上海市應急聯動中心

發生重、特大突發公共事件時，市應急聯動中心可以根據現場處置的工作需要，開設現場指揮部。 （4）負責對全市應急聯動工作的指導。 應急聯動處置工作終止後，有關聯動單位應當及時向市應急聯動中心報告處置情況和有關信息。

上海市應急聯動中心是在市委、市政府以及其它具有處置突發事件職能的領導機構的領導下，有效整合相關力量和社會公共資源，對全市範圍內的突發事件和應急求助進行應急處置的職能機構和指揮平台。上海市應急聯動中心作為一個正處級的常設機構設在市公安局，其職責是統一受理全市各類突發事件和應急求助的報警，組織、協調、指揮、調度相關聯動單位應急處置一般突發事件和求助；遇有重特大突發事件，協助市領導統一組織、協調、指揮、調度相關聯動單位開展應急處置。牽頭負責對全市應急聯動工作的機構、隊伍、裝備、預案、制度、經費等方面工作進行規劃、組織、協調。
一、市應急聯動中心的建立
（一）建立市應急聯動中心是城市發展和處置公共突發事件、恐怖攻擊事件的迫切需要。
上海正在加快建設現代化國際大都市和國際經濟、金融、貿易、航運中心的步伐。在城市發展的進程中，維護城市安全，妥善處置各類突發事件，已經成為確保經濟社會持續健康發展的迫切要求。上海城市人口高度密集，重點場所、要害部門多，只有迅速、有效處置，才能最大限度地控制和減少各種危害、損失。突發事件處置工作涉及諸多職能部門，迫切需要建立一個由市政府直接領導的，集中受理、統一指揮、應急處置各類突發事件的城市應急聯動中心。為此，我們未雨綢繆，於2001年底就開始了相關調研。
美國9·11恐怖攻擊事件發生之後，針對特大型城市公共安全事故的應急處置和救援問題緊迫地放在我們面前。市委、市政府經研究決策決定建立和完善“上海市的應急救援體系”。上海市公安局結合自身對這一課題的研究工作向市委政法委提交了《關於對建立上海城市應急聯動中心及其設定問題的幾點思考》。
我們認為，建立上海市應急聯動中心，能有效整合各類資源，構建與上海戰略發展定位相適應的城市應急聯動體系，規範和加強本市突發事件的處置工作；是提升政府應急綜合服務水平的需要，是提高政府處置突發事件效率的需要，是控制並減少突發事件造成的危害和損失的需要。
通過調研，我們將市應急聯動中心定位為：一個具有統一報警號碼和全天候值守的力量，擁有完善應急處置預案和實戰經驗豐富指揮人員，能夠調動訓練有素、充足常備的應急突擊力量和相關專業處置力量，並以充足的物質、技術和專業情報為保障的體系。
（二）應急聯動中心的建設過程
2003年5月20日，市委政法委正式向市委提出《關於建立上海市城市應急聯動中心的請示》。
26日，市委書記辦公會議討論通過《關於建立上海市城市應急聯動中心的請示》，並明確上海市應急聯動中心設在市公安局。隨後，上海市公安局起草了《關於建立上海市應急聯動中心的初步方案》報市委、市政府，並編寫《上海市應急聯動中心信息通信系統（一期）建設方案》。
9月15日、19日，市委常委會、市政府常務會議先後審議通過了《關於建立上海市應急聯動中心的初步方案》，並要求力爭2004年7月1日，最晚不遲於9月1日，初步建成上海市應急聯動中心。
2003年12月22日，市公安局將《上海市應急聯動中心信息通信系統（一期）建設可行性研究報告》提交市發改委。
2004年2月13日，市發展改革委正式下達《關於上海市應急聯動中心信息通信系統（一期）工程可行性研究報告的批覆》，總投資額為9725萬元。
上海市應急聯動中心信息通信系統（一期）由電話接處警系統、計算機輔助決策系統、無線通信調度系統、實時圖像監控系統、大螢幕顯示系統、電子記錄存儲系統、視頻音響保障系統、信息網路傳輸系統8個子系統組成。
2004年8月15日，應急聯動中心各系統正式建成，並投入試運行。2004年9月30日晚，中共中央政治局委員、市委書記陳良宇在指揮大廳宣布上海市應急聯動中心正式啟用。
（三）聯動網路的構建
應急聯動，應該是先“聯”後“動”，相關職能單位先要實現聯合，實現信息、資源共享、統一指揮，才能發揮應急處置的作用。為此，我們同各聯動單位做了大量細緻的工作：
一是多方聯動，全面聯動。根據市領導“關於先將與突發事件應急處置緊密相關的單位納入應急聯動體系”的指示精神，在聯動中心正式啟用初期，市公安局、市民防辦、市海事局、市衛生局、捷運搶險救災指揮部等17家市一級具有處置緊急突發事件職能的單位首批接入。聯動中心結合市公務網建設進度，借用公務網非涉密區域，與首批接入聯動單位網路互通，並建立本市應急聯動網站，以此網站為平台，實現聯動工作的信息發布、交流，電子預案、通則和辦公管理等功能。聯動中心還牽頭組織首批接入單位申請安裝了應急有線電話，並向各單位發放了800兆無線通訊設備，以網路、有線、無線的形式實現全方位的互聯互通。目前聯動網路已增加至18家，另有市環保局、環衛局等8家單位也即將被納入應急聯動網路。
二是內部資源整合。主要是以應急聯動建設為契機，實現110報警服務台和119消防報警台、交警總隊交通調度台正式合併，統一開展接處警和指揮調度工作。同時建立了指揮長負責的指揮調度和應急處置工作機制。聯動中心設立專職指揮組，由指揮長負責。指揮長具有豐富的應急處置工作實戰經驗；能夠根據事態作出比較準確的判斷；有權調集各種處置力量和資源進行應急處置。
（四）應急聯動工作的制度保障
應急聯動機制建立之初，沒有法律的支撐。為此我們借鑑了西方先進國家應急救援方面的專門法律，經過認真調研，於2004年2月完成《上海市突發事件應急聯動處置暫行辦法》（初稿）的起草工作。對突發事件的分類、應急聯動中心及聯動單位的職責、應急處置的預案管理、突發事件處置流程等內容作出界定和描述。經各方討論、修改，《辦法》通過了市政府常務會議，於2004年10月1日正式施行。《辦法》確立了應急聯動中心及相關聯動單位的職、權、責。
此外，為了確保突發事件處置工作的制度化、規範化，我們在系統建設的同時，起草了《關於應急聯動工作聯席會議制度的暫行規定》、《現場指揮部工作規範（試行）》、《信息報送工作規範（試行）》、《突發事件應急處置工作證件管理方案》等一系列制度。這些工作機制明確了聯動單位之間的工作關係和工作程式，為聯動工作有序開展提供了制度保障。經應急聯動工作聯席會議審議通過，已經開始正式施行。
通過上述幾方面的努力和各聯動單位的支持配合，我們按時建成了應急聯動的組織指揮體系和突發事件的處置網路。
二、應急聯動中心的運行
先為大家簡單介紹一下市應急聯動中心的概況。應急聯動中心設在市公安局辦公指揮大樓內。總計辦公用房面積約3500平方米，由指揮區、辦公區組成。指揮大廳面積768平方米，裡面預留了所有應急聯動單位的指揮席。在遇到重特大突發公共事件，需要開展應急聯動處置時，相關應急聯動單位可以立即進駐應急聯動指揮大廳，開展工作。大廳其餘部分設定了公安綜合指揮區，承擔公安日常指揮調度工作；消防指揮區，承擔對各類火災報警處置和搶險救災工作的消防業務指揮調度；交通指揮區，承擔道路交通情況監控。另外，大廳內還有首長指揮席。在發生重特大突發公共事件時，市領導可開展臨場指揮。
市應急聯動中心於2004年9月30日正式啟用，不僅標誌著我們這個城市的應急處置體系的全面啟動，而且使上海的城市安全邁上了一個新的台階。
（一）接處警情況
應急聯動中心2004年8月15日投入運行以來，系統運行情況基本正常。通過一年來在實際套用中不斷完善，接處警系統等達到了設計目標。2004年10月1日至2005年10月1日，市應急聯動中心共接報警935萬餘起，處警282萬餘起。目前，110報警服務台可受理360人同時報警。2005年8月7日“麥莎”強熱帶風暴影響本市，日呼入量達到76398次，尖峰時段，高達12184次/小時。110接處警系統保持正常運作，處警及時迅速，確保了搶險救災工作的有序開展。
聯動處警方面，自2004年10月1日至2005年10月1日，由兩個或兩個以上應急聯動單位共同現場處置的警情共12萬餘起，日均330餘起，絕大部分為一般突發公共事件和應急求助，共涉及市民防辦、市衛生局、市水務局等16家聯動單位。各聯動單位均能按照有關規定反饋信息，處置過程中，做到了反應迅速、快速高效，相互之間密切配合、協同作戰，有效地處置了各類突發事件。
（二）日常運作
一是保持日常溝通聯絡。為確保各聯動單位的有、無線和網路系統的正常運轉，應急聯動中心每日定時對各聯動單位進行有、無線點名和網路測試。一年來的點名情況良好，各聯動單位值班人員能堅守崗位，主動應答，用語規範。
二是落實專項檢查措施。鑒於各聯動單位的實際情況不同，聯動中心牽頭會同各聯動單位開展各類專項檢查工作。2004年10月28日至11月3日，對各聯動單位值班人員進行了系統操作、設備維護、制度熟知程度的專項檢查，總體情況良好。
三是組織實戰演練。為提高各聯動單位的實戰能力，應急聯動中心牽頭組織開展了一系列不同規模和內容的實戰演練。2004年10月27日，應急聯動中心與市反恐辦聯合舉行了首次反恐怖綜合演練，武警、消防、衛生、民防、環保、防化部隊、教育、外事、新聞、環衛等部門參加了演練，各單位共同協作，密切配合，取得了預期的效果。2005年9月26日，應急聯動中心會同申能集團在南匯區川南奉鋼建材市場開展“天然氣管道泄漏事故應急處置”實戰演練。演練以天然氣管道泄漏為科目，各參演單位各司其職、密切配合，完整地演練了處置工作的流程，演練達到了預期效果。市消防局、市衛生局、市環保局、市氣象局、申能集團、南匯公安分局等單位參加了演練。同時，應急聯動中心積極參加相關部門組織的各類演練，參加了海事局海上搜救、國動委國防動員等演練。
（三）工作成效
一是有效整合聯動單位資源。舉一個例子來說明。針對夏季汛期可能發生因強對流和高溫天氣引發突發公共事件的情況，急聯動中心今年會同市氣象局、市防汛指揮部通過手機簡訊平台，向各聯動單位領導和聯絡員發布氣象預警簡訊息，形成了氣象預警信息發布的長效機制。使各聯動單位能夠及時做好相關處置準備工作。在7月30日強對流天氣應急處置工作中，氣象預警信息的及時發布發揮了重要作用。
二是形成處置突發事件的工作合力。還是以“麥莎”颱風的處置工作為例。市氣象局不間斷將有關預警信息提供給各聯動單位，充分發揮了信息源頭的作用。接到預警信息後，聯動中心立即做好處置突發事件的準備工作。考慮到受颱風影響，會造成110報警數增多的情況，聯動中心召開動員會，增開接警工位，緊急抽調民警加強接處警工作，確保110報警渠道暢通。颱風影響本市期間，聯動中心向相關聯動單位處警6858起，其中防汛指揮部150起、電力公司1734起、氣象局2889起、綠化局1506起、衛生局297起。各相關聯動單位均緊急動員、周密部署、全力以赴、組織人員堅守崗位，形成了有效處置的工作合力。受颱風影響，全市輪渡停航，部分民眾被困渡口。聯動中心立即啟動預案，聯繫市交通管理局、武警總隊，調集大客車在大連路和打浦橋隧道接駁民眾過江，另開通復興路隧道下層供非機動車通行，確保民眾安全過江。共道接引導民眾過江3500餘人次。
（四）下一步工作
經過一年多的運作、磨合，應急聯動網路已經顯現出了在處置突發事件方面的作用。目前應急聯動體系已經具備了以下工作優勢：
一是擁有知曉率極高的110報警號碼。110報警電話開通十二年，獲得了廣泛的社會認同，現日均受理量達3萬餘次。大量突發事件信息正是通過110得到了及時反應和處置。可以說，110報警服務台是應急聯動體系得以正常運作的基礎保障
二是擁有覆蓋面廣，靈敏、準確的信息源。公安機關、交通管理部門、氣象部門、衛生部門、抗災救災部門，都擁有與各自職能有關的信息渠道。因此，應急聯動體系的信息面覆蓋了社會各行各業和所有地區。所有聯動單位能夠通過聯動網路迅速、準確獲取相關信息。這是我們的信息保障。
三是形成了比較完善的應急指揮體系。經過各聯動單位的通力協作，目前應急聯動體系已經建立了以應急聯動中心為平台，由各單位辦公指揮部門構成的兩級指揮體系，形成了指令暢通、快速便捷、統一高效的應急指揮網路。同時，我們還建立了各單位的專業處置預案庫，可以有效應對各類突發事件。這是我們的組織保障
四是擁有常備不懈、訓練有素的應急處置力量。應急聯動體系可以在最短時間內動員、調集包括全市4萬餘名公安民警、消防官兵在內的各類專業處置力量和有關部門專家。
根據市領導提出的“急需、分步”原則，為進一步擴大全市應急聯動的覆蓋面，目前我們已確定了第二批聯動單位的範圍，包括市氣象局、市建委、市港口管理局、市環保局、市環衛局、市地震局、市食品藥品監督管理局、機場集團8家單位。已完成市氣象局接入工作，並將繼續按照“成熟一家，發展一家”分步納入的原則，爭取在2005年10月1日前完成第二批聯動單位的聯網工作。
三、相關應急處置工作的要點
其實，講到應急處置工作，在座各位都是各行業、各部門的領導、專家，相關工作經驗、經歷肯定很豐富。所以我在此僅就應急處置指揮架構和指揮流程方面的問題談談體會。
（一）指揮機構的作用和基本框架
1、作用
美國911事件發生後，政府以及啟動了應急方案，紐約市市長朱利安尼立即趕到了現場臨時指揮中心。但整個紐約市已經陷入了混亂之中。聯邦調查局、中央情報局、聯邦緊急事務管理局相互之間已經失去了聯繫。原本設計能夠抵抗颱風、炸彈、停電，甚至是核武器的紐約市緊急措施中心毫無用處。由於世貿塔樓的坍塌，使天線失效，手機沒有了信號。而當地建立的全世界最大的電話交換站也遭到了破壞，沒有任何應急電纜可用。為了獲得有效的通信系統和指揮系統，朱利安尼一行在沒有交通工具的情況下，步行尋找可使用的臨時指揮中心。一天之內換了3個地方，其中包括警察局、消防站和紐約市警察學院。指揮中心距離現場的位置一次比一次遠。他的目的很明確，就是要尋找一個可以與外界保持聯絡、可以重組政府發出指令的地方。最後，他們撬開一個無人消防站的大門，依靠站內電話啟動了經過多次演練的應急處置方案第二階段。
由上述案例可以看出一個有效的指揮機構在處置恐怖攻擊事件中的極其重要性。我們認為指揮機構的重要性，主要在於兩方面一是決策，二是決策的傳遞。
決策依靠的是成熟的預案體系和對預案的不斷演練。我們今天這個培訓的目的就是熟悉、掌握《上海市處置恐怖攻擊事件應急預案》。各兄弟單位可能還將對此預案作進一步細化，結合各自實際制定相應分預案。這樣才能使整個預案體系具有可操作性。對預案進行適時的、有針對性的演練，是發現問題、查找不足、完善預案、增強應急處置能力的最有效手段。在這方面，我們應急聯動中心與反恐辦也進行過合作，搞過應急處置恐怖攻擊事件的綜合性實戰演練。今後，我們還將繼續。
決策的傳遞依靠的是功能強大、適於實戰的通信系統。這一點，在我們公安機關的處置預案中是十分強調的。每一次演練、每一次處置突發事件的總結，我們都要提到通信系統的使用問題，尤其是無線電台。如果說指揮所是我們的大腦，那么通信系統就是我們的中樞神經，是傳遞信息的重要環節。沒有通信系統來傳遞信息，再完善的預案、再精妙的決策都只能是空中樓閣，功能強大的各處置部門只能各自為戰。尤其是在恐怖攻擊事件中，事態發展千變萬化，如不能及時掌握正確信息，往往會貽誤戰機，後果不堪構想。
2003年7月1日，正在施工的軌道交通四號線浦東南路至南浦大橋間隧道聯絡通道發現滲水，大量流沙湧入，有塌陷的可能。各搶險單位到場後積極開展工作。但是由於分屬不同系統，溝通方面存在障礙。市搶險指揮部成立後，公安機關迅速搭建了臨時通信平台，現場各單位憑藉公安無線通訊網路和通訊器材，實現信息共享。此外，我局還派出圖像轉播車，安裝固定監控設備，利用公安光纜向市委、市政府實時轉播現場圖像，為領導決策提供依據。
因此，大家一定要充分認識通信在處置突發事件中的重要地位，不但要保持與指揮機構的通信順暢，而且要保證本單位內部的指令暢通。
2、基本框架
指揮體系是在指揮處置突發事件過程中，各級部門根據一定的目的和任務，按照法定的規則和程式，形成的一種組織形式和領導制度，它是有效處置的重要保證。
在處置恐怖攻擊事件中，我們認為應建立以現場最高領導為核心、專家輔助決策的指揮體系，使指揮權力集中，機制統一、目標明確。體現專業指揮，最大限度的避免層級疊加。
指揮框架呈現兩頭大中間小。
市領導和專家顧問組建的巨觀決策層主要是關係到較大範圍的全局性、普遍性和整體目標性問題的決策，對具體指揮層面作出指導意見。而組織執行層主要是參與處置的各相關單位的專業應急處置隊伍。
在處置突發事件中組織框架具體表現如下：
···············
在處置突發事件過程中，市應急聯動中心受市委、市政府領導開展工作，有關專業部門領導和專家參與決策。如發生恐怖攻擊事件，由市反恐辦參與應急聯動中心工作，協助市領導開展指揮，對有關反恐方面工作開展專業指導。通過應急聯動中心現有的有無線通信系統，組織、協調有關應急聯動單位及反恐工作成員單位，各司其職，相互配合，有序進行應急處置工作。
（二）應急處置的流程
報告 接報
處 警
接到110、119報警電話或有關公安分縣局上報、應急聯動成員單位通報的重特大公共突發事件（如恐怖攻擊事件）後，應急聯動中心在迅速將警情傳送相關聯動單位的同時，立即由應急聯動的指揮大廳開展先期處置工作。
先期處置由指揮長全權負責。一是根據了解到的情況，啟動相應預案。二是將情況上報市委、市政府。三是與相關聯動處置單位互通信息，及時傳遞事態發展情況。
在各單位根據預案處置的過程中，應急聯動中心要負責不間斷掌握事態發展情況。一是要根據事態發展情況，徵詢有關專家意見，確定可能的發展趨勢和危害程度，及時變更、轉換突發公共事件的等級，根據需要啟動更高一級的應急處置預案。二是要將事態發展情況上報領導，通報相關單位。三是要視情開設現場指揮部，協助上級領導趕赴現場，進行現場指揮。四是要組織、調度後續力量和資源開展進一步應急處置、搶險救援工作。
各單位應在各自職權範圍內，根據有關預案開展應急處置、搶險救援。
應急處置工作告一段落後，由市政府發布終止命令。
（三）各聯動單位的職責
下面，我給大家介紹以下應急聯動各單位的職責許可權。
1、應急聯動中心的職責
（1）受理全市範圍內突發公共事件的報警。
市應急聯動中心受理通過“110”報警電話或者其他方式的突發公共事件報警後，應當立即予以核實，啟動相應的應急聯動處置專項預案，並向有關聯動單位的指揮機構下達指令，組織、協調、指揮、調度有關聯動單位進行處置。
（2）負責應急聯動處置一般突發公共事件。
在處置過程中，市應急聯動中心應當收集、匯總突發公共事件有關情況，根據現場實際或徵詢有關專家意見，對突發公共事件進行綜合研判，確定突發公共事件的等級。屬於一般突發公共事件的，要直接組織、協調、指揮、調度有關聯動單位開展應急聯動處置。
（3）負責組織聯動單位對重、特大突發事件進行先期應急處置，並協助市政府組織實施緊急處置。
對屬於重大以上突發公共事件的，要立即組織實施先期應急處置，同時上報市政府同意後，徵詢有關專家意見，做好後續應急處置隊伍和資源的組織、調度等準備工作，協助市政府組織、協調、指揮、調度有關聯動單位實施緊急處置；屬於特大突發公共事件的，還應當立即通知有關聯動單位指揮人員和專家進駐市應急聯動中心。
發生重、特大突發公共事件時，市應急聯動中心可以根據現場處置的工作需要，開設現場指揮部。現場指揮部負責現場處置的組織、協調、指揮、調度。市應急聯動中心配合現場應急聯動處置，負責現場外應急處置隊伍、資源的組織、協調、調度。區、縣政府及有關單位應當為現場指揮部的開設提供必要的場地，並提供現場指揮部運作所需的後勤保障。
（4）負責對全市應急聯動工作的指導。
（5）市政府授予的其他職責。
2、應急聯動單位的職責
公安、衛生、安監、民防、海事、建設、交通、環保等部門以及各區、縣人民政府（以下統稱為聯動單位），在各自職責範圍內負責下列的應急聯動處置工作：
（1）設立應急處置指揮機構，建立24小時值班備勤機制，做好應急處置準備；
（2）加強對突發公共事件的預測和預警，對發生或者可能發生的突發公共事件，及時報告市應急聯動中心；
（3）按照應急處置的實際需要，組建和管理應急處置隊伍、專家隊伍，組織開展應急處置隊伍的訓練和演練；
（4）按規定配備、管理、使用應急處置的專業設備、器材、車輛、通信工具等裝備、物資和經費，保持應急處置裝備、物資的完好，確保應急通信的暢通；
（5）根據市應急聯動中心指令，按照職責分工和應急聯動處置預案的要求，迅速指揮、調度本單位應急處置隊伍、專家隊伍和資源，相互協同、密切配合，快速高效的處置突發公共事件。處置過程中，應及時向市應急聯動中心反饋處置情況和有關信息。
（6）加強突發公共事件應急處置信息資源的交流與共享，為突發公共事件的預防、預警和應急處置提供及時、準確、全面的基礎材料、數據、情況及其他有關信息；
（7）法律、法規、規章規定的其他職責。
（四）其他工作
發生重、特大突發公共事件，需要軍隊、武警、國家有關部門、其他省市協助處置的，由市應急聯動中心向市政府請示，市政府按照國家有關規定辦理。
應急聯動處置工作終止後，有關聯動單位應當及時向市應急聯動中心報告處置情況和有關信息。市應急聯動中心匯總後，按照規定報告市政府及有關部門。