設立由來
為美軍提供性服務的RAA機關的招募廣告 1945年8月15日，日本戰敗投降。麥克阿瑟率領的美軍進駐日本，一時間，日本朝野人心惶惶。因為日軍在中國等亞洲國家幹了太多傷天害理之事，所以在日本人心目中有一種傳統的看法：勝利的一方必然要凌辱戰敗一方國家的婦女。因此日本政府的思維是：為保全皇族、貴族、公卿、上層社會婦女的貞操和日本人純正血統的延續，要建立一個“性的防波堤”——招募民間女子為美軍提供性服務。於是在日本首相近衛文麿的指示下，日本東京警視廳建立了“特殊慰安設施協會”，翻譯成英文就是“Recreation and Amusement Association”，簡稱RAA。日本民間稱之為“國家賣春機關”。RAA通過全國招募的形式讓很多普通百姓家的年輕女子變成慰安婦。在RAA全盛時期，在日本全國各地有約7萬名“從業人員”。
成立過程
參照日本在戰爭中建立的慰安女制度，為進駐美軍提供“慰安”設施和性服務，來減少美軍對日本平民女性的侵擾。建立這種設施當時預算需要5000萬日元。1945年8月18日，日本內務省向各地政府發出《外國駐屯慰安施設整備》和《關於外國軍駐屯地慰安施設問題給內務省各警保局長的通告》等檔案，要求各地警務部門協助建立為占領軍提供性服務的慰安所。
1945年8月26日，由東京警視廳牽頭建立的RAA協會正式成立，專門在天皇皇宮大門外舉行了結成式(參加者主要是日本賣春業的老闆和幹部)，下設慰安、游技、藝能、特殊施設、食堂、物產各部。
1945年8月28日，第一個慰安所在東京郊外的小町園開業。此後，“悟空林”，“見情”，“波滿川”，“乙女”等慰安所相繼開業。
慰安夫
RAA協會中的慰安婦 慰安夫們的“工作”是每隔一天“出勤”，日工資3美元。此外還會得到牛肉、黃油、乳酪等“只要是用於恢復體力，拿多少都行的東西”。那時普通日本百姓每天只能吃山芋，並且還吃不飽。慰安夫這份“工作”算是很難得，就是體力上有些吃不消！半年時間內，女下士除處理必要的軍務以外，剩下的時間全部要這名慰安夫“服侍”。
此外在日本歷史學家田中利幸發表的題為《為什麼美軍無視從軍慰安婦問題？》的文章中還披露，“日本慰安夫也提供給美軍中同性戀士兵和從軍護士等”。
社會反應
美軍態度
這些慰安所開辦後，管理上採取的是“日美協同”的方式，而麥克阿瑟在東京的“占領軍總部”旁邊800米長，日比谷公園到東京寶塚劇院的大道，就是當時最有名的“色情街”，隨時有幾百名賣淫女站在街上拉客，麥克阿瑟從自己的窗戶就可以看到。可見，駐日美軍在這件事上，有著明確的支持態度。
妓女態度
日本政府要求各個慰安所的經營者只能以個人身份，而不能用國家政府名義，而慰安女也準備利用當時日本社會的公娼私娼充任。妓女們對這條命令反應很強烈。長期受到的宣傳是一條理由。另一條理由是妓女中流傳著“西洋人和日本人身體不一樣，和他們做那種事會被弄成兩半”的說法，於是去做這種事，就有了赴死的悲壯。有些地方的妓女最後服從了。比如上面提到的“吉原”，最初，聽到這個要求妓女們只是哭泣不已，後來有一個妓女最終停止哭泣，說道：“既然是為了國家，那就努力奉公吧。”於是，其他的妓女也都紛紛低頭默許。儘管如此，願意合作的妓女數量，連最初要求的1/3都達不到。
悲劇
在RAA協會外排隊的美軍士兵 同樣的事情在其他地方也有發生，比如橫濱的互樂莊，原計畫9月1日開業。前一天晚上，卻闖來100人以上的黑人士兵，用卡賓槍脅迫，將其內的14名慰安女 輪姦，慘叫呼號徹夜，日本警察不敢過問，天明時候來看，三名男性職員都被打成重傷，半死的慰安女們帶著皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。儘管如此，慰安所依然如期開業，而開業第二天，曾被黑人士兵強姦的一名慰安女，看到來的客人是黑人而恐懼逃竄，被美國士兵當場掐死，這個美國士兵因為行為狂暴被美軍憲兵擊斃。這些，事後日本新聞界按照占領軍總部的命令，都不予報導。
即便“正常”營業的慰安所，其情景也非常人所能接受。平岡敬一曾經採訪過一個化名“瑪麗”，在小町園慰安所作過慰安女的女子，她說：“沒日沒夜，美國兵嚼著口香糖在外面排隊等著，女人們在屋子裡形同監禁，根本沒有拒絕的自由。”“最高的一天接客55人。”“小町園的慰安女，最初是30人，只有半數能夠做到三個月，隨後就補充來了100名新的慰安女，犧牲者不斷地出現。”
日本慰安所的配給物品裡面，很快就增加了油膏和消炎藥物。但是，對於美國兵的“亂暴”，日本警察遇到情況，也只是要求慰安女“儘量配合忍耐”，他們當然不會管，因為整個RAA的業務，就是國家行為。
投機行為
在慰安女們“為了國家”，“努力奉公”的時候，日本上層卻是另一番景象。一方面密令避免以下家庭的女性捲入慰安行為——皇族、華族、公族、財閥，換句話說就是讓下層女性的“慰安”來保衛上層家族的貞操。另一方面，原來叫囂戰爭最強烈狂妄的日本右翼，又急忙地積極投入到RAA的事業中，從中大肆漁利，比如原赤誠會重要幹部菱谷敏夫，國粹同盟的重要幹部岡田太三郎，無一不利用此機會“每日奔忙”大發橫財。美國兵享受性服務的價錢差不多是一個人100日元，相當於當時日本人平均月工資的兩倍，根據契約慰安女是配給制，得到的只是很少一部分，大部分落入了這些右翼財閥的腰包。他們中的一些人今天還是世界有名的大企業家，大慈善家，人們卻不知他們的“善款”上，沾滿了慰安女的血淚。
關閉
RAA協會徵集慰安婦 這引發了大洋彼岸美軍的妻子、親人們一片抗議之聲。尤其是有記者深入日本的慰安所，將其內情拍攝，帶回美國發表，更引發軒然大波。正在從事人權活動的 羅斯福夫人為此憤然質問麥克阿瑟——“我們合眾國的小伙子們，就是公然在日本妓院這樣出入得髒病的么？你這個司令對此很自豪么？”美國輿論對此抨擊日烈。
尷尬的麥克阿瑟不得不作出決定。1946年3月10日，占領軍司令部以“公然賣淫是對民主理想的背叛”為理由，要求日本政府關閉各處慰安所。26日，日本政府下令各地警察署遵照執行，並謝絕美軍官兵繼續訪問慰安設施。
歷史態度
日本的《知道戰後的日本嗎？——占領軍對日本的統治和教化》一書中記述：從二戰後到日本在後來的韓戰中經濟崛起這段時期內，雖沒有具體的統計數字，但是慰安產業的確是給日本創造外匯最高的行業。
可是面對日本民間女子、男子的犧牲，日本政府沒有絲毫歉意，談及這段歷史也是一副“滿不在乎”的腔調，RAA也成為日本歷史上不願揭開的一頁。在RAA成立30年後，日本記者大島幸夫採訪當時RAA計畫的執行人、日本原警視廳警視總監坂信彌，坂信彌的談話被收錄進了日本二戰史籍《原色的戰後史》，坂信彌在採訪中說：“都現在了，為什麼還提那件事情？真是低水平的問題！當時因為近衛文麿對於日本兵在支那（日本對中國的蔑稱）對支那婦女所做的事情很有體會，所以出於挽救大和撫子（日本女性的總稱）的目的，才把我叫到首相官邸交給我這項任務的。RAA問題又不是一個左右國家命運的問題，只不過是一個芝麻粒大小的問題罷了。雖然有人說那些被招募做了慰安婦的女子就像是祭祀時的供品一樣被犧牲了，但是那只不過像是‘火災現場圍觀者們的議論’一樣，都是人們的想像。再說當時日本政府有別的辦法嗎？也正是因為那樣才使得日本女性躲過了‘貞操危機’。”
