政策全文
國務院關於印發“十三五”促進就業規劃的通知
國發〔2017〕10號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《“十三五”促進就業規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2017年1月26日
“十三五”促進就業規劃
“十二五”以來，面對複雜嚴峻的國內外形勢，黨中央、國務院準確把握髮展大勢，不斷創新巨觀調控思路和方式，全面深化改革，激發了經濟發展內生動力和就業創業活力，就業規模不斷擴大、結構持續最佳化，創業帶動就業能力顯著增強，勞動者素質明顯提高，就業質量進一步提升。
“十三五”時期，做好促進就業工作機遇和挑戰並存。一方面，我國發展仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期，新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化孕育巨大發展潛力，新一輪科技革命和產業變革正在興起，新興產業、新興業態吸納就業能力不斷增強，大眾創業、萬眾創新催生更多新的就業增長點，為促進就業奠定了更加堅實的物質基礎。另一方面，國際經濟形勢依然複雜多變，國內一些長期積累的深層次矛盾逐步顯現，經濟發展新常態和供給側結構性改革對促進就業提出了新的要求，勞動者素質結構與經濟社會發展需求不相適應、結構性就業矛盾突出等問題凸顯。就業是最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。堅持實施就業優先戰略，全面提升勞動者就業創業能力，實現比較充分和高質量的就業，是培育經濟發展新動能、推動經濟轉型升級的內在要求，對發揮人的創造能力、促進民眾增收和保障基本生活、適應人們對自身價值的追求具有十分重要的意義。
本規劃依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》編制，旨在進一步加強戰略引領、明確主要任務、細化政策重點，是“十三五”時期指導全國促進就業工作的戰略性、綜合性、基礎性規劃。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，推進供給側結構性改革，實施就業優先戰略和人才優先發展戰略，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置，貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷提升勞動者素質，強化各類政策協同機制、最佳化社會資本帶動機制、完善就業創業服務機制、健全勞動關係協調機制、構建就業形勢綜合監測機制，實現比較充分和更高質量的就業，為全面建成小康社會提供強大支撐。
（二）基本原則。
——堅持總量與結構並重。既要著眼於我國人口眾多的基本國情，高度重視總量問題，又要從區域、行業、人群分化的實際出發，聚焦關鍵環節，抓住主要矛盾，堅持分類施策、精準發力，著力解決日益突出的結構性就業矛盾。
——堅持供需兩端發力。既要加快培育經濟發展新動能，大力發展吸納就業能力強的產業，不斷增強經濟發展創造就業崗位能力，最佳化人力資源市場需求結構，又要堅持需求導向，加強人力資源開發，促進勞動者素質持續提升，改善人力資源市場供給側結構。
——堅持就業政策與巨觀政策協調。既要建立就業政策與巨觀經濟政策統籌的工作機制，積極扶持就業新形態，不斷拓展就業新空間，又要密切關注就業形勢變化，加強政策儲備，以比較充分和更高質量的就業促進經濟平穩運行。
——堅持統籌發揮市場與政府作用。既要最佳化環境，健全機制，加快消除制度性、體制性障礙，充分發揮市場在促進就業中的決定性作用，又要提高基本公共就業創業服務能力，更好發揮政府作用。
——堅持普惠性與差別化相結合。既要加快建立公平普惠的政策制度，健全人力資源市場體系，維護勞動者提升自身素質、參與就業創業的平等權利，又要堅持突出重點，完善和落實支持政策，紮實做好就業托底工作，幫助就業重點群體和困難群體提升技能、就業創業。
（三）主要目標。
到2020年，要實現以下目標：
就業規模穩步擴大，就業質量進一步提升。“十三五”時期城鎮新增就業5000萬人以上，全國城鎮登記失業率控制在5%以內，高校畢業生、農民工等重點人群就業形勢基本穩定。促進貧困人口就業，帶動1000萬人脫貧。服務業從業人員、城鎮就業人員所占比重不斷提高，就業結構持續最佳化。城鄉均等的公共就業創業服務體系更加健全，勞動者權益保護制度不斷完善，企業勞動契約簽訂率保持在90%以上，工資收入合理增長，就業質量進一步提升。
創業環境顯著改善，帶動就業能力持續增強。促進創業政策體系不斷完善，服務能力明顯提升，各類勞動者創業創富通道更加暢通，全社會支持創業、參與創業的積極性顯著提高，創業成功率明顯提升，創業帶動創新、促進就業增收能力持續增強。
人力資源結構不斷最佳化，勞動者就業創業能力明顯提高。勞動年齡人口平均受教育年限達到10.8年，新增勞動力平均受教育年限達到13.5年，勞動者素質普遍提高，適應就業形勢變化能力不斷增強。全國技能勞動者總量達到約1.7億人，其中高技能人才總量達到5500萬人、占技能勞動者總量的比重達到32%，技術技能人才短缺狀況有效緩解。
二、增強經濟發展創造就業崗位能力
堅持就業優先戰略，既要以大眾創業、萬眾創新和新動能培育帶動就業，也要保護和改造提升能帶動就業的傳統動能，引導勞動密集型企業向中西部和東北地區轉移，大力發展製造業和服務業，通過創造多樣化需求帶動就業，在新舊動能接續轉換中促進就業。
（四）積極培育新的就業增長點。
大力發展新興產業新興業態，不斷拓展新興就業領域。緊緊把握全球科技革命和產業變革重大機遇，深入實施創新驅動發展戰略，不斷最佳化政策組合，大力發展新一代信息技術、高端裝備、新材料、生物、新能源汽車、新能源、節能環保、數字創意等戰略性新興產業，拓展產業發展新空間，創造就業新領域。推進新產品、新服務套用示範，加快產業化進程，持續釋放吸納就業潛力。積極探索和創新監管方式，創造更加寬鬆的環境，加快發展平台經濟等新經濟形態，催生更多微經濟主體，培育更多跨界融合、面向未來的就業創業沃土，開發更多新型就業模式。編制出台共享經濟發展指南，通過放寬市場準入、創新監管手段、引導多方治理等最佳化環境，完善消費者權益保護等相關政策，促進共享經濟健康發展。健全就業、勞動保障等相關制度，支持發展就業新形態。
| 專欄 1 支持發展共享經濟下的新型就業模式 |
| 1.營造有利於共享經濟加快發展的政策環境。加快完善風險控制、信用體系、質量安全、社會保障等政策法規，保障各方合法權益，促進社會資源通過共享實現高效充分利用，支持共享經濟加快發展。 2.完善支持勞動者參與共享經濟就業創業的政策措施。支持符合條件、經工商登記註冊的共享經濟創業人員，按規定享受現行就業創業扶持政策。加快完善用工、工資支付等相關制度，引導和支持更多勞動者參與共享經濟下的就業創業活動。加強勞動人事爭議調解仲裁和勞動保障監察，切實保護勞動者合法權益。 |
積極發展吸納就業能力強的產業和企業，創造更多就業機會。加快發展民生剛性需求大、國際競爭優勢明顯的輕工業等勞動密集型製造業。鼓勵發展家庭手工業，創造更多居家靈活就業機會。開展加快發展現代服務業行動，不斷拓展服務業發展廣度和深度，鼓勵發展就業容量大、門檻低的家政護理等生活性服務業。擴大市場準入範圍，落實降稅減負等扶持政策，促進中小企業加快發展，培育特色產業集群，帶動更多就業。營造公平開放的市場環境，鼓勵中小企業利用電商平台等多種方式開拓市場，促進中小企業融入全球產業鏈和價值鏈，在發展壯大中持續拓展就業空間。綜合運用差別化存款準備金率、再貸款、信貸政策導向效果評估等多種政策工具，引導金融機構開展應收賬款融資、動產融資、供應鏈融資等創新業務，最佳化小微企業融資環境。鼓勵符合條件的金融機構在依法合規、風險可控的前提下，發行小微企業金融債券和小微企業相關信貸資產證券化產品，進一步盤活存量資產，加大小微企業信貸投放力度，增強其吸納就業能力。
加快發展現代農業，擴大職業農民就業空間。推進農業、林業產業鏈和價值鏈建設，著力構建現代農業和林業產業體系、生產體系、經營體系，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，創造更多職業農民就業機會。完善政策支持體系，積極發展農業生產性服務業、農產品深加工和儲運，推動發展“網際網路+現代農業”，大力發展農產品電子商務、休閒農業、創意農業、森林體驗、森林康養和鄉村旅遊等新業態，加快培育專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，擴大職業農民就業規模。
完善創新創造利益回報機制，激發經濟升級和擴大就業內生動力。深化收入分配製度改革，不斷強化收入分配政策的激勵導向。分類施策，支持勞動者以知識、技術、管理、技能等創新要素按貢獻參與分配，實行股權、期權等中長期激勵政策，以市場價值回報人才價值，全面激發勞動者創業創新熱情，加快新舊發展動能轉換，實現經濟中高速增長、產業邁向中高端水平，不斷拓寬就業空間。
| 專欄 2 城鄉居民增收行動 |
| 1.技能人才增收行動。發揮企業主體作用，提升技能人才待遇；完善技術工人薪酬激勵機制。貫通職業資格、學歷等認證渠道；營造崇尚技能的社會氛圍，培養造就更多技術工人。 2.新型職業農民增收行動。將培育新型職業農民納入國家教育培訓發展規劃，提高職業農民增收能力，創造更多就業空間，拓展增收渠道。 3.科研人員增收行動。保障合理的基本薪酬水平，提高就業質量；落實中央財政科研項目資金管理有關政策，發揮科研項目資金的激勵引導作用。健全績效評價和獎勵機制，激勵創業創新。 4.小微創業者增收行動。深化簡政放權、放管結合、最佳化服務改革，釋放市場活力，降低市場準入門檻，健全創業成果利益分配機制，打通創業創富通道。 5.企業經營管理人員增收行動。在國有企業建立職業經理人制度，採取多種方式探索完善中長期激勵機制；為非公經濟組織重點營造公平、公正、透明、穩定的法治環境，依法平等保護財產權。 6.基層幹部隊伍增收行動。完善基層幹部隊伍薪酬制度；實現對不同地區、不同崗位的差別化激勵，充分調動基層幹部隊伍積極性。 7.有勞動能力的困難群體增收行動。鼓勵有勞動能力的困難群體提升人力資本，主動參加生產勞動，通過自身努力增加收入。 |
（五）著力緩解困難地區困難行業就業壓力。
加快困難地區脫困步伐，創造更多就地就近就業機會。指導和推動資源枯竭城市等困難地區培育發展勞動密集型接續產業。研究制定支持產業衰退地區振興發展的指導意見，通過落實財政、投資、金融、土地等支持政策，促進產業衰退地區發展接續產業，增強吸納就業能力。發揮區域比較優勢，引導符合條件的勞動密集型企業特別是高附加值的勞動密集型企業向中西部地區和東北地區轉移，創造更多就地就近就業機會。對去產能任務重、待崗職工多、失業風險大的地區，開展就業援助專項行動。
| 專欄 3 重點地區促進就業專項行動 |
| 1.東北老工業基地促進就業行動。組織實施東北地區人才就業專項行動。加大高素質技術技能人才培養和引進力度，在東北地區組織開展老工業基地產業轉型技術技能人才雙元培育改革試點。加強專業培訓，做好高校畢業生就業和失業人員再就業工作，幫助就業困難人員實現就業，確保零就業家庭實現至少一人就業。加強對東北地區就業形勢的研判和監測預警。 2.資源枯竭城市和獨立工礦區促進就業行動。支持資源枯竭城市重點發展一批接續替代產業，吸納失業礦工、棚戶區改造回遷居民再就業。開展採煤沉陷區綜合治理。加大力度實施獨立工礦區改造搬遷工程，支持礦區基礎設施、公共服務設施和接續替代產業平台改造建設，通過礦區轉型發展創造更多就業機會。 3.產業衰退地區促進就業行動。發揮產業基礎好和產業工人素質高的優勢，積極承接有利於延伸產業鏈、提高技術水平和資源綜合利用的產業。全面開展城區老工業區搬遷改造，統籌推進企業搬遷改造和新興產業培育，提升老工業區就業吸納能力。建設一批產業轉型升級示範區和示範園區，提供宜居宜業的創業創新環境，打造承接中高端人才回流和專業人才就業的重要平台載體。 4.國有林場和國有林區促進就業行動。推進重點國有林區深山遠山職工搬遷以及國有林場撤併整合和職工搬遷，通過中央基建投資支持大小興安嶺和長白山林區接續替代產業發展，在保護好原生態和不破壞森林資源的前提下，支持發展吸納就業能力強的種養業、林下特色產業、北藥產業、生態文化旅遊業、商貿服務業，加強園區基礎設施建設，推動林區打造產業競爭新優勢，進一步擴大就業和再就業。 5.困難地區就業援助行動。針對因經濟結構調整或重大自然災害而形成的就業困難地區，發揮部門職能優勢，動員群團組織力量，搭建政企合作平台，促進重點群體就業創業。 |
推動困難行業傳統產業轉型發展，穩定現有用工需求。通過化解過剩產能、淘汰落後產能、落實減稅降費政策、加快分離國有企業辦社會職能等綜合措施，推動鋼鐵、煤炭等行業轉型發展，穩定用工需求。實施製造業重大技術改造升級工程，加快新一代信息技術與製造業的深度融合，提高產品科技含量和附加值，推動傳統製造業由生產型向生產服務型轉變，延伸產業鏈條，增加就業崗位。合理降低實體經濟企業融資、人工、能源、物流等成本，落實減輕企業稅費負擔各項措施，加快轉型升級步伐，增強經濟持續穩定增長動力，擴大用工需求。同步推進產業結構調整和勞動者技能轉換，在轉型發展中不斷增強吸納就業能力。
三、提升創業帶動就業能力
堅持深化“放管服”改革，不斷最佳化創業環境，暢通創業創富通道，激發全社會支持創業、參與創業的積極性，不斷增強創業帶動就業能力。
（六）暢通創業創富通道。
加快形成有利於勞動者參與創業的政策環境。深化行政審批制度改革、收費管理制度改革、商事制度改革，創新監管方式，最佳化政府服務，降低市場準入門檻和制度性交易成本，破除制約勞動者創業的體制機制障礙。拓寬創業投融資渠道，管好用好創業擔保貸款，合理增加貼息資金投入，擴大擔保基金規模。鼓勵金融機構充分依託網際網路信息技術，通過大數據、交叉信息驗證等方式，科學評估還款能力，最佳化貸款審批流程，提升網路平台創業主體和小微企業創業主體貸款的便捷性和可獲得性。落實促進高校畢業生、退役軍人、殘疾人、登記失業人員等群體創業的稅費優惠政策。加大對初創企業的場地支持、設施提供、房租減免、住房優惠等政策扶持力度，降低創業成本。
調動勞動者創業創富積極性。加快落實高校、科研院所等專業技術人員離崗創業政策，鼓勵科技、教育、文化等專業人才轉變觀念，發揮知識和技術優勢，成為創業的引領者。積極推進投貸聯動試點，探索符合科創企業發展需求的金融服務模式，促進更多科技人才就業創業。支持大中專畢業生轉變擇業觀念，自立自強，成為創業的生力軍。研究實施留學人員回國創業創新啟動支持計畫。進一步放寬外國人才申請簽證、工作許可、居留許可和永久居留證的條件，簡化開辦企業審批流程，加大創業啟動資金支持力度，完善子女入學、醫療、住房等配套政策，吸引更多境外高端人才來華創業創新。大力支持農民工等人員返鄉下鄉創業。引導城鎮失業人員等其他各類人員以創業促就業。引導高校開展創業創新訓練計畫，激發大學生創業創新動力。在全社會大力弘揚創業風尚，培育創業意識，營造鼓勵創業、寬容失敗的社會氛圍。
| 專欄 4 創業創新人才引進計畫 |
| 1.加大引進力度。支持設立引進外國人才創業創新試驗基地，提供政策支持和最佳化服務，吸引世界各地創業創新人才聚集。 2.完善政策措施。組建優秀青年創業導師隊伍，為來華創業青年提供政策解讀、創業項目推薦、信息諮詢等服務。 3.提升服務能力。搭建孵化增值服務平台，整合創業創新服務資源，不斷提升服務的針對性和有效性。 |
| 專欄 5 結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點 |
| 1.分類實施試點。按照分類實施、有序推進的原則，以縣為主體因地制宜開展培育產業集群、發展農村電商、促進轉型脫困、帶動扶貧增收、加快民族地區發展等返鄉創業試點工作。 2.完善返鄉創業政策。落實相關稅費優惠政策，支持試點地區加快出台降低門檻、財政支持、金融服務等創新性政策措施，營造良好的創業環境。支持部分試點地區開展“兩權”（農村承包土地的經營權、農民住房財產權）抵押貸款試點。組織開展鼓勵農民工等人員返鄉創業三年行動計畫，大力推進返鄉農民工等人員創業培訓工作。 3.最佳化返鄉創業環境。支持部分試點地區建設公共實訓基地，提高培訓能力；加強交通、物流、電信等基礎設施建設，最佳化發展環境。支持試點地區發展農產品加工、鄉村旅遊、休閒農業等相關產業。 |
（七）擴大創業帶動就業效應。
強化創業服務，提高創業成功率。統籌規劃、合理布局，建設一批各具特色、高水平的區域、高校和科研院所、企業“雙創”示範基地，提升創業服務能力。推廣新型孵化模式，加快發展眾創空間，建設一批創業孵化基地和創業園區，提供項目開發、開業指導、融資等一條龍服務，支持勞動者成功創業。建設小微企業創業創新基地，形成線上與線下、孵化與投資相結合的開放式綜合服務載體，為小微企業創業興業提供低成本、便利化、全要素服務。推動鄉村旅遊創客示範基地建設。打造“預孵化+孵化器+加速器+穩定器”的梯級孵化體系，根據創業主體不同階段、不同需求，提供有針對性的專業化、差別化、定製化指導服務，促進創業企業加快發展。規範發展區域性股權市場，為創業企業提供直接融資服務。推進智慧財產權交易，加快建設全國智慧財產權運營公共服務平台。推動重點實驗室、科技園等平台資源向社會開放。探索建立志願者服務機制，組建高素質輔導師隊伍。建立健全課堂教學、自主學習、結合實踐、指導幫扶、文化引領融為一體的創業創新教育培訓體系。構建面向人人的創業服務平台，深入推進創業型城市創建活動，積極培育創業生態系統。
| 專欄 6 創業培訓計畫 |
| 1.健全培訓制度。建立培訓對象甄選制度，完善創業意願識別和能力短板診斷機制。建立健全培訓績效考評制度，對創業培訓工作成效實施第三方評估。 2.創新培訓模式。開發針對不同創業群體、不同階段創業活動的創業培訓項目。積極探索創業培訓與技能培訓、區域產業相結合的培訓模式。試點推廣“慕課”等“網際網路+”創業培訓新模式，大規模開展開放式線上培訓。加強遠程公益創業培訓。研究探索通過“創業券”、“創新券”等方式提供創業培訓服務。深入實施高校畢業生就業創業促進計畫和技能就業專項行動，鼓勵高等院校、職業院校學生在校期間開展創業競賽、技能競賽、創業實訓等“試創業”實踐活動和電子商務培訓活動，並按規定將其納入創業培訓政策支持範圍。 3.加強課程開發。以創業活動不同階段、不同業態的知識技能需求為導向，構建多層次、模組化的創業培訓課程體系。鼓勵有條件的地區以政府和社會資本合作（PPP）模式組織開發新領域、新業態的創業培訓課程並實施創業培訓。加強創業培訓師資隊伍建設，吸納社會專業人士加入創業培訓專家隊伍。 4.規範機構發展。建立健全政府購買服務機制，鼓勵和引導各類優質教育培訓資源投入創業培訓。 |
健全傳導擴散機制，增強創業帶動能力。打通“創業—創新—經濟和就業增長點”培育鏈條，統籌產業鏈、創新鏈、資金鍊和政策鏈，大力支持培育一批吸納就業能力強的創新型創業企業。完善新興產業和現代服務業發展政策，鼓勵大型網際網路企業、行業領軍企業通過網路平台向各類創業創新主體開放技術、開發、行銷、推廣等資源，打通科技和經濟結合的通道，加強創業創新資源共享與合作，切實將人才優勢和科技優勢轉化為產業優勢和經濟優勢。鼓勵發展“網際網路+創業”，支持“自組織、自激勵、自就業”的創業模式，強化創業帶動就業、促進增收效應。
四、加強重點群體就業保障能力
堅持突出重點，加快完善更加積極的就業政策，統籌做好高校畢業生等重點群體就業工作，兜住民生底線。
（八）切實做好高校畢業生就業工作。
拓展高校畢業生就業領域。繼續把高校畢業生就業擺在就業工作首位，多方位拓寬就業領域。在產業結構調整中，著力支持科技含量高的智力密集型產業特別是戰略性新興產業、現代服務業以及各類新業態、新模式加快發展，開發更多適合高校畢業生的高質量就業崗位。
引導和鼓勵高校畢業生到基層就業。結合政府購買基層公共管理和社會服務開發崗位，統籌實施基層服務項目，落實學費代償、資金補貼、稅費減免等扶持政策，進一步引導和鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區、中小微企業就業。健全基層服務保障機制，暢通流動渠道，拓展紮根基層高校畢業生職業發展通道。
增強高校畢業生就業服務能力。深入實施高校畢業生就業創業促進計畫，健全高校畢業生就業創業服務體系，創新就業信息服務方式方法，注重運用“網際網路+就業”模式，加強就業市場供需銜接和精準幫扶。加大就業見習力度，做好睏難畢業生就業幫扶工作。
（九）促進農村勞動力轉移就業。
拓寬農村勞動力轉移就業渠道。建立健全城鄉勞動者平等就業制度，引導農村勞動力外出就業、就地就近就業。推進農村勞動力轉移就業示範基地建設，結合推進新型城鎮化建設，合理引導產業梯度轉移，創造更多適合農村勞動力轉移就業的機會。加強部分行政村勞動力轉移就業監測。
促進農村貧困勞動力轉移就業。按照政府推動、市場主導的原則，加強勞務協作，積極促進農村建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人中的勞動力穩定就業和轉移就業。建立健全勞務輸出對接機制，提高勞務輸出就業脫貧的組織化程度。輸出地要摸清底數，準確掌握建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人中有就業意願和勞動能力的未就業人員以及已就業人員基本情況，因人因需提供技能培訓和就業服務。輸入地要動員企業參與，實現人崗對接，保障穩定就業。引導金融機構創新金融服務體制機制，積極開展扶貧小額信貸、助學貸款、易地扶貧搬遷貸款等業務，支持貧困人口通過發展生產實現就業創業。依據建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人信息數據精準識別幫扶對象，建立台賬，制訂計畫，實施“春潮行動”、技能脫貧千校行動。
（十）統籌其他群體就業。
強化困難群體就業援助。健全就業援助制度，完善就業援助政策，鼓勵企業吸納困難人員就業。對就業困難人員和零就業家庭成員開展實名制動態管理和分類幫扶，提供一對一就業援助，做到零就業家庭“產生一戶、援助一戶、消除一戶、穩定一戶”，確保零就業家庭動態清零。通過公益性崗位托底幫扶一批確實難以通過市場就業的大齡就業困難人員、零就業家庭人員，實現最低生活保障家庭中有勞動能力的成員至少有一人就業。加強社會救助與就業聯動，對實現就業的低保對象，在核算其家庭收入時，可扣減必要的就業成本，並通過“低保漸退”等措施，增強其就業意願和就業穩定性。
高度重視化解過剩產能職工安置工作。將職工安置擺在化解過剩產能工作的突出位置。堅持企業主體、地方組織、依法依規的原則，分類施策，精準發力，拓寬分流渠道，加強轉崗再就業幫扶，做好去產能企業職工安置工作。安置過程中要發揮好職工代表大會、廠務公開等民主管理制度的作用。落實通過失業保險基金髮放穩崗補貼等扶持政策，引導鋼鐵、煤炭等行業困難企業以協商薪酬、靈活工時、培訓轉崗等方式穩定現有工作崗位。充分發揮中央獎補資金作用，通過轉崗就業創業、托底安置、內部退養等多種方式妥善安置職工。
做好特定群體就業工作。做好軍隊轉業幹部和退役士兵的接收安置工作。高度重視青年群體就業工作，採取有針對性的措施幫助其就業創業。統籌做好殘疾人、少數民族勞動者、退役運動員、戒毒康復人員、刑滿釋放人員等群體就業工作。消除針對特定群體的就業歧視，營造公平就業環境。
| 專欄 7 重點人群就業促進計畫 |
| 1.高校畢業生就業創業促進計畫。適應高校畢業生就業創業新需要，將就業創業有機融合，建立涵蓋學校內外各階段、求職就業各環節、就業創業全過程的服務體系。健全未就業畢業生實名資料庫，為高校畢業生提供就業信息、職業指導和就業見習等就業服務。普及創業教育，加強職業培訓。加強部門之間工作銜接、信息共享，推動高校畢業生就業創業。 2.實施高校畢業生基層服務項目。統籌實施大學生村官、農村教師特崗計畫、“三支一扶”計畫、志願服務西部計畫和農技特崗計畫等專門項目，選拔派遣高校畢業生到基層服務。規範項目管理，加強人員培養使用，強化日常考核監督，切實發揮項目示範引領作用。 3.促進農村勞動力轉移就業。堅持統籌城鄉就業，多渠道開發就業崗位，落實扶持政策，加強職業培訓和就業創業服務，最佳化就業創業環境，加強形勢分析和就業監測，促進農村富餘勞動力有序外出就業、就地就近就業和返鄉創業，著力穩定和擴大農民工就業規模。 4.做好化解過剩產能職工安置工作。以鋼鐵、煤炭等行業為重點，實施再就業幫扶行動，對確實要離開企業的勞動者，普遍開展轉崗培訓或技能提升培訓，免費提供就業創業服務，落實職業培訓補貼等扶持政策，促進其自主創業和轉崗就業。對距法定退休年齡五年以內、再就業有困難的職工，經其本人自願選擇和企業同意，可實行內部退養，由企業發放生活費並繳納基本養老和醫療保險費單位繳納部分，個人按規定繳費。 5.推進就業扶貧。通過精準對接、勞務協作和政策扶持，促進有就業意願和就業能力的未就業貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人轉移就業，促進已實現就業的建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人穩定就業。組織全國千所左右省級重點以上技工院校開展技能脫貧千校行動，實現“教育培訓一人、就業創業一人、脫貧致富一戶”的目標。實施職業教育東西協作行動計畫，以職業教育和培訓為重點，瞄準建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人精準發力，促進就業脫貧。通過就業帶動促進1000萬貧困人口脫貧。 6.實施就業援助。加大企業吸納困難群體就業的扶持力度，規範公益性崗位開發管理，暢通進出通道。大力推進殘疾人按比例就業。完善就業援助制度，實施精細化的分類幫扶和實名制動態管理，縮短長期失業者失業周期。 |
五、提高人力資源市場供求匹配能力
堅持發揮市場在人力資源配置中的決定性作用，深化改革，加強監管，提高服務能力，不斷提升人力資源市場供求匹配效率。
（十一）規範人力資源市場秩序。
健全人力資源市場體系。加快建立統一開放、競爭有序的人力資源市場體系，打破城鄉、地區、行業分割和身份、性別歧視，完善市場運行規則，規範招人用人制度，消除影響平等就業的制度障礙。增強勞動力市場靈活性，促進勞動力在地區、行業、企業之間自由流動。推進人力資源市場信用體系和標準體系建設，加強人力資源市場管理信息平台建設。推進戶籍制度改革，積極穩妥將有穩定勞動關係並在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。
加大監管力度。健全人力資源市場法律法規體系，尊重勞動者和用人單位市場主體地位，依法保障其合法權益。依法規範實施人力資源市場行政許可，進一步簡化最佳化審批流程，提高服務的便捷性和可及性。加強人力資源市場事中事後監管，實施隨機抽查監管，建立年度報告公示制度，探索運用新興信息技術提升監管效能。強化日常監督檢查，開展人力資源市場秩序清理整頓專項行動，嚴厲查處相關違法違規行為。充分發揮各類人力資源服務機構、行業協會和社會力量的監督作用，積極推進社會協同共治。
（十二）提升人力資源市場供求匹配效率。
提高公共就業服務能力。合理保障就業創業服務經費、配備工作人員。加快建立職業指導員、職業信息分析專業人員、勞動保障專理員、勞動人事爭議調解員仲裁員、勞動保障監察協管員、勞動關係協調員等專業工作人員隊伍。完善普惠性就業服務制度，推進服務均等化。綜合運用就業服務新技術新方法，指導勞動者規劃職業生涯，提高求職就業能力。不斷最佳化服務流程，完善服務功能，推進就業服務項目化，提高就業服務質量和效率。完善就業信息服務制度，建立信息互聯互通機制，搭建共享發布平台，開展就業信息分析利用，引導勞動者求職和用人單位招聘。加快公共就業服務信息化建設，推動大數據等新技術套用，到2020年，全面建成省級集中的公共就業服務信息系統和公共就業創業服務平台，充分運用網站、移動套用、自助終端、“12333”熱線、微信等渠道，打造線上線下一體的服務體系。開展公共就業創業服務示範城市建設，引導就業服務發展。
大力發展人力資源服務業。以產業引導、政策扶持和環境營造為重點，規範發展人事代理、人才推薦、人員培訓、勞務派遣等人力資源服務。加強統籌規劃和政策引導，依託重大項目和龍頭企業，培育創新發展、符合市場需求的人力資源服務產業園。鼓勵創新，實施“網際網路+人力資源服務”行動，培育壯大人力資源服務產業。加強人力資源服務業從業人員職業培訓，加快全國人力資源市場供求信息監測和發布制度建設。
| 專欄 8 人力資源服務業發展推進計畫 |
| 1.人力資源服務機構建設。重點培育一批有核心產品、成長性好、競爭力強的企業集團，推動人力資源服務產品創新、管理創新和服務創新。推進人力資源服務業和網際網路技術融合，開展“網際網路+人力資源服務”行動。 2.人力資源服務產業園建設。加強頂層設計，建設一批有特色、有規模、有活力、有效益的人力資源服務產業園，充分發揮園區集聚發展和輻射帶動作用。 3.人力資源服務隊伍建設。開展人力資源服務機構經營管理人員培訓，加大人力資源服務業高層次人才培養和引進力度。實施人力資源服務業領軍人才培養計畫。 |
六、強化勞動者素質提升能力
堅持人才優先，健全勞動者素質提升長效機制，加快培育更高技能水平、更好專業素養和敬業精神、更強創新能力和創業精神的勞動者隊伍，著力緩解結構性就業矛盾。
（十三）提升人才培養質量。
加快教育結構調整。適應經濟社會發展需求變化，引導高校構建與學校定位和辦學特色相匹配的學科專業體系，增設經濟社會發展和民生改善急需專業，更新升級傳統專業，最佳化人才培養結構。充分發揮行業組織作用，建立專業設定、學生就業與重點產業人才需求相銜接的預測預警機制。繼續深入實施基礎學科拔尖學生培養試驗計畫，支持高水平研究型大學依託優勢基礎學科建設國家青年英才培訓基地。加強服務行業發展的特色人才培養。加快建立高等學校分類體系，鼓勵不同層次、類型的高校牢牢把握人才需求方向，統籌研究型、套用型、複合型等各類人才培養。鼓勵具備條件的地方普通本科院校向套用型轉變，培養更多技術技能型人才。推進職業教育與普通教育分類管理，探索建立國家資歷框架，引導各級各類職業院校科學定位、辦出特色。在最佳化布局基礎上，改善職業院校基本辦學條件，建設一批高水平的職業院校和骨幹專業，加快培育大批具有專業技能與工匠精神的高素質勞動者和人才。健全公平公正、多元投入、規範高效的國家資助政策體系，保障職業院校家庭經濟困難學生完成學業。完善頂層設計，研究制定規範發展繼續教育的政策制度。
深化教學改革。推動職業院校、本科高校與行業企業共同實施全流程協同育人，共同開展教育教學、組織質量評價。全面建立職業院校教學工作診斷與改進制度。建立全國高校繼續教育質量報告制度，強化高校繼續教育責任主體意識，加強事中事後監管。深化專業、課程、教材體系改革，加強教材規劃、管理和審查，推動課程內容與職業標準、教學過程與生產過程有效對接，及時調整、更新教學內容和教學方式，強化實踐教學。建立和完善現代學校制度，落實學校在人事管理、教師評聘、收入分配等方面的辦學自主權，支持職業院校、本科高校自主聘用有豐富實踐經驗的人員擔任專兼職教師，加快建設“雙師型”教師隊伍。制定實施企業參與職業教育的激勵政策、有利於校企人員雙向交流的人事管理政策，落實學生實習政策，全面推進現代學徒制試點工作，深入推進職業教育集團化辦學，推動學校與企業合作建設一批共建共享的實訓基地。
完善終身學習服務體系。充分發揮各級各類學校的優勢，加強終身教育制度建設。提供更多繼續教育和職業技能培訓課程，發展線上教育和遠程教育，積極發揮高校繼續教育數位化資源開放和線上教育聯盟作用，為全體社會成員提供多次選擇、多種路徑的終身學習機會。進一步辦好開放大學。鼓勵高等學校招收有實踐經歷人員，支持社會成員通過直接升學、先就業再升學、邊就業邊學習等多種方式不斷發展。科學設定評估考核指標，加快構建全程化、模組化、多元化的終身學習成果評價體系，增強終身學習質量保障能力，提高社會成員終身學習積極性。
（十四）提高勞動者職業技能。
完善職業技能培訓制度。適應經濟轉型要求，推動職業培訓轉型升級，進一步擴大培訓規模。研究建立終身職業技能培訓制度，提高勞動者就業創業能力。建立健全以企業、職業院校和各類培訓機構為依託，以就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓為主要形式，覆蓋全體、貫穿終身的培訓體系。調動各方積極性，加快推行工學一體、企業新型學徒制、“網際網路+”等培訓模式。創新職業培訓方式，實行國家基本職業培訓包制度，規範管理，提高補貼標準，增強職業培訓的針對性和有效性。完善職業技能培訓財政資金補貼方式，對建檔立卡貧困人口和非建檔立卡的農村低保對象、貧困殘疾人等符合條件人員，探索採取整建制購買培訓項目、直補培訓機構等方式，提高培訓效果。探索建立重點產業職業技能培訓需求指導目錄製度，加大對指導目錄內培訓項目的補貼力度。建立國家職業資格目錄清單管理制度，清單之外一律不得許可和認定職業資格，清單之內除準入類職業資格外一律不得與就業創業掛鈎。構建科學設定、規範運行、依法監管的國家職業資格框架和管理服務體系。建立培訓、鑑定、就業分工合作機制，以及培訓信息發布、質量評價和保障機制。
健全勞動者技能提升激勵機制。提高技術工人待遇，定期開展高技能人才評選表彰活動。完善技能人才與同等學歷、職稱人員享受平等待遇政策，落實積分落戶、招聘錄用、崗位聘任、職務職級晉升、職稱評定、薪酬、學習進修、休假體檢等待遇，全面加強技能人才激勵工作。
增強公共實訓能力。突出建設重點，科學合理布局，在整合資源基礎上，統籌建設若干區域性大型實訓基地、一批地市級綜合型實訓基地和縣級地方產業特色型實訓基地，構築布局合理、定位明確、功能突出、信息互通、協調發展的職業技能實訓基地網路，不斷提升公共實訓能力。採取中央基建投資補助等多種形式，鼓勵和引導保險資金等社會資本通過設立職業技能培訓產業發展基金等多種途徑，參與支持公共實訓基地建設。
提升重點人群職業技能。實施高技能人才振興計畫和專業技術人才知識更新工程，突出“高精尖缺”導向，大力發展技工教育，培訓急需緊缺人才。開展貧困家庭子女、未升學初高中畢業生、農民工、失業人員和轉崗職工、退役軍人、殘疾人免費接受職業培訓行動。組織實施化解過剩產能企業職工、高校畢業生、新生代農民工等重大專項培訓計畫。實施全員質量素質提升工程。加快實施新型職業農民培育工程，建立教育培訓、規範管理和政策扶持相銜接的制度體系。發揮企業主體作用，開展崗位技能提升培訓，按照職工工資總額的1.5%—2.5%足額提取教育培訓經費，專項用於職工特別是一線職工教育培訓。
| 專欄 9 新型職業農民培育工程 |
| 1.健全培育機制。加快建立農業行政主管部門負責，農業廣播電視學校、涉農院校、農民合作社、農業產業化龍頭企業、農業技術推廣機構以及其他各類市場主體多方參與、適度競爭的多元培育機制，強化新型職業農民培育示範，到2020年，實現新型職業農民培育工程覆蓋全國所有農業縣（市、區）。 2.創新培育模式。促進教學內容與生產實際、教學安排與農時農事、理論教學與實踐實習緊密結合，允許分階段完成培訓。採取送教下鄉、半農半讀、彈性學制等形式，鼓勵農民接受中高等職業教育，培養高層次新型職業農民。建設新型職業農民培育信息化平台，為新型職業農民提供線上學習、跟蹤指導等服務。 3.加大支持力度。創新新型職業農民培訓財政支持方式，加強財政資金使用監管，著力提高培訓效果。採取融資擔保等措施，加大對新型職業農民的政策扶持力度。推動有條件的新型職業農民按規定參加養老、醫療等社會保險。 4.壯大新型職業農民隊伍。實施現代青年農場主培養計畫和農村青年創業致富“領頭雁”培養計畫，吸引年輕人務農創業。實施新型農業經營主體帶頭人輪訓計畫，“十三五”時期將新型農業經營主體帶頭人輪訓一遍。強化管理服務和政策扶持，培養一批有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民。 |
（十五）培養良好職業素養。
加強職業道德建設。引導勞動者遵守紀律、誠實守信，自覺履行勞動義務，依法理性維護自身權益。將職業道德教育貫穿於教育培訓全過程。引導企業加強職業文化建設，弘揚良好職業行為習慣，推動勞動者形成“乾一行、愛一行”的職業理念。
強化職業發展和就業指導教育。普遍開設職業發展與就業指導課程，建立專業化、全程化的就業指導教學體系，增強畢業生特別是高校畢業生自我評估能力、職業開發能力及擇業能力，切實轉變就業觀念。加強就業指導教師培訓和實踐鍛鍊，創新教學方法，進一步提高教學效果。
培育工匠精神。充分發揮院校、企業、工會等各方積極性，將培育工匠精神融入到教育培訓、企業文化建設等各領域各環節，大力培養勞動者精益求精的職業素質。完善激勵機制，培樹先進典型，營造尊重勞動、尊重工匠的良好社會氛圍，提高勞動者培育工匠精神的自主性。
七、構建更有力的保障支撐體系
不斷強化各類政策協同機制、最佳化社會資本帶動機制、完善就業創業服務機制、健全勞動關係協調機制、構建就業形勢綜合監測機制，加快落實規劃重點任務。
（十六）強化各類政策協同機制。
堅持實施就業優先戰略，充分發揮就業目標的引導作用，統籌制定國民經濟和社會發展總體規劃，統籌考慮巨觀調控的重點和節奏。將促就業穩就業作為巨觀經濟政策的優先目標，加快完善更加積極的就業政策體系，加強就業政策與財稅、貨幣、產業、投資、貿易等巨觀經濟政策以及人才、教育、培訓、社保等社會政策的統籌協調，形成有利於促進就業的巨觀政策體系。各級政府要積極調整財政支出結構，合理加大促進就業相關資金籌集力度，提高財政資金支持就業創業效益，保障就業管理和服務高效運轉。實施支持就業創業的稅收優惠政策，促進符合條件的重點群體就業創業。鼓勵和引導各類金融機構加大對就業創業的金融支持。建立投資帶動就業等巨觀經濟政策的就業影響評估機制。健全促進就業工作機制，完善考核指標體系，加大就業創業指標考核權重，強化政府促進就業責任。加強對就業工作進度和各項目標任務完成情況的督促檢查，對就業創業工作成效明顯的地方加大激勵支持力度，對工作不力的予以問責。堅持底線思維，加強聯防聯控、相機抉擇，建立突發事件應對機制，確保就業形勢總體穩定。
（十七）最佳化社會資本帶動機制。
統籌發揮好市場和政府“兩隻手”的作用，創新服務供給模式，通過政府和社會資本合作（PPP）等多種形式，有序有效引導並帶動社會資本擴大就業創業服務供給。推動政府向社會力量購買更多基本公共就業創業服務，提升專業化服務水平。鼓勵多元主體辦學，引導行業企業、社會團體、科研機構和公民個人積極參與舉辦職業教育，重點支持舉辦非營利性職業院校，探索發展股份制、混合所有制職業院校，探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委託管理和購買服務機制。出台實施細則，落實土地供給、資質許可等具體辦法，支持社會資本興辦教育和培訓機構。落實政府購買培訓相關政策，建立政府資金投入與管理制度，逐步形成培訓機構自主開展培訓、勞動者自主選擇培訓機構、政府提供資金支持和依法監管的職業技能培訓運行機制。
（十八）完善就業創業服務機制。
加強基層公共就業創業服務平台建設，健全覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系，完善運行管理機制。推進公共就業信息服務平台建設，完善全國就業信息監測制度，建立部門和省級就業信息資源庫，實現就業管理和就業服務工作全程信息化。加快創業培訓信息化管理平台建設，實現數據、信息、資源聯通共享。健全人才流動公共服務體系，加快推進流動人員人事檔案信息化建設。探索建立與國際接軌的全球人才招聘制度。加強“金保工程”建設，加快社會保險信息互聯互通進程，進一步提高社會保險關係轉移接續服務能力。完善公共就業創業和教育培訓服務效能第三方評估機制。
（十九）健全勞動關係協調機制。
完善勞動標準體系。全面實行勞動契約制度。推行集體協商和集體契約制度。完善協調勞動關係三方機制。健全最低工資增長機制，建立統一規範的企業薪酬調查和信息發布制度，完善企業工資決定和正常增長機制、工資支付保障長效機制。完善勞動保障監察機制，加強勞動保障監察執法能力建設。加強勞動爭議調解仲裁工作規範化、標準化、專業化、信息化建設，加快勞動爭議調解仲裁服務體系建設，建立健全重大集體勞動爭議應急調處機制和仲裁特別程式。
（二十）構建就業形勢綜合監測機制。
健全就業統計指標體系，完善統計口徑和調查方法，建立有關就業新形態、創業情況的統計監測指標，更加全面反映就業創業情況。做好就業統計調查保障工作。建立就業統計數據質量核查機制，加強與社會保險等其他數據校核比對。進一步加強就業形勢分析研判，健全就業形勢定期綜合會商評估工作機制。加強部門與研究機構、市場分析機構的密切協作，建立就業數據與巨觀經濟、行業經營等數據以及社會機構相關數據交叉比對機制，提高就業形勢監測和分析能力。建立全國性的勞動力市場價格監測體系，及時掌握不同地區、重點行業的就業形勢與收入變化等情況。建立完善失業監測預警機制，及時掌握監測企業人員變動情況及趨勢，適時發布預警信息。
八、組織實施
（二十一）加強部門協調，明確職責分工。
各有關部門要高度重視促進就業工作，切實履行好促進就業鼓勵創業的職責，不斷完善促進就業創業的政策措施，健全工作機制，明確任務分工，加強跟蹤調度，協調解決重大問題，確保本規劃重點任務、主要措施有效落實。
（二十二）加強上下聯動，壓實各方責任。
各地區、各有關部門要結合實際，圍繞規劃主要任務，進一步細化目標措施，抓好貫徹落實。省級人民政府對轄區內規劃實施工作負總責，確保規劃重點任務和工程建設落到實處。
（二十三）加強督促檢查，抓好規劃評估。
國家發展改革委、人力資源社會保障部要會同有關部門建立督促檢查制度，開展規劃實施情況年度監測，組織規劃實施中期和終期評估，重大情況及時上報國務院。
附屬檔案：重點任務分工方案
附屬檔案 重點任務分工方案 （略）
內容解讀
國務院日前印發《“十三五”促進就業規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》明確了“十三五”時期促進就業的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和保障措施，對全國促進就業工作進行全面部署。
《規劃》指出，就業是最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。堅持實施就業優先戰略，全面提升勞動者就業創業能力，實現比較充分和高質量的就業，是培育經濟發展新動能、推動經濟轉型升級的內在要求，對發揮人的創造能力、促進民眾增收和保障基本生活、適應人們對自身價值的追求具有十分重要的意義。
《規劃》提出，要實施就業優先戰略和人才優先發展戰略，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置，貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，不斷提升勞動者素質，實現比較充分和更高質量的就業，為全面建成小康社會提供強大支撐。堅持總量與結構並重、供需兩端發力、就業政策與巨觀政策協調、統籌發揮市場與政府作用、普惠性與差別化相結合的基本原則。到2020年，實現就業規模穩步擴大，就業質量進一步提升，城鎮新增就業總計5000萬人以上，全國城鎮登記失業率控制在5%以內；創業環境顯著改善，帶動就業能力持續增強；人力資源結構不斷最佳化，勞動者就業創業能力明顯提高。
《規劃》提出五個方面的重點任務。一是增強經濟發展創造就業崗位能力。積極培育新的就業增長點，著力緩解困難地區困難行業就業壓力。二是提升創業帶動就業能力。暢通創業創富通道，擴大創業帶動就業效應。三是加強重點群體就業保障能力。切實做好高校畢業生就業工作，促進農村勞動力轉移就業，統籌好睏難群體、特定群體就業及過剩產能職工安置工作。四是提高人力資源市場供求匹配能力。規範人力資源市場秩序，提升人力資源市場供求匹配效率。五是強化勞動者素質提升能力。提升人才培養質量，提高勞動者職業技能，培養良好職業素養。《規劃》還確定了支持發展共享經濟下的新型就業模式、城鄉居民增收行動、重點地區促進就業專項行動、創業創新人才引進計畫、結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點、創業培訓計畫、重點人群就業促進計畫、人力資源服務業發展推進計畫、新型職業農民培育工程等9個專項任務。
《規劃》強調，要不斷強化各類政策協同機制，最佳化社會資本帶動機制，完善就業創業服務機制，健全勞動關係協調機制，構建就業形勢綜合監測機制，形成更有力的保障支撐體系。加強部門協調，明確職責分工；加強上下聯動，壓實各方責任；加強督促檢查，抓好規劃評估；確保規劃重點任務、主要措施、工程建設落到實處。
