中國環保產業發展障礙與機遇

作為世界上最大的開發中國家，中國正處於從計畫經濟向市場經濟的轉型期。這期間中國面臨著嚴峻的生態惡化和環境污染問題。環境問題在中國日益得到關注，政府與企業在實踐中努力推進污染控制措施與清潔生產戰略，特別是環境保護已被提升為國家的基本國策之一[18]。隨著污染控制和環境保護工作的不斷推進，中國形成了一個巨大的環保產品和服務市場。

一、環保產業概述
追求利益最大化的工商業活動在推動人類社會財富不斷增長的同時導致了資源枯竭與生態環境惡化。隨著環境問題的不斷增加，環保產業近年來受到國內日益廣泛的重視。產生於20世紀70年代的環保產業是一個新興和特殊的產業部門，區別於傳統產業消耗資源和污染環境的發展模式，環保產業提供的污染控制產品和環境服務不僅創造了經濟效益，而且包含了社會和環境效益。由此可以將環保產業理解為在巨觀層次上人類社會通向可持續發展的基本途徑和在中觀層次上工業化生產和環境保護之間的理性結點。
與傳統產業不同的是，環保產業分布和滲透於整個工業部門之中。這種分類特徵上的模糊性造成定義環保產業和識別某個具體企業歸屬的困難，同時也帶來產業調查和數據統計的難度。大部分已開發國家包括美國、日本和歐盟採用了廣義的環保產業定義方法，涉及“從搖籃到墳墓”整個污染過程的環境產品項目和服務內容，而不是僅僅局限在末端治理的狹義概念。基於這樣的廣義概念，環保產業自其產生以來在許多經濟已開發國家增長迅速並成為國家主要財政收入之一。以美國為例，1998年環保產業達到1887億美元的產值，有11．5萬家企業創造了超過135萬個就業機會，其產值規模已經超過了化學、造紙和航空等傳統工業[5]。而歐盟15國的環保產業在1998年也達到了1100億美元的產值，3萬家環保企業創造了170萬個就業機會[7]。儘管20世紀90年代以來這些已開發國家的環保產業市場需求出現飽和跡象，產業發展速度出現減緩的趨勢，但仍有預測表明至2000年全球環保產業產值將達到6000億美元[8]。
以城市水環境基礎設施建設為例，為顯著改善城市污水處理水平需要5000億～6000億元人民幣的基礎設施投入和每年約700億～800億元人民幣的基本運行費用[2]。然而與如此巨大的市場需求和國外已開發國家相比，2000年中國環保產業僅達到1080億人民幣的產值，不及當年國內生產總值的1%且僅相當於全球環保產業產值的1%[5]。國家經貿委研究室2001年1月的預測數字表明，“十五”期間中國環保產業將以每年15%的發展速度增長，估計到2005年將取得約2000億元人民幣的年產值，其中包括環境儀器和設備550億元人民幣(占總產值的27．5%)，資源綜合利用950億元人民幣(占總產值的47．5%)和環境服務500億元人民幣(占總產值的25%)。儘管如此，相對於西方已開發國家中國環保產業仍然十分弱小並仍將處於不利的競爭地位。需要說明的是中國環保產業統計數據中並未包括改善城市環境的公共基礎設施建設和運營、污染環境恢復工程、生態旅遊等方面內容。即使考慮了上述因素，單從產值角度看環保產業對國民經濟的貢獻率也不是很高，低於已開發國家環保產業產值在整個經濟中的比重[4]。
二、中國環保產業的發展狀況
在國內經濟發展不平衡的條件下，雖然近年來個別沿海城市的環保產業取得了令人矚目的進步，就全國範圍來看環保產業的發展現狀並不樂觀。
中國環保產業發展的基本特徵表現為：①規模較小且布局分散。國內環保企業中鄉鎮企業(TVEs)占有很大比例；②由於缺乏先進的環境知識和技術，大部分環保產品與設備質量較差。有研究認為國內環境技術的總體水平目前只相當於西方工業化國家60～70年代的水平，只有少量環保企業的技術水平達到了國際90年代標準。儘管如此，國內環保企業特別是鄉鎮企業對於低水平技術開發的重複性投資、低質量設備的盲目性生產，甚至相互間簡單模仿和抄襲等現象十分普遍；③尚未發育成熟的市場經濟機制和地方保護主義造成不完全和不充分的企業競爭，極大削弱了企業的革新和發展能力建設，並最終導致在全球市場上的不利。④國內環保企業熱衷於污染控制設備及其相關環境產品的生產製造，並不關注生態恢復、環境管理、信息和諮詢服務等生態環境的整體控制，其發展尚處於以末端治理為基本特徵的初級階段。
由於環保產業發展弱化，缺乏有效的技術與資本供給和環境事業的市場化運作，加大了國內環境污染治理的成本和難度，加重了中央與地方各級政府的負擔。例如我國環境污染和生態破壞的損失已達到GDP的3．5%～7．7%，其中20%～25%的損失是與城市基礎設施的供給不足和效率低下密切相關的[3]。總的來說，中國發展環保產業的能力局限有其多方面的原因。首先，相對弱化的中央計畫指令和尚未完善的市場經濟導致了政府對環境事業和環保產業調控與監管不力，具體表現形式為行政管理條塊分割、市場割據和地方保護主義。違背了經濟發展規律的指令性計畫和行政干預在一定程度上取代了市場機制，許多地方出現了市場混亂、重複建設和地方保護等現象，這些因素造成了環保產業實際需求不利的局面。其次，缺乏有效的財政和金融手段支持國內環境質量改善。目前環境保護的基本模式仍然是以中央和各級地方政府為中心的“排污收費一基礎建設”傳統模式，即環境保護投資、建設和運營主要是以政府為中心的國家福利性事業，幾乎沒有商業化的運作[4]。第三，在國家和企業兩個層次上缺乏有效的科技和研發系統、革新機制和科技成果轉化能力。中國科技研發系統的組織結構和機制上的缺陷無法將科研成果和污染企業的實際需求有效聯繫起來，在對國內科研成果轉化不利的同時也無法有效地消化和吸收國外先進技術，從而國內環保產業的供給不足[1]。最後，社會與公眾沒有對環境政策執行和企業污染排放構成有效的社會壓力，進而喪失了推進環保產業需求發展的源動力。由於國內政治和經濟甚至傳統文化因素的影響[11]，環境非政府組織、社團和公眾參與環境政策制定與企業污染控制的環境管理機制仍遠未得到發展[8]。
三、產業需求與供給分析
既然環保產業的基本特徵是其聯接著經濟生產活動和自然環境改善，環保產業應當被視為可持續發展的內在需求。在通過提供和交換環境技術、產品和服務以獲取經濟效益並得到自身生產力增長的同時，環保產業還創造了巨大了環境和社會效益。對於產業需求方的環境狀況改善和供給方的技術革新而言，環保產業的根本發展機制在於環保企業為追求自身利益最大化所產生供給結構和供給量能否有效地滿足市場需求，以及能否成功地在政府巨觀調控與監管條件下依照市場機制進行環境技術、產品和服務的市場交換。儘管中國經濟體制改革已持續了20多年，但是公平和有效競爭的市場機制由於受到政府行政干預等因素的影響至今尚未完全建立起來，市場割據和地方保護主義仍十分嚴重。由自由市場經濟(由理性和競爭壓力驅動)[14]和政府指令性計畫(由政府介入和行政規劃組成)構成的中國市場經濟體制，是決定環保產業需求和供給兩方面發展的重要體制性約束。由此中國環保產業自身的革新發展主要取決於：①環保產業市場需求能否有效地刺激國內環保企業的發展潛力，產生規模經濟和高效合理的產業結構並推動國民經濟和環境發展，即“有效需求”的問題；②環保產業供給能否在研發戰略、技術轉移和技術擴散的基礎上通過自身的技術革新來滿足市場需求結構，即“有效供給”的問題。
(一)產業需求分析
環保產業的市場需求內容(結構)包括：①國家和區域重大生態恢復和污染控制項目的政府採購；②提高公眾健康和城市發展水平的地方性市政基礎設施建設；③經濟產業部門的環境污染控制與清潔生產和資源與原材料節約；④提高家庭生活水平的公民個人消費；⑤出口/海外市場需求。可以將影響環保產業需求結構的眾多因素(獨立變數)歸納為：①國家和地區經濟發展程度；②環境戰略與政策，手段與執行和政府調控；③體制結構；④公眾健康水平，環境意識和公眾壓力；⑤經濟驅動利益，貿易全球化和出口導向型經濟。
國家經濟發展水平在很大程度上決定著產業部門發展。作為影響產業發展的巨觀變數，與國家經濟發展水平具有強烈相關性的中央和地方各級政府的環境保護投資是構成污染控制和環境改善的主要資本驅動力和環保產業市場的需求拉動力。雖然中央政府對於環境事業的投入不斷增加，但其僅占19，6的GDP比例仍與已開發國家相差甚遠，更難以遏制國內生態環境繼續惡化的趨勢。有研究表明中國如仍按照現有的以政府為中心的傳統融資方式，未來10年城市水環境基礎設施的資金缺口將達到30%～60%，其對經濟發展造成的損失將進一步擴大[3]。由此可見產業市場資本多樣化和降低市場準入壁壘將在今後很大程度上決定環境事業和環保產業的發展。另一方面關注的是針對污染企業的環境政策執行和污染控制措施，通常涉及國家調控與政府干預、經濟手段[17]、企業自我管理和志願行動[6]、公眾環境運動[12]、環境消費和信息戰略等方面，其將在很大程度上決定著環保產業市場容量的大小並可直接強有力地拉動環保產業發展。由於經濟發展仍處於國家戰略和政治結構的首要地位，中國各級政府的環境調控能力和立法系統不足以支撐環保產業的迅速健康發展。作為環境事業的主要管理協調者和環保產業發展的主要推動者，由於在經費和行政資源分配等方面強烈依賴於地方各級政府，地方環保部門在推進企業污染控制的同時必然會將當地政府的意願作為主要工作指針進行考慮，從而形成中國環保產業、發展的主要行政體制壁壘[9]。作為污染企業一方，即使在政府鼓勵和公眾壓力之下仍然會對實施企業內部污染控制猶豫不決；環境投資巨大、經濟效益隱蔽性和利益回報長期性通常會使得企業擔心環境改善並不能在實踐中產生直接經濟效益，同時企業環境負責人也往往只考慮如何解決企業污染和風險管理問題，而很少顧及如何從環境決策角度為企業創造更加有利的競爭條件[15]。作為影響環保產業發展的社會因素，中國公眾的環境意識尚未構成有效的市場需求拉動力。清華大學最近在雲南省進行的一項社會調查結果顯示，鄉鎮居民家庭的環境支付意願為170～180元人民幣，僅占居民家庭年收入的1．7%左右，不足以構成環境事業發展的有效社會壓力。隨著中國加入WTO的進程加快，貿易全球化也必將對中國環保產業發展帶來較大影響。國外資本和先進技術、管理經驗的介入固然可以加速環境保護事業發展，但卻會對於國內環保企業自身競爭力構成巨大威脅。
(二)產業供給分析
環保產業供給是指提供環境技術、產品和服務，其包括：①環境友好技術和相應技術支持；②環境產品與設備及其相應的安裝、調試、運行和維護；③生態恢復與環境治理項目的規劃、設計、建設、運行和管理；④各種環境信息與環境諮詢；⑤環境教育與培訓、環境管理和其他服務。儘管在實踐中很難完全區別和劃分上述五類產業供給，但從產業發展本質和基本特徵來看，環境技術及其技術支持處於環保產業供給結構中的核心地位。相應的，影響產業供給的主要因素有：①國家和地區經濟發展水平和市場發育程度；②國家產業發展戰略；③體制性約束與地方政府利益導向和偏好；④政府介入、市場約束和行政協調；⑤研發戰略與技術革新系統；⑥財政與金融措施及其執行。
基於經濟發展階段的國家產業發展戰略決定著環保產業在整個社會經濟結構中的地位。產業政策通常包括經濟政策和技術政策[1]，其中產業經濟政策涉及國家行業管理、市場約束、行政協調和財政金融措施，以產業市場結構、企業行為和市場績效為主要研究對象；尚未完善的市場經濟體制與過多的政府行政干預極大地弱化了政府對產業發展的巨觀調控能力。就環保產業的區域發展而言，地區經濟發展與社會、文化差異及其地方政府利益導向與官員偏好是造成環保產業發展不平衡性和環保企業自身發展能力不足的主要地區性因素。
環境技術的研究、開發和套用決定了環保產業結構和企業自身發展。雖然中國環境技術的研發水平在總體上與西方已開發國家保持同步，但在環保產品質量、製造水平和系統控制水平等方面卻遠遠落後於當今世界水平。與國外相比，中國自行開發和套用環境技術和創新的能力十分有限，相應的研發投資規模較小；研發活動主要由國家公共部門和研究機構承擔，環境技術科研成果的實際利用和商業轉化程度不高；科技和研發系統的基本特徵是注重吸收、消化和複製已開發國家已有的技術成果，而不是更多的依賴於自力更生。另一方面，儘管國內產品具有價格和維修等方面的優勢，地方污染企業仍願意採用國外的同等產品或服務。大部分企業認為國外產品具備更為優秀的品質和信譽，國外公司也擁有更為可靠的和先進的技術經驗。諸多原因導致中國至今沒有為環境技術研發提供必要的基礎條件，也沒有將已有技術成果進行商業化運作：①政府財政補貼不足；②排污收費標準不合理；③資金缺口巨大；④市場風險過高和政府干預不力E15]。相應的環保產業規模、結構和組織都不適合現代工業社會的發展模式。環境技術的基本特徵之一是其投資巨大和回報周期較長，這是個人投資者對環境技術開發和套用缺乏興趣和信心的基本原因。大部分技術政策一般都是推薦企業選擇採用現有的成熟技術和技術擴散，而不是鼓勵技術創新。因此，環境技術政策的關鍵在於如何減低技術進入環保市場的壁壘和投資風險，並彌補研發和轉化所需資金缺口，其政策根本在於如何將環境技術進行商業化運作。
四、結論：政府調控與體製革新體制性約束關係到環保產業供求雙方的市場壁壘、需求方的環境管理和供給方的技術革新，並以政府和市場為主體動態地作用於產業供求兩方。就環保產業需求方，強調通過實施綜合污染控制措施與轉變企業生產技術過程，改善企業環境行為並創造更加有利的整體競爭力，使其在生產成本和企業革新等方面同時獲得環境效益與經濟效益[13]；就供給方而言，需要國家對於產業發展戰略給出明確的指導性規劃和具體的扶持政策，以及建立科學有效的政府調控機制。僅僅依靠傳統模式下的政府行政干預並不能完全克服產業發展過程中的結構性體制約束：即使國家調控能夠在一定時期內強制推行行業污染控制或產業環境行為轉變，由於管理體制和資本市場等方面的約束條件，國家調控最終有可能轉變為結構性限制，影響到環保產業的需求；另一方面，轉型中的市場經濟體制，包括公平和競爭的市場機制與行政指令性計畫手段，阻礙了市場對於環境技術、產品和服務的需求清晰和精確地傳遞到產業供給方，嚴重影響到環保企業的生產和經營決策，進而與其他非市場性體制約束一起作用於企業自身技術革新與能力建設。
環保產業發展涉及體製革新、組織革新和技術革新，這三者是一個相互關聯的動態演進過程[16]。從經濟、社會與環境三方面科學認識環保產業發展的客觀規律，積極推進管理體制、政策項目和市場機制變革將為中國環保產業注入持續強勁的發展動力。
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