三段警備制

三段警備制

三段警備制是指總督府在統治初期,採取的一種警備制度。總督府依治安情況,將台灣全島劃分為危險、不穩、平靜三種區塊。危險區塊派遣軍隊駐守,不穩區塊由憲兵守備,平靜區塊由警察負責。但是此制度並未對日治時期初期的武裝游擊抗日發揮太大效果,總督府隨即改採鎮撫兼施的策略,而憲兵主要職務改為討伐“土匪”(指抗日民眾)。

(圖)三段警備制台灣地圖

三段警備制是指總督府在統治初期,採取的一種警備制度。總督府依治安情況,將台灣全島劃分為危險、不穩、平靜三種區塊。危險區塊派遣軍隊駐守,不穩區塊由憲兵守備,平靜區塊由警察負責。但是此制度並未對日治時期初期的武裝游擊抗日發揮太大效果,總督府隨即改採鎮撫兼施的策略,而憲兵主要職務改為討伐“土匪”(指抗日民眾)。

歷史背景

三段警備法,1897年台灣日治時期於台灣實施之特別法,該法制定實施者為台灣總督乃木希典。

1895年,日本及其政府開始治理台灣,但直至始政兩年後的1897年,台灣各地治安狀況仍未能完全綏靖,三段警備法之制定實施,即為有效改善台灣治安所設定。

因為六三法授與台灣總督自行於台灣訂定特別法之權利,因此三段警備法並毋須經日本國會通過。而根據三段警備法實施的三段警備制,主要目的為壓制台灣自1895年就不間斷的武裝抗日活動,也屬於保甲制度之一。

歷史由來

日本占領台灣初期,第三任總督乃木希典上任後,於1897年6月提出所謂“三段警備法”,把全島劃分為3個地域,分

(圖)三段警備制三段警備制的提出者 乃木希典

別警備。一等地是“武裝反抗最為厲害的山地地帶”,由軍隊及憲兵警備;三等地是“抗日擾亂較少的平地街莊”,由警察警備;二等地是“介在兩區域的中間地帶”,由憲兵及警察共同戒備。同時,在總督府內撤銷軍務〖JP3〗局,增設民政局,作為最高警政機關;另設地方警察署代替憲兵,組織保甲制度,作為警察制度的輔助。

“三段警備法”的實施,實現了由“軍警察 ”到“官警察”的轉變。三段警備制度的推行,雖然把散在平地村莊的抗日力量趕入內山,然而軍隊要封鎖內山,須將兵力分散各地配置,從而無法發揮軍隊的集團行動,所以實施後的效果極微。而且二、三等地間的警察事務,本分由憲兵、警察平等掌管,但雙方往往惹起許可權爭執而變得消極,這間隙遂為台灣抗日義民所利用。因此,這一制度只實行了一年多的時間便被廢除了。

著眼點為有效改善台灣治安的三段警備法,其主要精神乃是依據台灣治安現況,畫分為一等區、二等區,及三等區共三區域。

一等區為反日或抗日分子活動最活躍的台灣山區,也屬於治安狀況惡劣者。劃分一等區者,其治安維持由日本軍隊組成的台灣守備混成旅團負責。

二等區為介於一、三等區中間的灰色地帶,該區域由日本憲兵負責警備。

三等區為平埔族或漢人居住的平地街莊,由日本警察官吏負責治安警備任務

制度廢止

1898年2月,第四任總督兒玉源太郎上任之後,看光靠高壓政策解決不了問題,便轉趨溫和,於是廢棄三段警備機
(圖)三段警備制三段警備制的廢除者 兒玉源太郎

構,把警察權從軍隊和憲兵手中集中到警察機關,使警察機關的指揮系統更加分明確實,使警察的權力建立起綜合而迅速的活動基礎,從而實現了較為全面的警察政治。三段警備制的實施,並未能如預期那樣解決實際問題,反而問題更為嚴重。

首先,管區的劃分是三段警備制的依據,但是,“屬於極為平靜而無土匪之擾之地,卻往往被劃為憲兵管區,土匪劫掠尚未絕跡之地,反而被劃為警察管區。”後藤新平認為,這種的情形,應歸罪於管區劃定時欠缺商量,“其最大的原因,是三段警備制自始就是一項不合理的制度。”

其次,三段警備制雖然意在明確軍、警、憲的任務,但在特定地區,憲兵仍擔任一般的行政事務。這樣的作法,不僅有礙於行政的普及化,相鄰地區也會發生事務處理上的分歧,造成行政工作難於統一。何況憲兵並無行政費用可供用於警察事務,其要執行行政警察任務,自然有其困難。

第三,從統治效果來看,“將權力分給軍隊和警察,其結果是造成島民必須侍奉二主,警察業已許可的事項,憲兵方面卻要予以處罰;軍隊命令的事項,縣知事卻毫不知情,此等情形,頻頻發生,民政與軍政相互混淆,是為領台以來統治失敗的淵源。”

此制度並沒有像預期的那樣,達到軍、警、憲三股力量的相互協調,反而令各方怨聲一片。竹越與三郎在《台灣統治志》中明確指出:“這三股勢力之間的衝突,並未獲得調和。其中,警察乃人民安全的保護者,其手足最須伸展卻伸展不出,每每為了軍隊、憲兵之故而處境艱難,其受的痛苦最大,處境甚為可憐。曾有一知情者對我言,警察官經常為了軍隊和土匪而疲於奔命,根本無法致力於民生保全之日常業務,身邊縱有罪犯,亦無機會發現。衣著污穢,長劍、槍械雙掛一身,枯稿的容貌顯露出疲憊的神情,看其東奔西走的樣子,余以為無法獲得土人的信賴,應非偶然。”

以三段警備法為源所實施之三段警備制,於台灣實施之初,曾有效消滅抗日活動,並將反日人員阻絕於台灣山區,惟三等區劃分不易,軍警憲治理區域無法明確區分,因此自1898年2月乃木希典辭掉日本總督後,三段警備制隨即被廢止取消。

制度修改

1898年6月1日,台北縣知事村上義雄、台南縣知事磯貝靜藏、台中縣知事木下周一,聯名給總督兒玉源太郎提交了《三段警備意義的見解書》 ,列舉了三段警備制不好的五大理由:一曰防礙民政統一及運作;二曰憲兵與警察素養不同,憲兵軍事上有長處,但作為行政警察不妥;三曰憲兵沒有警察費用;四曰在地方行政上憲兵從事警察事務有“隔靴搔癢”之感;五曰管區畫定困難。

這些都增強了意欲廢止該制度的新總督和後藤民政長官的決心。兒玉雖出身於武官,但對警察和軍隊的屬性及區別心知肚明,他甚至認為,良民甘願淪為“土匪”,為政者需要進行反省,以軍方為中心的討“匪”之策,當負一半的責任。這表明他對以前的統治進行了反思,認識到要妥善解決台灣的“土匪”問題,除了招降策略之外,還需要佐以警察力量,調整的第一步,就是必須排除軍方對行政事務的干涉,確立民政部門在總督府的主導地位。
兒玉首先以對後藤新平個人的絕對支持,來削弱軍方的力量。後藤新平曾在渡台三個月後的慶賀宴會上,與軍方官員發生肢體衝突,兒玉全力支持後藤,表明對後藤的絕對信任。此事件純屬偶然,但卻成為排除軍方勢力,提升文官地位,確立民政主義的一個契機。

1898年6月,以敕令第106號對《台灣總督府官制》作了修改,將舊制中的民政、財務兩局合併,提高民政部的級別,設定民政長官和參事長官。民政長官由後藤新平擔任。此次改革顯然是有意強化統合民政部門的權力,以期在民政事務上取得更大的成績。同時,以敕令第107號修正了《台灣總督府評議會章程》。此次修改,最令人矚目的就是此章程第一條第二項之內容:“陸軍幕僚參謀長及海軍參謀長限議案涉及軍事之場合,參與議事。”此條款的作用,在於將軍方的影響力限制在其本職上,避免其干涉一般行政事務,使民政長官可以放開手腳拓展民政事務。

在制度層面排除了軍方對民政事務的干涉之後,開始逐步廢止三段警備制。同年11月以府令第102號,先將台中縣下的三段警備制撤除,將警察及憲兵的管轄區進行了變更,開始將警察的管轄權全部歸到辦務署管轄。同月,又以府令第107號將宜蘭廳的三段警備制廢止。1899年1月,以府令第1號將台南縣、4月,以府令第28號,對台北縣的三段警備制進行改正。至此,三段警備制全部被廢止,全島皆劃歸為警察行政區。

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