全國城鎮環境衛生“十一五”規劃

萬噸，生活垃圾處理率為 個城市尚未建生活垃圾處理設施。 年底，全國設市城市生活垃圾無害化處理率僅為

全國城鎮環境衛生“十一五”規劃的總體目標是：建立合理的垃圾收運、處理體系，最佳化配置綜合處理技術和設施，提高垃圾無害化處理水平，推進城市垃圾處理向減量化、資源化發展；完善城鎮日常保潔系統，提高城鎮日常保潔能力和環境衛生公共服務設施的建設、運營和服務水平；積極推進城鎮環境衛生行業政企分開、政事分開，形成市場機制，加強政府監管，促進垃圾處理產業化發展，基本建立我國城鎮環境衛生體系。 □ 中國城市環境衛生協會
為了認真貫徹科學發展觀，全面落實國民經濟與社會發展“十一五”規劃綱要。加強城鄉環境衛生事業的巨觀指導與調控，建設部組織編制了《全國城鎮環境衛生“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》），並於 2006 年 10 月頒布。環境衛生是公共衛生的重要組成部分，是環境保護和社會可持續發展的重要內容，是城市現代文明建設的重要保證。《規劃》的頒布，適應了城鎮環衛工作在新時期發展的要求。《規劃》對“十一五”期間環衛行業重點工作做出了部署，對行業發展的基本思路和目標提出了要求，必將對我國環境衛生行業的發展與改革起到重要的指導作用，對構建社會主義和諧社會與環境友好型社會，全面實現小康社會的宏偉目標產生深刻影響。
《規劃》的基本思路
《規劃》編制的基本思路是：根據“十一五”國民經濟和社會發展規劃的目標和要求，以全國 661 個設市城市為重點，對“十一五”期間環境衛生建設與管理的發展需求進行科學預測，合理規劃發展目標；綜合考慮東部、東北、中部、西北和西南地區間的經濟社會發展水平的差異，因地制宜，統籌規劃，協調安排城市環境衛生基礎設施建設，形成合理的區域發展格局；以全面提升生活垃圾（糞便）收集運輸處理處置水平、城鎮日常保潔服務能力，建立環境衛生綜合管理體系，推進固體廢物的分類管理，為環境衛生事業後十年順利發展打下堅實的基礎。
同時，結合建設社會主義新農村的要求，建立“村收集、鎮（鄉）轉運、市（縣）處理”的生活垃圾收運處理系統。在實施城鎮環境衛生規劃的同時，加快農村環境衛生設施的建設，通過以城帶鄉的長效機制，加快農村環境衛生建設的步伐。
我國城市環境衛生的現狀
（一）設施建設方面
（ 1 ）截止 2005 年底，全國 661 個設市城市中建有各類生活垃圾場 479 座，新增生活垃圾無害化處理能力為 12 萬噸 / 日。 2005 年底垃圾處理能力為 25.7 萬噸 / 日，處理量 8108 萬噸，生活垃圾處理率為 52.54% 。其中生活垃圾填埋場 365 座，城市生活垃圾堆肥廠 46 座，城市生活垃圾焚燒廠 66 座。
（ 2 ） 2005 年全國垃圾處理廠（場）座數比“九五”末 2000 年的 660 座減少了 181 座，處理能力卻從 2000 年的 21.02 萬噸 / 日增長了 4.68 萬噸 / 日，說明城市垃圾處理設施建設更趨集中化。但由於“十五”期間全國垃圾清運量增長較快，垃圾處理量的增長速率低於清運量的增長，因此，全國垃圾處理率從 2000 年的 61.38% 下降到 2005 年的 52.54% 。
（ 3 ）從處理技術上看，“十五”期間自 2002 年至 2005 年，填埋處理能力從 87.5% 降至 82.3% ，堆肥處理能力從 7.79% 下降至 4.59% ，焚燒處理能力從 4.72% 上升至 12.9% 。總體上呈現出填埋處理能力穩中有降、堆肥處理能力大幅下降、焚燒處理能力上升較快的變化趨勢。但填埋方式仍為我國生活垃圾的主要處理方式， 2005 年垃圾填埋處理量占處理總量的 86 %左右。
（ 4 ）從區域分布來說，東部地區垃圾處理水平較高，西北地區較低。東部地區各類生活垃圾處理場 225 座，東北地區處理場 47 座，中部地區處理場 96 座，西南地區處理場 73 座，西北地區處理場 38 座。東部、東北、中部、西南和西北各地區處理能力所占比例分別為全國 479 座生活垃圾處理場的 53.1% 、 11.1% 、 16.4% 、 12.3% 和 7.1% 。
（ 5 ） 2005 年全國城市糞便的無害化處理量為 2714 萬噸，處理率達到 71.3% 。而東北和西北的糞便無害化處理水平都較低，其中西藏、陝西和青海糞便無害化處理率為 0% 。
（ 6 ）到 2005 年底，全國 661 座設市城市共建有 114916 座公共廁所。其中水沖式公共廁所為 70772 座，占公廁總數的比例達到 61.6% ； 2005 年全國旱廁總數約 44144 座，約占公廁總數的 38% 。其中，東北地區旱廁占該地區公廁總數的 88% 、占全國旱廁總數的 51% 。
（二）行業管理
（ 1 ）截止 2005 年，已頒布的市容環境衛生有關標準有 93 項，其中國標 12 項，行標 81 項。一系列的法規、規章和配套技術政策、標準、規範的出台，使我國城市生活垃圾處理逐漸走向法制化的軌道。
（ 2 ）不少城市已經建成較為完善的無害化垃圾填埋場，一批環保標準較高的垃圾焚燒廠相繼投入運行，生活垃圾填埋氣體發電以及垃圾回收利用等資源化處理技術也得到快速發展和套用，初步顯示出較好的經濟和社會效益。通過研究開發和引進、消化吸收國外先進技術，一些國際領先的工藝技術在垃圾填埋、焚燒、堆肥等方面都有不同程度的使用。
（ 3 ）“十五”期間環境衛生固定資產投資為 467 億元（其中垃圾處理為 198.2 億元），比“九五”增加 274.8 億元，環衛占城市市政公用設施建設總固定資產投資的比例為 2.3% ，但比“九五”的 2.72% 有所下降。
全國有 260 個城市實行了垃圾處理收費制度，占城市總數的 40 %，相當一部分城市已經完成了聽證會籌備工作，將要開徵垃圾處理費。
（ 4 ）逐步推進環衛改制工作。上海市已全面實施環衛作業服務事業單位轉制改革，北京市部分實施環衛服務作業單位轉制改革，部分城市已形成轉制改革方案或正在局部試點環衛作業服務單位改革。多數城市還未形成環衛作業服務事業單位轉制改革的方案。道路清掃保潔、公廁保潔、垃圾糞便清運等通過招投標實現經濟承包制；建築垃圾（渣土）管理的市場化運作較好。各地對轉制後企業都作了保護性的政策安排。垃圾處理市場化進程較快。上海、浙江、深圳、廣州、福建、成都、重慶等地一批 BOT 、 TOT 項目垃圾處理已投入運行。
主要問題分析
（ 1 ）設施建設嚴重不足。 2005 年全國生活垃圾清運量為 15577 萬噸，尚有 7526 萬噸的垃圾只是簡易堆放，約 48% 的垃圾未得到有效處理。全國約 334 個城市尚未建生活垃圾處理設施。同時由於垃圾填埋場因使用到期關閉而減少處理能力、以及垃圾清運量逐年增長等方面原因，造成全國垃圾處理能力的缺口很大。
缺乏完善的收集和運輸系統與處理處置系統相配套。特別是需要數量眾多的大型轉運設施；“社會主義新農村建設”是“十一五”期間的工作重點，而農村和鄉鎮的環衛基礎設施建設相當薄弱；另外，餐廚垃圾的收運和處理設施基本上是空白。
糞便無害化處理率地區差距較大，公共廁所的數量遠不能滿足居民需要。國內還有近 12 萬座旱廁需要改造，為提高公廁等級還需改造大量級別低於二類的公共廁所。
（ 2 ）環衛水平提高緩慢。“十五”期間，全國城市生活垃圾集中處理率保持在 50% — 60% 之間，處理方式以填埋為主。至 2005 年底，全國設市城市生活垃圾無害化處理率僅為 30% 左右。目前城市道路清掃保潔範圍還未完全覆蓋，我國城市道路機械化清掃率僅為 21.1% ，道路清掃大多還停留在人工作業階段。
（ 3 ）建設資金投入不足。長期以來，我國對環衛設施固定資產投資水平過低。 1990 ～ 2005 年，環衛設施固定資產投資占城市市政公用設施建設投資平均僅為 2.2% ，與園林綠化（ 7.5 %）、道路橋樑（ 44.7 %）、污水處理（ 3.7 %）等行業相比，政府對環衛設施的投入極為不足，歷史欠賬較大。加之垃圾處理費收繳率低，使得垃圾處理設施建設與運營無穩定、規範的投資渠道。
“十一五”城鎮環境衛生的規劃目標
總體目標是：建立合理的垃圾收運、處理體系，最佳化配置綜合處理技術和設施，提高垃圾無害化處理水平，推進城市垃圾處理向減量化、資源化發展；完善城鎮日常保潔系統，提高城鎮日常保潔能力和環境衛生公共服務設施的建設、運營和服務水平；積極推進城鎮環境衛生行業政企分開、政事分開，形成市場機制，加強政府監管，促進垃圾處理產業化發展，基本建立我國城鎮環境衛生體系。
“十一五”期間的主要任務：新增生活垃圾無害化處理能力不低於 20 萬噸 / 日，城市生活垃圾無害化處理率不低於 60% ；新增城市糞便無害化處理能力 2.1 萬噸 / 日，處理率達 78% ，舊廁改造率達到 52% ；直轄市及省會城市二類以上公廁所占比例不低於 70% ；城市機械化清掃率達到 25% 。有條件的城市垃圾處理設施建設和運營應按照特許經營要求實施管理。建立和完善環境衛生規劃、政策、法規、標準和統計體系及市場運作機制、突發事件應急處理機制；引導人民民眾形成良好的環境保護和參與意識。
主要政策措施
（ 1 ）推行分類收集，完善收運體系。有步驟地擴大生活垃圾分類收集的規模和城市數量；鼓勵推進餐廚垃圾的分類收集；通過有效管理，儘可能地提高可回收物的利用率，實施源頭減量。推行生活垃圾分類、集裝、壓縮運輸；按標準建設一批與處理處置設施相配套的大中型垃圾轉運站，實施城鎮生活垃圾收集系統全覆蓋。
（ 2 ）因地制宜選擇處理方式，提高無害化處理水平。衛生填埋處理技術和設施是每個地區所必須具備的保證手段；東部地區在具備條件的城市，鼓勵採用以焚燒為主或與生化處理技術多種方式進行有機組合；經濟較發達地區可選擇先進的處理技術和設備，同時應採用多種技術有機組合；經濟欠發達的地區，所建的處理設施在滿足最低環保標準的條件下應該儘量因地制宜，節省投資。
（ 3 ）逐步提高公廁服務質量，協調保潔水平發展。因地制宜採用多種模式的糞便收運處理方式，提高公廁建設水平，大力發展環保、節水、節能和生態型公廁；以人為本，加強無障礙廁所（位）的設定，最佳化男女廁位比例；儲備移動式公廁，提高應急反應能力。在提高中心城區保潔水平的同時，大力提高城鄉結合部和舊住宅小區的的保潔水平，大力發展城鎮道路保潔作業機械化，逐步實施道路保潔管理全覆蓋。
（ 4 ）完善專業規劃，構建城市環境衛生體系。加快環境衛生專業規劃的編制，所有省、自治區編制完成城鄉環境衛生總體規劃，地級以上城市完成環境衛生專業規劃， 50% 的縣級市完成環境衛生專業規劃。通過構築環境衛生治理和管理的政府行政體系、市場運行體系、社會參與體系和突發事件應急體系等四大體系，基本建立起比較完善的城鎮環境衛生系統。
（ 5 ）深化體制改革，加強市場監管。環衛行業改革實行分類指導、分步實施。環衛作業服務事業單位轉制要探索適宜不同地區的改革方式。規範政府管理，加強項目監管，實施垃圾處理特許經營制度，完善技術、設備、諮詢、設計、施工、監理等的市場準入制度。
（ 6 ）加快設施建設，加大資金投入。我國“十一五”期間計畫新增的城市生活垃圾無害化處理能力為 24 萬噸 / 日，平均每年新增 4.8 萬噸 / 日；同時將採取封場、搬遷或改擴建等措施對現有約 70% 的不達標設施進行改造，總規模約 7.4 萬噸 / 日；建設一批大型轉運設施並建立和完善收運系統；新增城市糞便處理能力 2.1 萬噸 / 日；新建 2 ～ 3 萬座公廁，計畫全國將改造舊廁 2.28 萬座。此外，規劃選擇不同區域、不同規模的城市建設一批餐廚垃圾處理設施示範項目，為建立規範的餐廚垃圾收運處理系統取得經驗。
“十一五”期間，全國城鎮環境衛生固定資產總投資約為 1115 億元。其中：新建生活垃圾處理設施 516 億元、不達標處置設施治理 73 億元、轉運設施與收運系統建設 155 億元、餐廚垃圾處理示範工程 3 億元、城鎮糞便處理設施 8.4 億元、公共廁所新建與改造 113 億元。根據分析，考慮國債和垃圾收費，若以 2005 年全國垃圾處理固定資產投資約為 56.7 億元計算，要實現“十一五”目標，除去國債和垃圾收費外，每年的投資比 2005 年須增加兩倍。
“十一五”期間，城市生活垃圾無害化處理設施建設資金以地方政府投入為主，中央根據不同地區的特點給予適當的補助。在充分發揮市場配置資源的前提下，各地因地制宜，採取不同的資金籌措方式，以政府投入為主導，以多種形式吸收社會資本，實現投資渠道多元化。
（ 7 ）政策保障。《規劃》從環境衛生產業政策、環境衛生經濟政策、環境衛生技術政策等三方面提出了相關的配套政策，進行貫徹落實。