政策全文
中共中央 國務院關於進一步推進農墾改革發展的意見
（2015年11月27日）
農墾是國有農業經濟的骨幹和代表，是推進中國特色新型農業現代化的重要力量。為發展壯大農墾事業，充分發揮農墾在農業現代化建設和經濟社會發展全局中的重要作用，現就進一步推進農墾改革發展提出如下意見。
一、深刻認識新時期農墾的特殊地位和重要作用
（一）農墾為我國經濟社會發展作出了重大貢獻。農墾是在特定歷史條件下為承擔國家使命而建立的，經過60多年的艱苦創業，建設了一批現代化的國有農場和重要農產品生產基地，形成了組織化程度高、規模化特徵突出、產業體系健全的獨特優勢，錘鍊出“艱苦奮鬥、勇於開拓”的農墾精神，為保障國家糧食安全、支援國家建設、維護邊疆穩定作出了重大貢獻。特別是近年來，農墾改革穩步推進，現代農業快速發展，大型農業企業迅速成長，整體經濟實力顯著提升，成為國家在關鍵時刻抓得住、用得上的重要力量。但同時也要看到，農墾還存在管理體制尚未完全理順、經營機制不活、社會負擔重、政策支持體系不健全、部分國有農場生產經營困難等問題，迫切需要進一步深化改革，促進農墾事業持續健康發展。
（二）農墾是中國特色農業經濟體系不可或缺的重要組成部分。經過多年的改革發展，農墾與農村集體經濟、農戶家庭經濟、農民合作經濟等共同構成中國特色農業經濟體系。這是我國以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度在農業農村領域的重要體現，是農業農村發展不斷取得巨大成就的基本保障，符合我國國情農情和市場經濟發展要求，必須長期堅持並不斷完善。農墾農業生產力先進，在現代農業建設中具有獨特優勢，大力發展農墾經濟，對於帶動農業農村多種所有制經濟共同發展、堅持和完善我國基本經濟制度、鞏固黨的執政基礎，具有重要意義。
（三）新形勢下農墾承擔著更加重要的歷史使命。當前和今後一個時期，我國農業發展資源環境約束不斷加大，國際農業競爭日趨激烈，保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的任務更加艱巨，維護邊疆和諧穩定的形勢更加複雜。農墾農業生產經營規模化水平較高，綜合生產能力強，農產品商品率高，科技成果推廣套用、物質裝備條件、農產品質量安全水平、農業對外合作等走在全國前列，一些國有農場位於邊境地區，在國家全局中的戰略作用更加突出。必須適應新形勢新要求推進農墾改革發展，努力把農墾建設成為保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的國家隊、中國特色新型農業現代化的示範區、農業對外合作的排頭兵、安邊固疆的穩定器。
二、明確新時期農墾改革發展的總體要求
（四）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，以保障國家糧食安全和重要農產品有效供給為核心，以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線，依靠創新驅動，加快轉變發展方式，推進資源資產整合、產業最佳化升級，建設現代農業的大基地、大企業、大產業，全面增強農墾內生動力、發展活力、整體實力，切實發揮農墾在現代農業建設中的骨幹引領作用，為協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化提供有力支撐。
（五）基本原則
堅持國有屬性，服務大局。圍繞發揮國有經濟主導作用，完善國有農業經濟實現形式，以農業生產經營為主，走規模化發展道路，構建現代農業經營體系，促進一二三產業融合發展，做大做強農墾經濟，更好服務國家戰略需要。
堅持市場導向，政府支持。著力深化農墾市場化改革，推進政企分開、社企分開，確立國有農場的市場主體地位。切實保障農墾平等享受國家普惠性政策，完善與農墾履行使命相適應的支持政策，解決國有農場實際困難，提升可持續發展能力。
堅持分類指導，分級負責。注重不同墾區和國有農場管理體制、資源稟賦、發展水平的差異性，不搞“一刀切”和“齊步走”，採取有針對性的改革舉措，促進多樣化發展。中央直屬墾區的改革發展由國家有關部門和所在地省級政府共同負責，地方墾區的改革發展由地方政府負責。
堅持統籌兼顧，穩步推進。把握好改革的節奏和力度，鼓勵大膽探索、試點先行，從各地實際出發平穩有序推進農墾改革，不簡單照搬農村集體經濟或一般國有企業的改革辦法，著力解決突出矛盾，處理好國家、企業和職工利益關係，確保幹部職工隊伍穩定、生產穩定和社會穩定。
（六）主要目標。圍繞墾區率先基本實現農業現代化、率先全面建成小康社會，加快改革發展。到2020年，實現以下目標：
——建立健全適應市場經濟要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經營機制，打造一批具有國際競爭力的現代農業企業集團。
——建成一批穩定可靠的大型糧食、棉花、糖料、天然橡膠、牛奶、肉類、種子、油料等重要農產品生產加工基地，形成完善的現代農業產業體系。
——墾區民生建設取得顯著進展，職工收入大幅提高，基礎設施和公共服務進一步健全，農場社區服務功能不斷完善，新型城鎮化水平明顯提升。
三、深化農墾管理體制和經營機制改革
（七）繼續推進墾區集團化改革。集團化是墾區改革的主導方向。有條件的墾區要整建制轉換體制機制，建設大型現代農業企業集團。已組建集團公司的墾區，要加快推進直屬企業整合重組，推動國有農場公司化改造，建設農業產業公司，構建以資本為紐帶的母子公司管理體制。完善現代企業制度，明晰產權關係，健全法人治理結構，不斷提高內部管理水平和市場競爭力。在確保國有資本控股前提下，積極引進戰略投資者，依法推進集團公司股權多元化改革試點。國有農場歸屬市縣管理的墾區，要著力增強國有農場經濟實力，積極探索推進集團化改革，有條件的要組建區域性現代農業企業集團，產業特色明顯的可以聯合組建農業產業公司，規模較小的可以合併重組。創新農墾行業指導管理體制。在改革過渡期內，整建制實行集團化改革的墾區可保留省級農墾管理機構牌子，實行一個機構、兩個牌子，同時要儘快過渡到集團化企業管理；農墾管理機關人員經批准允許到農墾企業兼職，但應從嚴掌握，且須嚴格執行兼職不兼薪的政策。改革過渡期後，不再加掛省級農墾管理機構牌子。
（八）改革國有農場辦社會職能。堅持社企分開改革方向，推進國有農場生產經營企業化和社會管理屬地化。用3年左右時間，將國有農場承擔的社會管理和公共服務職能納入地方政府統一管理，妥善解決其機構編制、人員安置、所需經費等問題，確保工作有序銜接、職能履行到位。總結推廣國有農場辦社會職能改革試點經驗，中央財政予以適當補助。積極推進國有農場公檢法、基礎教育、基本醫療和公共衛生等辦社會職能一次性移交地方政府管理，暫不具備條件的要在一定過渡期內分步分項移交。遠離中心城鎮等不具備社會職能移交條件的國有農場，探索推進辦社會職能內部分開、管辦分離，地方政府可採取授權委託、購買服務等方式賦予相應管理許可權和提供公共服務，同時加強工作指導。對國有農場辦社會職能形成的債務進行甄別，凡屬於政府應當償還的債務納入政府債務統一管理，符合呆壞賬核銷條件的按照相關規定予以處理。
（九）創新農業經營管理體制。堅持和完善以職工家庭經營為基礎、大農場統籌小農場的農業雙層經營體制，積極推進多種形式的農業適度規模經營。強化國有農場農業統一經營管理和服務職能，建立健全農場與職工間合理的利益分享和風險共擔機制。積極培育新型農業經營主體，發展股份制、公司制等農業經營形式，既要防止土地碎片化，又要防止土地過度集中。構建權利義務關係清晰的國有土地經營制度，改革完善職工承包租賃經營管理制度，建立經營面積、收費標準、承包租賃期限等與職工身份相適應的銜接機制。職工承包租賃期限不得超過其退休年限，防止簡單固化承包租賃關係。職工退休時，在同等條件下其承包租賃土地可由其在農場務農的子女優先租賃經營。對租賃經營國有農場土地的，要嚴格依照契約法規範管理。加強承包和租賃收費管理，全面推行收支公開，強化審計監督。
（十）構建新型勞動用工制度。健全職工招錄、培訓和考核體系，逐步建立以勞動契約制為核心的市場化用工制度。除已簽訂勞動契約的職工外，對長期在農場從事農業生產經營的職工子女、外來落戶人員等從業人員，結合國有農場改革發展進程，依法簽訂勞動契約。鼓勵和引導職工子女紮根農場務農興業。加強技能培訓和就業服務，加大政策扶持力度，拓展就業渠道。對符合條件的農墾企業失業人員及時進行失業登記，並按規定享受失業保險待遇。對符合就業困難人員條件的農墾企業人員，按規定納入就業援助範圍。
（十一）完善社會保障機制。按照屬地管理原則，將農墾職工和墾區居民納入相應的社會保險、社會救助等社會保障體系。與國有農場簽訂勞動契約的農業從業人員，可以執行當地統一的企業職工社會保障政策，也可以實行符合農業生產特點的參保繳費辦法。強化農墾企業及其職工按時足額繳費義務和地方政府主體責任，將未參加養老和醫療保險或中途斷保的職工，按規定納入參保範圍。各級財政要進一步加大社會保障投入力度，支持落實好農墾職工和墾區居民的社會保障政策。統籌研究中央直屬墾區養老保險缺口問題。
（十二）健全國有資產監管體制。農墾國有資產數量大、分布廣、類型多，必須切實加強監督和管理。按照完善國有資產管理體制的總要求，明晰農墾國有資產權屬關係，建立符合農墾特點、以管資本為主的監管體制。農墾管理部門要加強和改進對農墾企業的監管，全面開展包括土地在內的國有資產清產核資工作，加大對國有資本投向的專項監督力度，促進國有資產保值增值，放大國有資本功能，提升國有資本運行效率和效益。開展改組組建農墾國有資本投資、運營公司試點。農墾企業改革要依法依規、嚴格程式、公開公正，切實加強監督，嚴格責任追究，杜絕國有資產流失。
（十三）創新土地管理方式。土地是農墾最重要的生產資料，是農墾存在與發展的基礎。要從強化農業基礎地位、切實保護國有土地資源、實現可持續發展的高度，深化農墾土地管理制度改革。嚴禁擅自收回農墾國有土地使用權，確需收回的要經原批准用地的政府批准，並按照有關規定予以補償，妥善解決職工生產生活困難，依法安排社會保障費用。加強土地利用總體規劃及年度計畫管理，嚴格執行土地用途管制制度，對農墾土地嚴格實行分類管理，禁止擅自將農用地轉為建設用地。切實落實耕地占補平衡制度，加快劃定永久基本農田。強化農墾土地權益保護，嚴肅查處擅自改變農墾土地用途和非法侵占農墾土地行為。用3年左右時間，基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務，工作經費由中央財政、地方財政和國有農場共同負擔。推進農墾土地資源資產化和資本化，創新農墾土地資產配置方式。對農墾企業改革改制中涉及的國有劃撥建設用地和農用地，可按需要採取國有土地使用權出讓、租賃、作價出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。省級以上政府批准實行國有資產授權經營的國有獨資企業、國有獨資公司等農墾企業，其使用的原生產經營性國有劃撥建設用地和農用地，經批准可以採取作價出資（入股）、授權經營方式處置。有序開展農墾國有農用地使用權抵押、擔保試點。保障農墾產業發展和城鎮化建設合理用地需求。農墾現有劃撥建設用地，經批准辦理有償使用手續後，可以轉讓、出租、抵押或改變用途，需辦理出讓手續的，可以採取協定方式。農墾土地被依法收回後再出讓的，其出讓收入實行收支兩條線管理，市縣分成的相應土地出讓收入要按規定積極用於農墾農業土地開發、農田水利建設以及公益性基礎設施建設。
四、加快推進農墾現代農業發展
（十四）建設大型農產品生產基地。鼓勵農墾企業通過土地託管、代耕代種代收、股份合作等方式，與農戶形成緊密型利益聯結機制，提高規模經營效益。結合實施全國高標準農田建設總體規劃，積極推進農墾高標準農田建設。加強墾區大中型灌區和節水灌溉工程建設，加快實施地表水置換地下水工程，增加小型農田水利設施建設補助。加大對土地資源富集和比較優勢突出墾區的支持力度，將黑龍江和內蒙古等墾區建設成為國家大型商品糧和優質奶源基地，新疆生產建設兵團建設成為國家大型優質棉花和特色農牧產品基地，北京、上海、天津、重慶等城郊型墾區建設成為都市型現代農業示範和優質鮮活農產品供應基地，廣東、廣西、海南、雲南墾區建設成為國家天然橡膠和糖料基地，其他墾區也要根據區域比較優勢建設特色農產品生產基地。
（十五）大力發展農產品加工流通業。發揮農墾企業集團優勢，建設國家大型優質安全食品生產供應基地，打造農業全產業鏈，率先推動一二三產業融合發展，實現農業持續增值增效。推進農業生產全程標準化，嚴格農業投入品準入，強化水土治理和環境監測，建立從田間到餐桌的農產品質量安全追溯體系。鼓勵農墾企業加快糧食晾曬、烘乾、倉儲設施和現代物流中心建設，大力發展大宗農產品產地初加工和精深加工，建設食品、飼料等專用原料基地和加工產業園區，輻射帶動周邊農民增收致富。推進農墾農產品流通網路最佳化布局，促進與全國流通體系對接融合，加快發展冷鏈物流、電子商務、連鎖經營等流通業態。推進農墾企業品牌建設。支持農墾企業按照有關規定參與國家大宗農產品政策性收儲。以政府性資金為引導，鼓勵符合條件的金融機構和農墾企業集團等投入，設立農墾產業發展股權投資基金。
（十六）提升科技創新能力。農墾要在良種化、機械化、信息化等科技創新和農業技術推廣方面繼續走在全國前列。加強農墾科技創新能力建設，不斷加大研發投入力度，強化農業科技攻關，著力解決重大共性關鍵技術和產品、設施裝備難題，培育戰略性新興產業。統籌人才、項目和基地建設，推動農墾企業發展方式轉變，推進協同創新組織模式，組建以企業為主體的農業產業技術創新聯盟，搭建農業科技創新和成果轉化推廣平台，加快科技成果轉化。整合種業基地和科研資源，實施聯合聯盟聯營，做大做強育繁推一體化種子企業。加大農機購置補貼支持力度，優先支持農墾購置大型農業機械，提高裝備水平，擴大農用航空作業範圍，建設標準化機務區。積極推進生產經營管理全程信息化，開展農業物聯網等信息技術集成套用和試驗示範。加強農墾農業技術推廣服務體系建設，重點開展高產高效技術集成示範，加強示範基地建設，推動綠色、高效、可持續現代農業發展。
（十七）示範帶動現代農業和區域新型城鎮化發展。加強農墾現代農業示範區建設，試驗示範農業新技術、新裝備和生產經營新模式，為推進中國特色新型農業現代化積累經驗。引導農墾企業開展多種形式的墾地合作，為周邊農民提供大型農機作業、農業投入品供應、農產品加工和購銷等社會化服務，增強對周邊區域輻射帶動能力。推進墾區新型城鎮化，遠離中心城鎮的國有農場要逐步發展成為功能設施齊全、公共服務配套的新型小城鎮。毗鄰城鎮的國有農場，要加大區域資源共享共建力度，與地方政府合作開展城鎮開發建設，防止互相隔離和重複建設，推動墾地城鎮融合發展。鼓勵社會資本參與國有農場公共服務和基礎設施建設。
（十八）發揮農墾在農業對外合作中的引領作用。農墾是開展農業對外合作和提高我國農業國際競爭力的重要載體。適應國家對外開放新戰略，立足國內產業基礎，統籌規劃農墾對外合作的目標區域和發展重點。鼓勵農墾企業聯合，以合資合作和併購重組等方式開展境外農業合作，建立生產、加工、倉儲、運銷體系。農業對外合作支持政策優先向符合條件的農墾企業傾斜。積極支持農墾承擔國家農業援外項目，鼓勵農墾企業擴大優勢特色農產品出口。加強國際先進技術設備的引進、消化、利用，不斷提高農墾企業技術裝備和管理水平。
（十九）加強薄弱地區農場建設。制定專門規劃和政策措施，加強邊境農場、貧困農場和生態脆弱區農場的基礎設施及公共服務體系建設，切實改善生產生活條件。支持邊境農場加快發展特色產業、邊境貿易和邊境旅遊，多渠道增加職工收入。加大對貧困農場扶持力度，幫助解決實際困難，增強其自我發展能力。生態脆弱區農場的水土流失治理和生態環境保護，納入地方政府統一政策實施範圍。
五、加強對農墾改革發展的領導
（二十）加強黨的領導和建設。充分發揮農墾黨組織的政治核心作用，切實加強基層黨組織建設，堅持農墾改革發展方向，保證和監督各項政策的貫徹實施。農墾各級黨組織要嚴格落實黨建工作責任制，切實履行從嚴治黨責任。把農墾改革與黨的建設緊密結合起來，保證黨組織機構健全、黨務工作者隊伍穩定、黨組織和黨員作用得到有效發揮。把加強黨的領導和完善農墾企業公司治理統一起來，創新黨組織發揮政治核心作用的途徑和形式。加強農墾各級領導班子思想作風和反腐倡廉建設，強化對農墾企業領導人員履職行權的監督。深入細緻地開展思想政治工作，及時研究解決農墾改革發展的新情況新問題，保障農墾職工合法權益，確保農墾改革穩步有序推進。
（二十一）落實地方和部門責任。各級地方黨委和政府要把推進農墾改革發展放在重要位置，加強組織領導，堅持問題導向和底線思維，強化統籌協調，切實抓好落實，確保墾區經濟持續健康發展和社會和諧穩定。在依法編制經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、新型城鎮化發展規劃及公共服務體系等規劃時，要將農墾納入其中並同步組織實施。各省（自治區、直轄市）黨委和政府要按照本意見精神，結合當地實際，研究制定推進農墾改革發展的具體實施方案。國家有關部門要積極支持在若干墾區先行試點，總結經驗，加快推進。國家發展改革委要做好規劃銜接，安排相關建設項目時對農墾加大支持力度；財政部要根據農墾管理體制和改革發展需要，穩步加大對農墾投入，將農墾全面納入國家強農惠農富農和改善民生政策覆蓋範圍；金融等有關部門要支持符合條件的農墾企業上市融資，並積極鼓勵農墾企業通過債券市場籌集資金；其他部門要按照職責分工，落實有關政策措施。
（二十二）切實轉變農墾管理職能。適應推進農墾改革發展需要，加強農墾管理部門能力建設，落實國家賦予農墾系統的任務。農墾管理部門要進一步簡政放權，轉變工作職能，創新工作方式，切實履行行業指導管理、國有資產監管等職責，按組織程式推薦任命農墾企業負責人，加強企業負責人薪酬和業務費管理。不得擅自解散、下放、撤銷國有農場，國有農場合併、分設、調整等體制變動，須徵求上級農墾管理部門意見。完善中央直屬墾區現行“部省雙重領導、以省為主”的管理體制，制定管理辦法，釐清國家有關部門和省級政府職責，建立權責統一、管理規範、決策民主的制度體系，有效落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，完善權力運行約束監督機制。中央直屬墾區主要領導幹部任免、管理機構設定及人員編制、重大體制改革、資產處置等事項，須按照職責分工，徵求國家有關部門意見。國家支持農墾改革發展的相關政策同樣適用於新疆生產建設兵團。
（二十三）大力弘揚農墾精神。推進農墾改革發展，根本上要靠農墾自身努力。農墾各級領導幹部要率先垂範、廉潔奉公、敢於擔當，團結帶領廣大幹部職工積極投身農墾改革發展。農墾幹部職工要以主人翁精神，克服“等靠要”思想，發揚農墾優良傳統作風，牢固樹立開拓創新和市場競爭意識，增強推進農墾改革發展的自覺性主動性。加強農墾經營管理人才引進和培訓，著力培養一批懂市場、善經營、會管理的優秀企業家，造就一支熱愛農墾、獻身農墾的高素質幹部職工隊伍。大力弘揚“艱苦奮鬥、勇於開拓”的農墾精神，推進農墾文化建設，匯聚起推動農墾改革發展的強大精神力量。
內容解讀
意見指出，推進農墾改革發展，要堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持政企分開、社企分開，以保障國家糧食安全和重要農產品有效供給為核心，以推進墾區集團化、農場企業化改革為主線，依靠創新驅動，加快轉變經濟發展方式，推進資源資產整合、產業最佳化升級，建設現代農業的大基地、大企業、大產業，全面增強內生動力、發展活力、整體實力，發揮現代農業建設的骨幹引領作用。
中國農業大學中國農民問題研究所所長朱啟臻認為，未來農墾改革一定要注意三方面的問題：
朱啟臻：首先它主要起的是一種引領的作用，包括了農墾的現代化的裝備、現代的組織形式、現代科技，對我們整個國家的農業現代化起著示範引領的功能；第二，應該發揮龍頭的作用，我們說農業要做大做強，提高我們的農業安全的水平，增加農業的國際競爭力，就要有一些國際化的集團企業，他不僅要在農墾的體系內部進行運轉，還要來帶動整個國家的農業現代化水平和農民的增收；第三就是農墾要能夠為我們國家的農業風險分擔，是一個很大的調節器，比如我們的糧食普遍豐收了，農墾作為國家的一個企業，他就需要有一個公益事業的功能，比如說我們要休耕一些土地，把市場的利益讓給農戶，比方說欠收，或者產業結構有失調的部分，我們通過農墾這個系統來使失衡的農業結構得到一定的補償。
農墾系統是我國在特定時期創造出的企業管理體制，發展到現在，農墾系統也遇到一系列問題，比如說，政企關係混淆，農墾辦社會負擔重等等，中國農業大學中國農民問題研究所所長朱啟臻認為農墾改革，首先就是要提高經營者權利：
朱啟臻：農場的改革，也應該像農村的農業改革一樣，把土地確權給種地的人，而不應該培養出一個食利階層，年年收職工的錢，來養活一批人，這種體制必須要改。我認為農墾未來的改革，也必須走從大農場走小農場，使用者經營者要有足夠的權利，穩定的使用的權利，大農場為小農場服務，政府的支持要支持直接經營者，而不是讓管理者從中漁利，只應該有服務者，我們一個個經營實體是小農場，大農場就是一個社會化服務體系。
