾的突出表現之一，就是在行政管理過程中行政機關與公民和其他組織之間時有爭議發生。無視這些爭議的存在或者故意迴避這些爭議，都是不現實的，也是不能解決根本問題的，消極對待這些爭議，極有可能使矛盾激化，不利於社會的穩定和發展，甚至會影響到黨和國家的基石。要使國家和社會穩步向前發展，只有面對現實，採取積極的態度，尋求適宜的途徑解決國家行政機關與公民包括與其他組織的爭議，使國家和個人局部利益的衝突的妥善解決而處在一種良性協調的關係之中，而司法審查正是一條最為適宜的途徑。之所以這樣說，也是經過慎重而多方面的比較的。
2、根據中國的具體情況，行政爭議的解決途徑主要可能有以下幾種：（1）通過人民代表機關。代表機關是權力機關，憲法地位崇高，其主要職能是立法，對國家重要事務行使著最高決定權和最後控制權。雖然代表機關是有高度政治性的機構，且有監督行政機關的權力和職責，但卻不宜也沒有時間和能力，同時制定法律又適用和執法法律，其應在更高的層次上去監督行政機關；（2）通過行政機關自身解決，這種方法是解決爭議最普遍和行之有效的方法。如行政複議、申訴、上訪等。但行政機關上、下級之間的關係，有時上級會編袒下級，其公正性缺乏切實有效的保障，僅用此種途徑解決爭議，有時會取得反面效果，無法取信於民；（3）通過黨的組織。黨是國家政治上的領導力量，其工作的重要內容之一就是協調好人民與國家之間的關係，但是，若黨組織分身去處理形形色色的各種行政爭議，將導致黨政不分，同時也會降低黨的領導的層次，將黨組織推向各種具體事務的前台，必然會削弱其政治領導作用。實踐也已證明，黨應該把握大政、方針和政策，不宜陷入各種具體的行政和司法事務；（4）通過社會團體、工、青、婦等社會團體既是維護其成員利益的組織，也是聯繫人民與黨組織、國家機關的重要紐帶之一，他們在中國的社會政治生活中發揮著重要的功能。但是，由於它們不具有國家權能，無法定強制力作後盾，因而不能亦不宜處斷行政爭議；（5）通過信訪。在某種意義上說，信訪應包含在上述四種方式之中。但信訪的方式長期以來是人民民眾對個別國家機關及其工作人員不滿的主要申訴方式，信訪是領導機關洞察民情，了解社會動向，反饋政策、法律的一個良好的機制，多年來收到了一定的效果，但由於信訪制度和信訪組織不擁有解決行政爭議的權力和有效手段，也不能作為解決行政爭議的有效途徑；（6）通過自下而上、自上而下的民眾運動。例如“四清”、“文革”等轟轟烈烈的政治運動。但這種形式已被實踐證明破壞性大，易被壞人利用，已被遺棄到歷史的角落。
根據以上情況，必須開闢一條新的解決爭議的途徑。這一新的途徑就是司法審查。此種途徑中人民法院享有獨立的法律地位，並遵循公正、公開的程式。在行政複議的情況下，若不能妥善地平息爭議，也要最終通過行政訴訟的方式來解決行政爭議，因此，司法審查制度是一種比較理想、比較完善的解決行政爭議的制度。
3、《行政訴訟法》是中國一項重要的人權立法。社會主義人權原則是中國司法審查制度理論上的重要基礎。過去，將馬克思對資本主義人權觀念和人權制度的激烈而無情的批判，誤以為是馬克思否定了人權原則本身，因而將社會主義與人權原則對立起來，而經過多年來的對馬克思主義的深刻領會和研究，馬克思最關心的就是人，實現人的解放，特別是無產階級和勞動民眾的解放。中國自確立社會主義制度以來制定的憲法和許多法律法規和政策等，確認了公民的基本權利，並保障這些權利的實現。隨著經濟文化的發展，人權的保護範圍也在日益擴大，也急需《行政訴訟法》的出台，司法審查制度的建立。
4、公民通過訴諸法律以審查具體行政行為的合法性，以維護自身的合法權益，也是對行政機關實施的最為有效的監督。中國公民作為社會的成員，不但可以通過其代表行使國家權力，參與管理國家社會事務，而且也迫切期待在其利益受到具體行政行為侵害時，可以通過司法審查監督糾正其違法行為。相信在不久的將來，人們也有權對行政機關的抽象行政行為提請審查，這也正是中國社會主義民主的生動的體現和反映。社會主義法治既是倡導司法審查制度的重要根據之一，也影響著司法審查模式的選擇。社會主義法治表現在國家管理領域，就是代表機關即立法機關制定儘可能詳盡周密的法律來規定行政機關與公民的關係，明確行政機關的職責許可權及公民的權利和義務，同時建立相應的制度監督，並在監督的前提下支持行政機關依法行政，而相應的監督制度之一就是司法審查。在建立司法審查制度時，有多種模式可供選擇。一種是隸屬於行政系統但又有獨立性的行政法院。如法國，因這種模式中行政法院的獨立性無法保障且不符合我國憲法的法治原則，是不可取的。中國憲法確認的法治原則之一就是審判權獨立於行政系統之外，由人民法院獨立行使；另一種模式是設立專門法院，但這種模式與中國的國情不符。最後考慮到中國體制、觀念、人力、財物等方面的種種因素，最終選擇了在普通法院內設立行政法庭這種模式，由普通法院肩負起履行行政法治的責任。
5、中國是以工人階級為領導階級的社會主義國家，以總體上不能也無須照搬西方資產階級的三權分立的制約機制，但是中國憲法為我國設定了共產黨統一領導下的分工制約機制的政體。憲法將立法職能賦予權力機關，將行政職能賦予行政機關，將審判職能賦予審判機關，而作為權力機關的代表機關有權監督上述機關，上述機關須向它報告工作，向它負責，除此之外，憲法還明確了公、檢、法機關在合理分工、互相配合外，還必須相互制約。眾所周知，不受制約的權力必然產生腐敗，而防止權力腐敗的最好辦法就是以權力制約權力，這已成為中國人民的重要思想財富。雖然從本質上講，制約政府的的最深刻的力量是人民，但是以一種權力通過一定程式監督另一種權力卻是絕對必要的，非如此不能確保政府成為人民的公僕和服務型的政府。中國的司法審查制度，正是憲法上的這種權力制約精神的重要產物。
門檻
司法審查的門檻即行政訴訟的受理條件，指的是一個爭議符合哪些條件才能成為法院可以審理的行政案件。美國
司法審查進入20世紀以後，行政權的不斷膨脹，使“三權分立”這一憲政基石一度動搖，自由和人權受到威脅，為維持權力平衡和權利保障之需要，司法對行政加強了控制的力度，其重要表現之一，降低司法審查的門檻，讓起訴變得更加容易。具體有以下三方面的內容：
（一）被訴行為標準：從不可審查的假定到可審查的假定
20世紀以前，法院基於對“三權分立”原則的嚴格解釋，為避免干預行政，在行政案件的受理上持不可審查的假定立場，即私人只能對法律規定可以起訴的行政行為提起訴訟，法律對於行政行為是否可訴未作規定的，法院應作不可訴的推定。20世紀，法院放棄了不可審查的假定，將可審查的假定確立為受理行政案件的指南，即在法律對行政行為是否可訴未作規定的，應作可訴的假定。那么，有什麼理由支持可審查的假定呢？最高法院判例揭示了兩點理由，第一，“確認法律授予行政機關權力範圍的責任，是一個司法職能。”也就是說，行政機關的權力有多大，不能由行政機關自己做最終判斷，而應由司法來最終決定；第二，“國會建立法院審理侵害人民權利的案件和爭議，不問這種侵害是來自私人的不法行為，或由於行使沒有授權的行政行為。”也就是說，按照憲法關於司法權的規定，法院有權審理一切案件和爭議，而不看涉及到誰。
在可審查的假定之下，法院受理案件沒有正面障礙，而主要看是否屬於排除司法審查的事項。按照美國行政程式法第701節規定，排除司法審查的事項有法律排除司法審查的行為和自由裁量行政行為，除此之外，美國聯邦法院認為以下事項在性質上不宜進行司法審查：國防、外交行為、政治任命、行政機構內部事務、涉及國家安全的行為、法務部的追訴行為。
與擴大受案範圍的努力相一致，法院在界定排除司法審查事項時，往往持嚴格解釋標準。關於法律排除司法審查的行為，最高法院認為，只有在法律規定達到“明白的和令人信服”的程度時，才能排除司法審查。關於自由裁量行政行為，法院藉助於行政程式法第706節規定的授權，加強對行政自由裁量權的控制，大大縮小了行政程式法第701節關於自由裁量行為排除司法審查之規定的適用餘地。所謂的排除事項都不是絕對的排除，如果當事人以損害其重大利益或者憲法上的基本權利為由起訴，法院也應受理。比如，據Bryson法官介紹，行政官員對於行政機構對其採取的懲罰行為如停薪兩周以上、解僱等行為不服，可以向其工作地法院提出抗訴。未獲得行政職務任命者一般無權起訴，但如果其認為其未獲任命的理由是因為自己是黑人，違反憲法上的平等保護，則起訴可以受理。
值得注意的是，美國的受案範圍不但包括裁決（即具體行政行為），也包括規章（即抽象行政行為），對於受理規章的理由，美方專家的看法基本一致。David教授認為，行政機關都有擴大自己權力的傾向，僅有政治制衡是不夠的，司法審查的關鍵作用在於抑制這種傾向，並令行政當局真正負起責任。美國行政法的關鍵在於問責制。聯邦政府發布規章時須闡明原因，而且預測所能達到的效果，但往往會出現意想不到的情況，對此，政治審議很難解決，而司法審查則可以提供出路。Jerry·Mashaw教授認為，賦予法官審查抽象行政行為的權力有一個重要理由，法官在解釋法律方面比行政官更有優勢。在美國，對正當程式的重視程度往往超過對專業知識的重視，而法官所處的地位中立、獨立，更符合正當程式的要求。當然，即使不承認規章屬於行政訴訟受案範圍，在具體案件中也涉及到對作為政府行為依據的規章，法院也可以做一定的審查，但這種審查與將作為訴訟對象的審查不可同日而語。Bryson法官認為，司法審查是根據國會授權的立法嚴格進行的，但要判斷一個行政決定是否合法，行政當局不是最好的評斷人。
（二）原告資格標準：從權利損害到法律利益損害
歸納起來，原告資格標準經歷了從權利損害標準向法律利益損害標準的轉變。1946年行政程式法出台前，法院堅持權利損害標準，即當事人只有法定權利受到行政行為侵害時才有起訴資格，其他利益受到損害時，沒有原告資格。1946年行政程式法出台後，法院以法律利益損害標準界定原告資格，即當事人在法律保護的利益受到行政行為侵害時，具有起訴資格。1970年，最高法院將此標準概括為雙層結構標準，即憲法層次的標準和法律層次的標準。第一，當事人提出的訴訟要符合根據憲法規定的“案件”或“爭議”，而只要被挑戰的行為對當事人“產生了事實上的損害”即構成“案件”或“爭議”；第二，被侵害的利益在法律保護的範圍之內。與擴大原告範圍的政策相適應，法院對“法律保護”持寬泛的解釋標準，受到法律保護的權利不僅限於法律明確設定的權利，而且包括法律所明示或隱含調整意圖的利益。
以上是對原告資格發展的粗線條概括，實踐中的情況並非一目了然，據美方專家介紹，原告資格問題已經被搞得非常複雜，聯邦最高法院在起訴資格方面的判例時而出現彼此矛盾或前後不一致的情況。據說，法院並不希望界定標準（包括前述受案範圍的標準）太明確，比較模糊的標準使得法院有一定的迴旋餘地，可以避免法院介入敏感的社會、政治問題。
中方起草的行政訴訟法修改稿在原告資格的規定中增加了公益訴訟的規定，因此，請美方專家介紹了美國的相應情況。美國沒有在法律上規定公益訴訟這種形式，但法院判例創造了“私人檢察總長”理論：為保護公共利益，國會既可以授權檢察總長，也可以授權私人對行政行為申請司法審查，這裡的私人就起到了檢察總長的作用。根據這項理論，競爭者、環境消費者等當事人可以對不法行政決定提起訴訟。應當注意一點，這裡的“私人”並不是“任何人”，也就是說原告資格並沒有放寬到沒有限制的程度，起訴人仍須具有一般人所沒有的特定損害（仍應符合法律利益損害標準）。
（三）適格被告：取消“主權豁免”原則
美國法制源於英國普通法，英國長期奉行的“主權豁免”原則在美國也根深蒂固。該原則在司法審查上表現為：司法審查不能以國家和政府為被告，只能以官員個人為被告。這種狀況直到1976年修改聯邦行政程式法才有了轉變。該法明確放棄了“主權豁免”原則，並規定：“在沒有能夠適用的特定的法定審查程式時，司法審查的訴訟可以對美國、對機關以及以其機關名稱或者適當的官員提起。”
據美方專家介紹，適格被告在美國已不成問題，實踐中因錯列被告而敗訴者幾乎不存在。之所以如此，主要有三個原因，第一，如上所述，修改後的行政程式法規定了很寬的被告資格範圍，原告可以在起訴行政機關、官員甚至美國政府之間作出選擇，為了保險起見，原告可以將他們全列為被告；第二，辯護制度。無論被告是哪個行政部門，代表政府進行辯護的律師都是法務部統一派出，被告是誰不重要，只要原告勝訴，執行沒有問題；第三，即便原告所列被告錯誤，則法庭書記官會修改為正確的被告，也就是說，在美國，法庭有義務指出正確的被告。
範圍
所謂司法審查的範圍指的是司法審查的程度或深度。司法審查的範圍與審查標準是相互對應的，審查標準高，則
司法審查審查程度深，反之則淺。按照美國行政法理論的傳統分類，司法審查所針對的問題被區分為事實問題和法律問題，分別適用不同的審查標準。在事實問題上，行政官員具有技術和專業的優勢，要求法官作出比行政官員更合理的事實裁定，顯然超出了他們的能力範圍，這注定法院在此領域只能進行有限程度的審查；在法律問題上，法官以法律知識見長，他們有能力進行更深程度的審查，甚至可以以自己對法律問題的理解代替行政機關的理解。
（一）事實問題的審查範圍
事實問題的審查包括三個層次的標準：實質性證據標準，濫用自由裁量權標準和重新審查標準。按照美國行政程式法規定，實質性證據標準主要套用於按照正式程式作出的事實裁定。所謂實質性證據又稱為合理證據，指的是法院出於對行政機關專業知識的尊重，只審查行政機關的證據判斷是否合理，如果沒有明顯的不合理，即滿足了實質性證據要求。行政程式法上規定的專橫、任性、濫用自由裁量權都是濫用自由裁量權，專橫、任性是濫用自由裁量權的兩種方式。濫用自由裁量權標準主要適用於依非正式程式作出的事實裁定。一般認為，濫用自由裁量權標準要比實質性證據標準寬鬆一些，但實際上很難講，因為兩者只有形式上的區別，而無本質差異，兩者都以合理性為基礎，實質性證據要求證據要合理，明顯的不合理的證據不能通過司法審查，而明顯不合理就是濫用自由裁量權。在實踐中，兩種標準的界線越來越模糊，出現了融合趨勢。重新審理標準指的是，法院置行政機關的事實裁定於不顧，獨立地對事實問題作出判斷。此標準審查程度較深，但套用範圍很窄，限於特定的例外情形，如行政機關作出的涉及當事人憲法上權利的事實裁定。
（二）法律問題的審查範圍
法律問題包括法律解釋和法律適用兩個步驟，法律解釋是對法律含義的一般理解；法律適用是將抽象的一般規定套用於具體事件。法律解釋是脫離具體事實的邏輯運算，是單純的法律問題，法院可以充分行使最終的解釋權。法律適用既有法律問題，也有事實問題，二者之中事實認定的分量更重，因此其審查標準側重於事實裁定的審查標準。
（三）司法審查範圍的相互接近
據美方專家介紹，實質性證據標準的適用經歷了由寬鬆到嚴格的過程，在此過程中，事實問題審查範圍得到加深。在早期，法院只看行政機關認定的證據是否可以定案，而對案卷中存在的其他相反證據視而不見。過於寬鬆的標準容易放縱行政違法和濫用權力，因此行政程式法專門針對這種情況作出規定，要求法院“應當審查全部記錄，或記錄中為一方當事人所引用的部分”，對所有的證據進行全面審查。目前的實質性證據有兩層含義：一是法院尊重行政機關的判斷，只要行政機關的事實裁定具有足夠合理性，即便法院認為自己還可以作出更好的裁定，也不能以自己的判斷取代行政機關的判斷。二是法院不放棄審查責任，法院必須要分析案卷中的全部證據，特別要“考慮記錄中任何減少它的證明力的因素”，然後，以一個理性人的標準衡量事實裁定是否合理。
法律問題方面的變化則正相反，在法律適用上自不消說，已經採取與事實問題同樣的司法審查標準。在法律解釋上，自二十世紀八十年代，司法審查標準也開始放鬆。最高法院在審理著名的Chevron案中提出：“法院不能以自己對法律的解釋代替行政機關的合理解釋”，美方專家認為，Chevron案標誌著法律問題的審查範圍與事實問題的審查範圍趨同。
（四）規章的司法審查範圍
中方學者認為，抽象行政行為對人民權利的影響，無論從哪個角度看，都遠比具體行政行為來得強烈而巨大，為救濟權利有必要借修改行政訴訟法的機會而納入受案範圍。美國自1946年行政程式法公布以來，行政規章即成為司法審查的訴訟對象，這方面積累了相當豐富的經驗。
據美方專家介紹，規章與裁決在審查範圍上相同，因此在審查標準上也與裁決的審查標準相同，具體說，按正式程式制定的規章適用實質性證據標準，按非正式程式制定的規章適用濫用自由裁量權標準。如果規章影響公民的重大憲法權利，則適用重新審理標準。法院經審查認為規章違法，可以直接判決撤銷。
法定職責
黨的 十七屆五中全會決定，今後五年經濟社會發展的主要目標：經濟平穩較快發展，經濟結構戰略性調整取得重大進展，城鄉居民收入普遍較快增加，社會建設明顯加強，改革開放不斷深化，使我國經濟發展轉變方式取得實質性進展，綜合國力、國際競爭力、抵禦風險能力顯著提高，人民物質文化生活水平明顯改善，全面建成小康社會的基礎更加牢固。就社會建設方面進一步提出，要加強社會建設、建立健全 基本公共服務體系，促進就業和 構建和諧勞動關係等，加強和創新社會管理，正確處理 人民內部矛盾，切實維護社會和諧穩定。
關於社會建設，黨的十六屆四中全會把中國特色社會主義建設的總體格局由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體，並在社會建設中將社會管理放在突出重要的位置上，這是我們黨對人類社會發展規律、社會主義建設規律、共產黨執政規律認識的新高度。2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委書記 周永康在全國政法工作 電視電話會議上就深入推進社會矛盾化解、 社會管理創新、公正廉潔執法 三項重點工作作出戰略部署；2010年6月18日，在全國 社會治安綜合治理工作會議上強調：要深入貫徹落實科學發展觀，適應經濟社會形勢新變化，把加強社會建設、創新社會管理擺到更加重要的位置，努力探索一條符合中國國情、體現時代特徵、與社會主義市場經濟體制相適應的社會建設和社會管理新路子。這是我們黨對人類社會法治規律、中國特色社會主義司法規律、共產黨治國理政規律認識的新高度。
司法審查作為社會管理的組成部分，在調整官民關係、幹群關係方面具有獨特的社會功效。它是人民民眾監督政府的一種重要形式，具有反映社情民意的“晴雨表”，幹群關係的“減壓閥”，官民和諧的“綠色通道”等作用。應充分發揮行政審判司法審查在社會管理中的歷史職責。
依法加強司法審查訴權保護，健全訴求表達機制行政職能的擴張為各國的共同現象，我國實行社會主義 生產資料公有制，行政職能處於絕對重要地位。行政職能擴張的另一結果則加深了人民對依法行政的認識，各種利益訴求湧現。固有的矛盾和發展中的問題集中體現在官民訴訟之中。
根據統計，近五年行政案件申訴率與一審收案總數相比平均為10.4%，同期刑事和民事案件申訴率分別為1.8%和2.0%；與二審案件總數相比申訴率平均為34.5%，刑事和民事分別為13.1%和22.1%。2009年新收行政案件雖不足全國法院全年新收案件總數的2%，但行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8倍，絕對數已經超過了刑事和執行。2010年1至9月申訴到最高法院行政庭的案件是去年同期的3倍多，呈持續上升趨勢。行政案件申訴上訪率高的問題，反映出目前幹群關係、官民矛盾凸現等社會深層次的問題，也折射出現階段推進三項重點工作縱深發展的深度需求。
依法強化司法審查訴權保護，進一步研究原告主體資格、適格被告、起訴期限、管轄、受案範圍、與行政複議的關係等，依法加大訴權六要素保護力度，凡依法應當受理的應當在法定期限內依法受理，清除違反法律規定的限制法院受理的“土政策”，暢通訴求渠道，依法健全訴求表達機制。
