一、代建制出台的制度背景和相關思考
（一） 政府投資巨觀管理的體制因素——投資主體缺位
1、 政府投資是指通過財政撥款、發行國債等資金渠道形成的投資行為。
2、 產權邊界不夠清晰必然導致制度的制訂和執行成本較高。
3、 投資主體缺位的直接後果是資源配置效率低下。
（二） 政府投資項目管理的行政手段——“投、建、管、用”四位一體
1、政府使用財政性資金投資建設工程的組織實施方式。
2、遏制 “三超”及資源配置效率低下現象需解決：
（1）政府投資項目的投資主體缺位和預算軟約束問題；
（2）傳統體制下的“基建辦”、“項目指揮部”等外行管理問題。
（三） 傳統政府投資項目管理方式的弊端：
1、政企不分，官商合一；
2、機構重複，浪費嚴重；
3、非專業化管理問題突出。
（四） 代建制是通過建設工程的專業化管理為投資主體“補位”
代建制：指政府通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成後交付使用單位的制度。
1、以招投標制為手段，引人市場競爭機制，確定專業代建單位，通過專業化的管理力求克服資源浪費、投資效率不高的弊端；
2、以明晰產權關係為核心，在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場契約關係，使契約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束；
3、以制度為保障，賦予代建單位項目法人地位，使其為出資人補位，從而抑制投資主體缺位引發的公共尋租等弊病。
“代建制” 通過具有法律效力的代建契約，做到投資、建設、管理、使用分開，加強政府對投資項目管理，規範投資建設程式，保證資金的使用效益和施工質量，促使政府部門從管理具體項目轉移到管理規範市場，規範政府投資項目管理行為。
二、推行代建制後財政投資評審面臨的若干問題
（一）代建制對自建體制下財政投資評審工作的影響
1、目前代建制實施尚在磨合期，其實施的法律環境還有待改善，配套的制度體系還需要加強，加上缺乏成熟的理論依據和實踐經驗，因此客觀上還存在許多風險和問題。
2、代建制模式的推行對長期在自建體制下進行的財政投資項目評審是一個衝擊。代建單位作為項目的法人，對其不同於傳統模式下評審機構對工程造價進行的評審。
（二）投資評審是公共財政的有效監督手段
1、市場經濟條件下，市場作為資源配置系統是一種有效率的運行機制，但有其本身固有的缺陷；由於存在“市場失靈”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據。
2、財政作為政府行使職能和進行社會公共活動的一種財力保障，代表國家支配和管理公共經濟資源，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規範用財行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。
3、公共財政的執行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且還有責任對公共財政資金進行有效的監管。
4、公共財政的支出責任在於效率和效益，增強公共財政的責任行為，提高公共財政支出的使用效益，是公共財政支出的核心問題。
5、財政投資評審監督是以法律為依據，對財政及其他預算執行部門履行公共經濟責任的行為進行監督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經濟條件下公共財政相適應的一種財政監督形式。
（三）目前代建制實施中存在的主要問題
1、工程造價管理
情況一：代建單位與施工、監理、材料供應等單位
串通，以虛假招標、偷工減料、虛報價量或進行不正當
的契約變更，將工程節餘非法據為己有。
情況二：使用方企圖在契約條款上制約代建方節約投資。認識誤區：節約的資金歸代建單位所有，以及按比例提成會造成對建設單位利益的侵占，要用完政府已批准的投資額度。
由於我國還沒有完全改變採用統一標準定額的工程造價編制方法，施工企業缺少系統的企業內部造價估算定額體系，對自己的生產成本心中無數。
我國現行的政府工程造價管理的市場化程度比較低，工程預算價格容易大幅度偏離市場形成的工程成本價格，這就可能由於工程節餘很大而誘發串謀風險。
為了防範這些串謀行為，必須進行嚴格的工程造價監督管理，使代建制的工程預算價格儘可能接近市場形成的工程成本價，降低工程節餘。
2、市場價格
情況一： 代建機構有可能在短期內不顯著影響工程質量的前提下，採取高報價格材料而實際上使用低價格材料的手段來提高工程造價，從而獲取工程節餘。
情況二：難以落實成本控制。如果項目的施工監理
形同虛設，代建單位容易串通監理人員，非法謀取工程
節餘。
評審監督要按照嚴格的程式和手段對工程投資進行監管，以防範代建單位利用私人信息，通過施工中的偷工減料、虛報價量或進行不正當的契約變更來謀取工程節餘。
3、專業人員
在管理制度不健全的情況下，代建單位非法謀取工程節餘的行為不容易受到各類專業人員的抵制。以監理工程師為例，由於行業管理弱化，容易喪失獨立“執法”的能力，使監理制形同虛設。
為了讓專業人員保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守，就必須建立有效的評審監督約束機制。
4、工程保險制度
目前我國沒有對政府投資項目建立強制性的履約保險制度，致使履約情況不理想。
工程擔保流於形式，且承保主體單一，擔保人的潛在風險高。
由於擔保人在提供擔保時要求反擔保，因此工程擔保實質上是讓風險的製造者成為風險的承擔者，以便有效地約束承包商或代建單位。
5、尚不明晰的產權制度
當產權制度明晰時，代建單位、施工、監理單位等都會盡力追求利潤最大化，遵從法制與市場原則，彼此之間嚴格監督與相互制衡，使投資控制與風險約束機制有效地發揮作用。
反之，代建單位、監理單位以及其它中介機構就會缺乏獨立性和公正性，影響其在政府投資工程建設中應有的作用。
6、現有項目代建機構的良莠不齊
一些代建單位在技術、管理水平以及數量上，難以 滿足大範圍推行代建制的要求，增加了政府投資項目的潛在風險。目前國內市場具有全過程管理經驗的專業項目管理公司還比較少，存在著由房地產公司和項目中介管理機構承擔代建工作的現象。
監管制度的缺失，使我國的政府投資項目實行代建制後容易出現代建、施工、監理單位以及中介機構和各類專業人士共同串謀分享工程節餘的風險。實行代建制依然需要有嚴格的政府監管制度，如工程預算審核制度、竣工驗收和後評價制度等，以強化對代建單位的監督，降低代理風險。
我國已將代建製作為政府投資工程建設管理的改革方向，一些地方的代建制試點也證明了該制度的優點。但代建制並非沒有風險和弊端，要認識其可能的風險並進行相應的制度完善與嚴格監管，以充分發揮其在政府投資工程建設管理中的作用。
三、找準工作的契合點，嚴把評審監督關
（一） 實施項目代建後財政投資評審的對象
代建初期，建設單位專業力量不足，無法在建設前期對項目的建設功能、規模和建設標準提出明確需求，建設過程中的變更等不可避免。所以在對代建單位評審的同時，還要對建設單位、設計單位和有關部門審查，達到既控制工程造價，又滿足建設單位基本需求的目的。
（二） 代建項目財政投資評審內容的選擇
1、常規性評審內容，如基本建設程式合規性，項目概預算的科學、準確性等，在推行代建制的項目中依然適用。
2、要更加注重審查代建契約的合理性，包括代建是否明確了各自的責權利，對設計變更增加投資的處理方式，以及代建單位執行代建契約情況等。
（三） 財政投資評審要突出抓好的幾個切入點
1、抓好項目概算、預算的評審，準確核定代建項目所需的投資額
代建制條件下投資評審要向前期工作延伸，首先是對初步設計概算的科學性、合理性進行評審，了解使用單位的需求，對初步設計中是否存在甩項、漏項，概算內容是否完整，設計規模和標準是不是符合國家規定等進行重點評審。
代建模式下由於需要加強對項目前期工作的監督和工程實際效果的評價，對評審的要求提高了，要向前期投資決策評審及建設項目質量評審方向延伸。
2、做好招投標檔案和代建契約的評審，約定工程項目的不確定事項，降低投資失控風險，避免建設過程中的扯皮現象
對招標檔案約定不清或對業主明顯不利的條款提出修改建議；要加強標底的審核，提出合理的“攔標價”作為招標的最高控制價；要對價款結算方式、子項變更單價的確定規則、材料及設備市場價格波動的風險分擔等事項進行重點評審。
3、把好重大設計變更、索賠和工程價款支付結算評審關
推行代建制後，結算的造價控制責任主要由代建單位承擔，建設過程評審的側重點主要集中在設計變更的合理性和簽證的真實性。要積極介入相應索賠事項，控制投資風險，保證工程款支付的安全性。
4、嚴格進行竣工決算評審，合理計量項目的總投資，對代建績效進行科學評價
要對項目完成情況和代建單位的項目管理績效進行評價，準確核定項目的建設成本，公正合理的評價代建績效，並界定代建單位應得的利益和應擔負的投資超概算責任。
政府投資項目的代建制模式通過專業化的建設項目管理，可以達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。但目前代建制仍是新生事物，缺乏清晰的理論指導和明確的法律依據，問題多，風險大，所以財政投資評審監督只能加強，不能削弱。無論是“一代了之”還是“一審了之”，都是超越歷史階段的、脫離實際的做法。我們要從轉型時期漸進式改革的實際出發，實事求是地、扎紮實實地做好財政投資評審工作。
