中共政治管理論
中共中央於1953年3月10日作出了《關於加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對於政府工作領導的決定。
政治管理論
如果說政治統治指國家的階級統治職能的話，那么政治管理便指國家的社會管理職能。它們構成社會公共權力的兩種基本作用方式。政治管理行為的主體是由國家權力主體及其延伸而構成的政權體系，其客體是國家內部的全體社會成員。隨著社會分工的加劇，政治管理在國家政治生活中的地位愈來愈突出。它以秩序和效率為基本價值取向，通過調控經濟生活、協調社會利益關係和推進民主政治，以保障政治統治並維持社會政治生活的正常運行。馬克思·韋伯和伍德羅·威爾遜是較早研究政治管理的代表人物。自此以後，眾多政治學者和政治家都致力於這一領域的研究，並不斷開拓出新的境界。毛澤東、周恩來在長期的政治生涯中對如何進行政治管理都有深入的思考和艱辛的探索。這裡圍繞以下幾個問題對他們的政治管理思想進行粗淺的比較。
（一） 社會組織
所謂社會組織，是人們為執行某種社會職能，完成特定的目標而建立的共同生活的群體。作為動詞意義上的社會組織，意味著將分散的人群納入各種組織生活的軌跡，使其具有一定的系統性和整體性，即組織成為行為系統，成為建立配合關係的過程。現代國家的政治管理，無不以組織化的社會為基礎和對象，只有這樣，才能獲得較高的管理效率。
中國傳統社會主要由封閉的宗族組成，實質上處於高度分散的無組織狀態。孫中山認為，中國只有家族主義和宗族主義，而沒有國族主義，這正是外國旁觀者說中國人是一盤散沙的原因。林語堂先生也指出：“在中國人思想中初無‘社團’這一名詞的存在，不可謂非奇事。在孔教的社會和政治哲學裡面，吾們可以看出人民組織范型的接續階級乃自家直接上升於國。”① 人們過於注重家族的私利，缺乏社會意識和公共精神。這種社會結構由自然經濟和家族血緣關係所維繫，並與封建政治管理方式相適應。隨著近代外敵的入侵和民族危機的加深，重構社會和重建國家成為歷史賦予中國人的雙重任務。
毛澤東、周恩來從步入政治舞台開始，便十分關注中國的社會組織問題。毛澤東說：“中國之大，太沒有基礎，太沒有下層的組織”。“說有人民罷，人民只是散的，‘一盤散沙’，實在形容得真冤枉！中國人生息了四千多年，不知乾什麼去了？一點沒有組織，一個有組織的社會看不見，一塊有組織的地方看不見。”② 周恩來表示：“人類在世界上互相聯絡主要的條件是仗著群性；而群性中最重要的作用是一種同情心。”“沒有同情，就不會發生好的組織，中國立國幾千年，社會上最大的缺陷，是沒有組織。沒有集合多數民眾的團體，社會的現象所以才日趨於‘分崩’。”③ 如果說上述認識表達了一種政治改良主義願望的話，那么在成為馬克思主義者以後，毛澤東、周恩來便把社會組織與革命目標高度統一起來，即以有組織的社會力量推進革命進程，反過來又以革命目標的實現來鞏固和發展社會組織的成果。他們領導中國革命的過程，也就是一個動員人民、組織人民的過程。基本的方略即以黨政組織為核心，按照職業、年齡、性別等設定各種組織形式，如工會、農民協會、合作社、青年團、婦聯等，讓大多數人獲得集體認同感和政治參與感，形成有機聯繫的組織行為系統，以期實現既定的政治目標。其中所表現出來的新的組織范型和組織理念，對新中國的政治管理產生了深遠的影響。
延安時期，毛澤東發表《組織起來》的著名演講，這是他一生非常重要的思想。隨即他又從理論上進一步對合作組織加以規範，確認“合作社是統一戰線的性質，所有農民、工人、地主、資本家都可以參加合作社，它是政府領導、各階層人民聯合經營的經濟、文化及社會公益事業的組織”① 。他提出要通過民辦公助的形式，使互助合作運動得到蓬勃發展。新中國成立前夕，毛澤東又發出“我們應當進一步組織起來”的號召。他說：“我們應當將全中國大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態，用偉大的人民民眾的集體力量，擁護人民政府和人民解放軍，建設獨立民主和平統一富強的新中國。”② 毛澤東在此向人們展示了一幅全新的社會結構模式，它以黨政組織為核心，以其他各種社會組織為附屬，形成一個嚴整有序、整體協調的組織行為系統，從而為以秩序和效率為目標的政治管理奠定堅實的基礎。20世紀50年代，毛澤東再次強調，讓絕大多數人過上某種組織生活是一件極大的好事。“這種好事，幾千年沒有過，僅在共產黨領導人民作了長期的艱苦的鬥爭之後，人民方才取得了將自己由利於反動派剝削壓迫的散沙狀態改變為團結狀態的這種可能性，並且於革命勝利後幾年之內實現了這種人民的大團結。”③ 組織化的社會有利於上下信息的暢通，既能使人民民眾通過各種組織程式表達自己的利益要求，影響黨和政府的政治決策，又能使黨和政府的路線、方針和政策在全社會得到切實有效的貫徹，這正是毛澤東如此重視社會組織的根本原因。
與毛澤東一樣，周恩來也有一個強烈而堅定的信念，即從新民主主義到社會主義再到共產主義，除了人民政權的力量，就是要通過全社會各種社會組織的努力。新中國成立前後，周恩來強調共產黨人要團結廣大人民共同前進，“假使我們做組織工作的同志，只想五百七十多萬黨員，不去想四億七千五百萬人民，那就叫孤立主義。怎么能把五百多萬黨員孤立起來呢？必須經過五百七十多萬黨員去組織廣大民眾，進行建設，一直走到共產主義”①。他把有組織的人民的迅速增加，視為“是使中國人民團結大大加強的另一個重要因素”② 。1950年9月，他對當時各種社會組織的狀況作了如下統計：“全國各主要產業部門和主要城市的工人基本上已經組織起來，全國工會會員已經有四百零九萬人，約占全國工人職員總數三分之一。新解放區農民協會正在普遍地建立，今年將要實行土地改革的華東和中南兩區的農民協會會員已經達到兩千萬人以上。全國有組織的婦女在民主婦聯領導下已經有三千多萬人。全國有組織的青年已經有七百多萬人，其中包括新民主主義青年團團員三百零一萬人。”③ 這些民眾性組織一方面接受黨和政府的領導，另一方面又獨立地開展工作，形成集中領導與分工合作的關係。周恩來認為，有了黨的系統和政府的系統，再加上政協和人民團體的系統，就能把全國人民緊密地聯繫起來。通過組織增強團結，通過團結凝聚力量，構成周恩來社會組織思想的靈魂。
社會組織工作是一個龐大的系統工程，毛澤東、周恩來都為此傾注了極大的關注和熱情，但他們關注的側重點還是略有差別。除工人階級這一領導階級的組織工作之外，毛澤東尤為重視農民的組織問題，而周恩來則更為重視知識分子和上層政治活動分子的組織問題。
農民占中國人口的絕大多數，把農民組織起來無論對於革命和建設都有重要意義。在大革命時期，毛澤東即對農民進行了卓有成效的組織工作，使農民初步體驗到與封建宗族組織完全不同的另外一種組織生活。延安時期，毛澤東倡導把大多數農民都組織在農業生產和手工業生產的互助團體裡面，確認“這種生產團體，一經成為習慣，不但生產量大增，各種創造都出來了，政治也會進步，文化也會提高，衛生也會講究，流氓也會改造，風俗也會改變”① 。這裡所說的“政治也會進步”，便包含著政治管理的意義。合作組織將改變農民長期不聞政治的傳統，讓農民參與到各種形式的民主生活中去。20世紀50年代初期，毛澤東說：“中國人民的文化落後和沒有合作社傳統，使得我們的合作社運動的推廣和發展大感困難；但是可以組織，必須組織，必須推廣和發展。單有國營經濟而沒有合作社經濟，我們就不可能領導勞動人民的個體經濟逐步地走上集體化，就不可能由新民主主義國家發展到將來的社會主義國家，就不可能鞏固無產階級在國家政權中的領導權。”② 根據這種認識，毛澤東領導了規模宏大的農村社會主義改造運動，從而使國家對農村社會的政治管理模式發生了根本變化。當然，在農民的組織問題上，毛澤東也呈現出要求過快、過急的思想傾向，特別是後來的人民公社這種政社合一的組織形式，明顯脫離了中國的實際。
中國現代知識分子和上層政治活動分子的組織歷史，從理念到實體都與周恩來有著緊密的勾連。抗日戰爭時期和解放戰爭時期，正是周恩來把大批傾向進步的知識分子和民主人士吸引到中國共產黨的周圍。新中國成立前後，許多全國性的知識分子的專業組織如中華自然科學專門學會聯合會、中國文聯等的產生都得到過他的悉心指導。他主張中國文聯要像全國總工會一樣，下設各種“產業工會”，“要分部門成立文學、戲劇、電影、音樂、美術、舞蹈等協會。因為只有這樣，我們才便於進行工作，便於訓練人才，便於推廣，便於改造”。① 這些文化組織的成立不僅是業務的需要，同時也具有政治管理上的意義，正如周恩來所指出的：政府機構中的文化組織，要依靠民眾團體來支持，“我們新民主主義的政權機構裡面的文藝部門，也需要我們全體文藝工作者來積極參加工作。”② 科協、文聯等都是帶有政治色彩的社會組織，它們在動員和吸引廣大知識分子參加各種政治活動中發揮著重要的作用。
新中國成立初期，一些人對於民主黨派不重視，甚至認為沒有他們還可少些麻煩。周恩來認為，工人階級在任何地方都可以碰到其他階級的人，問題只是有組織與無組織罷了。“事實說明，有組織比沒有組織更好。我們已經把工、農、婦、青組織起來。同樣，把上層政治活動分子組織起來也有必要。組織起來好處很多，便於他們學習，便於他們把各個階級的意見反映給我們，在政治上他們也能夠更好地同我們合作和配合，有些工作他們去做有時比我們更有效，在國際上也有影響。”③ 在談及民主黨派的發展問題時，周恩來又說：“我們要教育改造資產階級、小資產階級，組織起來進行教育，總比不組織要容易。我們讓民主黨派存在和使它發展，正是便利於這種組織工作，而不是自找麻煩。相反不這樣做，倒帶來更多的麻煩。”④ 在此，周恩來從一個側面比較透徹地闡明了社會組織與政治管理的關係。
社會是由個人結成的整體，每個人既是一定社會關係的體現者，又是具有離散性特徵的個體，因為他們總是以自主的主體出現並且有自己的個性特徵。而社會又需要通過社會組織的“粘合”作用，將無數個人集結成各種社會結構從而構成為社會整體。在社會主義社會裡，如何凝聚人民民眾的力量，充分發揮人民民眾的集體智慧，是一個很重要的問題。毛澤東、周恩來都為此做出了不懈的努力。他們的社會組織思想，是通過反思中國傳統社會結構的弊端和總結革命鬥爭的經驗，並借鑑前蘇聯的社會結構形式而逐步形成起來的，在他們的政治思想中占有突出的地位。
在毛澤東、周恩來時代，中國社會的組織化程度之高、組織生活之嚴密、政治動員之迅速都給人們留下了深刻的印象。現在的問題是如何從歷史發展的角度去認識他們將全社會高度組織起來的思想和實踐。前蘇聯憲法曾指出，社會主義是這樣一種社會，它的政治體系保障著對於所有事物的有效管理，也就是說，社會主義的政治管理是必須要對整個社會——作為社會生活的經濟領域、社會領域、政治領域和思想精神領域綜合的整個社會組織進行理性的統一的集中管理。① 這種觀點是高度集中的計畫經濟體制下的產物。不可否認，毛澤東、周恩來都不同程度地受到這種觀點的影響。影響的結果帶有兩重性。一方面，通過政黨的整體主義設計理念去組織社會，有助於社會系統的迅速整合，即由無序走向有序，從不穩定轉向穩定，同時也便於社會資源的提取，從而達到國家既定的政治管理目標；但另一方面，隨著時間的推移它也容易造成個人對組織、社會對國家的全面依賴，降低社會自身調節和自我管理的能力，從而又不利於保持效率的可持續性。這本身就是一個極其辯證的過程。
在傳統的社會主義模式中，一切社會組織均作為國家的附屬而存在，國家等級性的行政聯繫瀰漫在社會的每一個方面。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，市場成為社會的強大整合器，社會利益關係和社會結構分化程度日益加劇，利益聚合機制和利益表達要求也日趨複雜。在這種情況下，各種獨立的社會組織和社會團體大量出現，與此同時，各種非國家的社會聯繫與協調機制的作用也日益明顯。隨著社會組織系統出現的變化，國家的政治管理也將更多地訴諸法律、經濟和文化手段。
（二） 黨政關係
現代國家政權體系的構成非常複雜。政治管理主體雖然也是以政府為主，但又絕不局限於此。政黨和其他一些準政府性的社會政治組織也在一定條件下起著政治管理主體的作用。在政黨政治的政治管理主體中，掌握國家政權的執政黨在政治管理中占據特殊地位，它甚至在某種意義上把政府作為自己的決策執行機構，以政府名義對社會發號施令。準政府性的社會政治組織一般稱為準政治管理主體，比如在當今中國，工會、共青團、婦聯等人民團體就是主要的準政治管理主體。
在中國政治管理主體的多重關係中，作為執政黨的共產黨與人民政府的相互關係處於核心地位。由於眾所周知的原因，毛澤東、周恩來對如何處理黨政關係均甚為關切。從總體上看，他們的思路呈現出一定的差異。毛澤東強調黨的一元化領導，通過反對政府工作中的“分散主義”而逐步造成黨政不分，以黨代政的局面；而周恩來則主張在堅持黨的政治領導的前提下實行黨政職能分開，行政事務應當由政府決定。
新中國成立之初，毛澤東對黨政職能分開也寄予過關注。如1951年10月18日，政務院副總理董必武在關於縣鄉政權建設問題給饒漱石的信中指出：“建政工作除必須黨來領導外，下級政權機關的建立，黨應通過上級政權機關領導著去做。各級黨委對各級政權機關的領導，應通過在政權機關中工作的黨員來實現，其中如有黨員三人以上，應組成黨組以保證黨的領導。黨直接做政府機關的工作是不好的。”毛澤東見到這封信後，認為“信的內容是正確的，可以抄發華東以外各中央局負責同志一閱，促其注意這件事”① 。這是新中國成立後毛澤東對正確處理黨政關係和實行黨政分開最早的認識，具有重要的理論價值，只是沒有得到升華和凝聚。
1953年，因為“新稅制”問題而引發的黨政關係的調整，對中國的政治管理產生了重要影響。1952年12月31日，政務院財經委員會頒布《關於稅制若干修正及實行日期的通告》和《商品流通稅試行辦法》，於1953年1月1日在全國實行。新稅制規定：“應稅貨物，一律按國營公司批發牌價核稅；加工、定貨、包銷者同。”也就是不分國營、私營，一律平等納稅。
毛澤東認為，新稅制提出“公私一律平等”納稅，有利於資本主義，不利於社會主義，違背了中共七屆二中全會的決議，表明政務院在組織上犯了分散主義錯誤。他提醒全黨：“集中與分散是經常矛盾的。進城以來，分散主義有發展。”因此，一切主要和重要的問題，都要先由黨委討論決定，再由政府執行。只有次要的問題，可以由政府部門的黨組去辦。“反對分散主義，是最得人心的，因為黨內大多數同志是關心集體領導的。”② 根據他的提議，中共中央於1953年3月10日作出了《關於加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對於政府工作領導的決定》（草案）。③ “決定”尖銳地指出：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險，今後政府中一切主要的和重要的方針、政策、計畫和重大事項，必須經過黨中央的討論決定或批准。為此規定：
第一，政府各部門對於中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。
第二，為了加強中央對於政府工作的領導，以及便於政府各部門中的黨的領導人員能夠有組織地、統一地領導其所在部門的黨員，貫徹中央的各項政策、決議和指示的執行，今後政府各部門的黨組工作必須加強，並應直接接受黨中央的領導。因此，現在的中央人民政府黨組幹事會（1950年1月9日建立，周恩來任書記——引者注）已無存在的必要，應即撤銷。
第三，今後政務院各委和不屬各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應分別向中央直接請示報告，如屬兩個部門以上而又不同隸於一委的事項，則經由政務院負責同志向中央請示報告。如系主席直接交辦的事項，應直接向主席請示報告。
如應向中央請示報告的事項而竟未向中央提出，則最後經手的政府負責同志應負主要責任。
為了更好地做到現在政府工作中的各領導同志直接向中央負責，並加重其責任，特規定明確的分工如下：
國家計畫工作由高崗負責；
政法工作（包括公安、檢察和法院工作），由董必武、彭真、羅瑞卿負責；
財經工作，由陳雲、薄一波、鄧子恢、李富春、曾山、賈拓夫、葉季壯負責；
文教工作，由習仲勛負責；
外交工作（包括對外貿易、對外經濟、文化聯合和僑務工作）由周恩來負責；
其他不屬於前述5個範圍的工作（包括監察、民族、人事工作等），由鄧小平負責。
根據中共中央的決定，5月15日，政務院發出《關於中央人民政府所屬各財政經濟部門的工作領導的通知》① ，對中央人民政府所屬各財政經濟部門的工作領導，重新作了分工。即：
所屬的重工業部、一機部、二機部、燃料工業部、建築工程部、地質部、輕工部和紡織部，劃歸國家計委主席高崗領導；
所屬的鐵道、交通和郵電部，劃歸政務院副總理鄧小平領導；
所屬的農業、林業和水利部，劃歸財委副主任鄧子恢領導；
所屬的勞動部，劃歸計委委員饒漱石領導；
所屬的財政、糧食、商業、對外貿易和人民銀行，仍屬財委主任陳雲領導，在陳雲養病期間，由副主任薄一波代理。
中共中央做出的上述規定和分工，無疑是對中央人民政府黨組幹事會書記、政務院總理周恩來的嚴厲批評。根據這個決定和分工，周恩來對政務院的工作除必須擔負全部責任外，實際上他所直接領導的只剩下一個外事口了。這次黨政關係的調整，標誌著過去戰爭年代所習用的黨的一元化領導原則在新的歷史條件下的基本恢復和確立，政府作為相對獨立的決策中心的地位被削弱。1955年，黨的全國代表會議決定建立黨的工作部門監督相應的國家工作部門的制度。為此，中央及省、市一級黨委均設立了工業交通、財政貿易、文化教育工作部，黨的地委、縣委設立財政貿易工作部，有的市委還根據需要設立了更多的工作機構。這種與政府部門對口設立黨委工作機構的做法，基本是照搬前蘇聯共產黨的組織機構模式。特別是1956年，中共中央根據戰爭年代黨委領導下的軍政首長分工負責制的經驗，在國營企業全面推廣黨委領導下的廠長負責制，從而否定了當時國營企業正在普遍實行的廠長負責制。這一變化，連同黨領導國家的各項制度及組織機構的加強，集中體現了革命戰爭時期黨的一元化領導原則。
1958年，毛澤東因為周恩來等的反冒進而再次批評了國務院的“分散主義”傾向。這年初他制定的《工作方法六十條》突出了如下領導方法：“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責。”並解釋說：“‘大權獨攬’是一句成語，習慣上往往指的是個人獨斷。我們借用這句話，指的卻是主要權力應當集中於中央和地方黨委的集體，用以反對分散主義。難道大權可以分攬嗎？這八句歌訣，產生於一九五三年，就是為了反對那時的分散主義而想出來的。”① 同年6月，毛澤東在修改中共中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿時寫道：“大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。”② 這就把黨政不分，以黨代政的形態進一步固定下來。一方面，各級黨委承攬了繁重的行政事務而疲於應付；另一方面，各級政府又忙於請示匯報而缺乏主動，勢必造成嚴重的官僚主義，並大大增加決策失誤的可能性。1962年初，毛澤東指出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。”③ 在未做出解釋的情況下，黨領導一切被許多人理解為黨可以包辦一切。
對於如何正確認識和處理黨政關係，周恩來在民主革命時期就多有論述。1929年他在給紅四軍前委的指示信中，就批評了“黨管一切”的口號，認為它“在原則上事實上都是不通，黨只能經過黨團作用作政治的領導。目前前委指揮軍部、政治部，這是一個臨時的辦法。前委對日常行政事務不要去管理，應交由行政機關去辦，由政治委員監督，前委應著眼在紅軍的政治軍事經濟及民眾鬥爭的領導上。”④ 1931年他又再次批評了“黨包辦一切”的傾向，認為它“在文字的涵義上，在民眾的了解上，都不正確”。如果將此口號放在民眾中、民眾組織中去宣傳，則必與國民黨的‘以黨治國’的精神無異，必阻礙了民眾自己建立政權的決心，而認黨尤其是紅軍，是天外飛來的‘救苦觀音’。這萬萬要不得。”⑤ 中國共產黨領導的新民主主義革命在取得全國政權後，建立了以人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作與政治協商制度為主要內容的政治體制。在這種政治格局中，黨和政府都是上層建築的重要組成部分。作為執政黨的中國共產黨應採取什麼樣的方式執政，建立何種黨政關係體制，周恩來在新中國勝利曙光初現時就有過認真的思考。
周恩來在籌建新中國的過程中明確了由政府行政而不是直接由黨行政的執政方式。黨和政府的關係是：政府作為國家行政機關，是國家權力的執行者和實施者，它根據國家法律、法規具體組織管理社會事務；黨是國家政治生活的領導力量，在政治格局中處於核心地位，黨通過制定基本的路線、方針、政策，在政治上思想上組織上實現對國家機關和廣大人民的領導，黨不具體管理國家行政事務。周恩來曾反覆闡述過這種在堅持黨的政治領導前提下實行黨政職能分開的思想。
1950年，周恩來就黨政關係問題發表了如下見解：“我們已經在全國範圍內建立了國家政權，而我們的黨在政權中又居於領導地位。所以一切號令應該經政府機關發出”，“由於過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。例如發行公債、增減稅收都應由政府頒布法令”。又說：“黨政有聯繫也有區別。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹。黨不能向民眾發命令”。① 1953年6月，他再次強調：“無論工人階級也好，共產黨也好，必須經過國家，經過人民代表大會，經過政權機關，經過經濟領導機關去進行領導。”② 這就是說，政府在堅持黨的政治領導的前提下應當擁有行政全權，黨不能代替國家機關行使職權。
1953年後，黨政不分的體制逐漸形成並固定下來，由此導致的弊端也日形突出。20世紀60年代初，周恩來在對毛澤東有關思想進行解釋的過程中，表達了他要求實行黨政職能分開的強烈願望。針對毛澤東“黨是領導一切”的思想，周恩來說：“必須肯定，黨應該領導一切，黨能夠領導一切。現在的問題是如何領導一切？什麼是一切？”“我們說黨領導一切，是說黨要管大政方針、政策、計畫，是說黨對各部門都可以領導，不是說一切事情都要黨去管。”① 至於具體業務，黨不要去干涉。行政上的事應當由行政決定，如果黨委干涉行政事務，反而把大事丟掉了，“小權過多，大權旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務主義的機構”。至於毛澤東所說的“大權獨攬，小權分散”，周恩來的解釋是：“黨委要領導一切，要掌握大權，但不是把一切事務都包起來，如果那樣，就會變成事務主義，大權就旁落了，真正的大政方針、政策、計畫倒沒有人管了。”② 從這些解釋不難看出，周恩來與毛澤東關注的側重點是不同的。毛澤東強調的是如何克服政府工作的分散主義傾向，至於黨集權過多所帶來的弊端不是他思考的重心，因而也就不會有足夠的認識；而周恩來強調的是必須在堅持黨的政治領導的前提下實行黨政職能分開，否則就會導致嚴重的事務主義和官僚主義。他總是對毛澤東的相關思想做出有利於發揮黨政兩方面職能的解釋。“大權獨攬、小權分散”與“小權過多、大權旁落”這兩種說法，顯示了他們思考問題的不同角度和心理上的某種拉鋸狀態。雖然毛澤東、周恩來都認為黨應該管大政方針，但他們對何謂大政方針的看法是有差別的。毛澤東所說的大政方針是一個很寬泛的概念，實質上包括了許多重大的行政決策，而周恩來所說大政方針則主要指黨的基本路線、方針和政策，即對發展方向有本質規定性的內容。他之所以有“真正的大政方針”這樣的說法，就是試圖給黨所管的“大政方針”以一個明確的定位。
20世紀60年代初，針對許多基層單位以黨代政的嚴重情況，周恩來給予了尖銳的批評。他說：“許多社黨委代替了社委，隊支部代替了隊委。實際中是黨委、社委一攬子，黨社合一。黨領導一切，並非黨包辦一切。在這些地方，黨包辦代替了一切，民眾沒有或很少有發言機會。這勢必造成黨脫離民眾的惡果，應當提到黨員與非黨民眾合作問題的高度來看待。”① 這雖然是針對基層而言，但也反映了周恩來對正確處理黨政關係問題的極度關切。
回顧新中國成立以來的歷史，在50年代中期就有許多民主人士對黨政不分、以黨代政的問題提出了中肯的意見。如劉斐指出：“黨和政是兩個性質不同的系統，黨是領導國家事業的核心，但是，黨的領導要通過國家機器去實現，黨不應該代政，就像開機器的人，不能代替機器一樣。”把一切都抓在黨手裡，“這是讓國家機關生鏽的辦法”。② 他建議從法制建設入手，健全各種必要的制度，尤其是人事制度以劃清黨政關係。遺憾的是，此後黨政關係非但沒有得到理順，反而向更加集權的方向發展。造成這種狀況的原因自然是十分複雜的。撇開制度建設不說，黨政首腦平日思想溝通不夠也是一個原因。不少問題不是在會前和會下解決，而是拿到會上見。這樣容易造成意見的衝突，使矛盾表面化、尖銳化，從而影響到黨政關係的格局。毛澤東自己說過：友誼、諒解比什麼都重要，但當他處理一些工作問題時，往往把一些事情過於政治化，如把新稅制問題提到走資本主義道路還是走社會主義道路的高度就是如此。周恩來在這方面也不是沒有弱點的，如一些重要的工作報告事先沒有徵求毛澤東的意見，像毛澤東所批評的，都拿到會上搞傾盆大雨式的突然襲擊，逼著表態。從1958年毛澤東對反冒進的批評看，周恩來在1956年11月中共八屆二中全會上的報告，事先便未徵求毛澤東的意見。而恰恰是新稅制和反冒進這兩種事情對黨政關係的演變產生了重要影響。當然，思想溝通不夠不是根本的原因。
對於新中國成立20多年來處理黨政關係方面的經驗教訓，鄧小平進行了深刻的總結。他說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”又說：“我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、民眾團體等等之間如何劃分職權範圍的問題。我不是說不要強調黨的集中統一，不是說任何情況下強調集中統一都不對，也不是說不要反對分散主義，鬧獨立性，問題都在於‘過分’，而且對什麼是分散主義、鬧獨立性也沒有搞得很清楚。”① 在總結經驗的基礎上，鄧小平提出要真正建立強有力的政府工作系統，“凡屬政府職權範圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布檔案，不再由黨中央和地方各級黨委發指示、作決定。政府工作加強了，黨的領導也加強了”② 。黨政職權劃分明晰，是克服官僚主義的有效途徑。現代政治管理權力的相對獨立性主要表現為政府與其他政治管理主體權力的劃分。從世界範圍內來看，在英國、美國等國家出現政黨政治的早期，政黨控制政府採取“分肥制”方式，實際上就是黨政權力不分的表現，結果影響了政治管理的效率，而且引起腐敗滋生。後來西方採取了建立常任文官制度的形式來實行黨同政府的分立，文官制度保持中立，這對政府政治管理的正常運行起到了積極的作用。社會主義國家如何正確處理黨同政府的關係，至今仍是人們在探討的重大課題。
（三） 決策原則
政治決策作為全部政治管理行為的基礎，對政治管理具有決定性的影響。之所以如此，是因為它所要解決的是社會制度、政治活動、經濟建設和文化發展中的重大問題。為了保證政治決策的科學性和可行性，就必須嚴格遵循一定的原則和方法。中國共產黨及其領導的國家機關的政治決策原則是在長期的革命鬥爭中發展起來的，這就是相互之間有著緊密聯繫的民主集中制、集體領導和民眾路線。毛澤東在確立這些決策原則的過程中發揮了主導作用，但周恩來在堅持這些原則時又更富持久性。
1. 民主集中制
民主集中制不僅是中國共產黨及其領導的國家機關的組織原則，而且也是重要的決策原則。關於毛澤東、周恩來的民主集中制思想，我們已在前文中進行過比較，在此不再贅述。
2. 集體領導
“集體領導”是列寧在蘇維埃國家建立的最初年代提出的政府工作的一個原則。他說：“為了處理工農國家的事務，必須實行集體領導。”① 從中國共產黨的歷史來看，陳獨秀、李立三、王明等領導的時期，都存在嚴重的家長制現象。作為一種領導方法和決策原則，“集體領導”實際上是在毛澤東成為黨的領袖後確立起來的。儘管1943年3月中共中央政治局會議賦予毛澤東以討論問題的最後決策權，但那時從上至下的黨內生活都充滿活躍的民主氣氛。1948年，毛澤東為中共中央起草的《關於健全黨委制》一文指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度，”“一切重要問題（當然不是無關緊要的小問題或者已經會議討論解決只待執行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然後分別執行”。② 關於這個檔案的意義，鄧小平在1956年中共八大上所作的《關於修改黨的章程的報告》中說：“在我們黨內，從長時期以來，由黨的集體而不是由個人決定重大的問題，已經形成一個傳統”，“中央在一九四八年九月關於健全黨委制的決定，對於加強黨的集體領導，尤其起了重大的作用”。
新中國成立後，毛澤東又多次重申集體領導的決策原則。1955年，他在中共全國代表會議的講話中說：“鑒於種種歷史教訓，鑒於個人的智慧必須和集體的智慧相結合才能發揮較好的作用和使我們在工作中少犯錯誤，中央和各級黨委必須堅持集體領導的原則，繼續反對個人獨裁和分散主義兩種偏向。”① 後來在1962年七千人大會上，毛澤東強調：“無產階級的集中，是在廣泛民主基礎上的集中。各級黨委是執行集中領導的機關。但是，黨委的領導，是集體領導，不是第一書記獨斷。在黨委會內部只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關係是少數服從多數。”② 從毛澤東的思路來看，集體領導實際上是民主集中制的一種延伸。
關於毛澤東在集體領導問題上的思想變化，鄧小平指出：“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統沒有堅持下來，也沒有形成嚴格的完善的制度。”“從一九五八年批評反冒進、一九五九年‘反右傾’以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕於組織之上一類家長制現象，不斷滋長。”③ 這就是說，1958年以後集體領導的決策原則實際上已逐漸被擱置一邊。
周恩來在1943年所寫的《怎樣做一個好的領導者》一文中曾多處涉及“集體領導”問題。1954年，他在一屆人大所作的《政府工作報告》中，將“集體領導”與民主集中制、民眾路線列為一切國家機關的指導原則。周恩來認為，“集體領導”的基本精神是“協商”，“協商”二字型現了無產階級領導的民主精神。這種議事精神不在於最後的表決，不重形式上的多數少數，“主要是在於事前的協商和反覆的討論”④ 。顯然，周恩來所理解的“集體領導”與西方行政中的委員會制是不同的。西方行政中的委員會制（如在瑞士）是嚴格按照形式上的平等原則和絕對的少數服從多數的原則而行事的。瑞士的行政委員會之所以是七人，正是為了表決的需要。
後來周恩來在政治管理實踐中，還多次強調過集體領導的原則。1959年廬山會議前期，他在一次討論經濟工作的小會上說：“主席對大家的談話，有時是啟發性的，有時是徵求意見性的。大家聽到以後，不加思考，就以為件件都是主席的決定，就照樣傳達執行，這樣一來，以後主席就不好隨便給大家談話了，那主席的日子還怎么過法？見了面只好今天天氣哈哈哈，或者只有考慮成熟了，一開口就宣布命令。那黨內還有什麼民主呢？！這實際上等於封鎖主席嘛。”① 由於當時自下而上的個人崇拜和自上而下的個人專斷正在形成氣候，所以當時聽了這段話的人“心靈極為震撼”。周恩來以這種委婉而又發人深省的表達方式告訴人們，任何個人的意見都不能代表政策，只有經過集體討論等民主程式後的統一意志才具有政策的意義。
20世紀60年代初，鑒於重大決策失誤所帶來的嚴重經濟困難，周恩來以相當尖銳的語言重申集體領導的極端重要性。他說：“黨委領導是集體領導，不是書記個人領導。沒有經過黨委討論的大事，書記不能隨便作決定。”② “黨的領導是組織領導，不是個人領導。”“個人沒有權力領導一切，不管是誰。”③ “‘一言堂’，說出一句話來就是百分之百正確，天下沒有這種事情。”④ 這些集中表達出來的思想，反映了周恩來力求將政治決策納入正常軌道的急切願望。
3. 民眾路線
“民眾路線”這個概念，是周恩來在中共歷史上首先提出來的。他在1929年主持起草的《中共中央給紅軍第四軍的指示信》指出：“關於籌款工作，亦要經過民眾路線，不要由紅軍單獨去乾。”① 此前，他在為中共六大起草的檔案中還說過：黨員要“能深入民眾，把黨的影響擴大到民眾中去，同時能把民眾的意見正確地反映到黨里來，使黨成為真正民眾的黨”② 。很明顯，周恩來關於黨員要深入民眾的要求，已經形成了後來毛澤東概括的民眾路線思想的雛形。1943年，毛澤東對民眾路線作了完整的闡釋。他說：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從民眾中來，到民眾中去。這就是說，將民眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到民眾中去做宣傳解釋，化為民眾的意見，使民眾堅持下去，見之於行動，並在民眾行動中考驗這些意見是否正確。然後再從民眾中集中起來，再到民眾中堅持下去。”③ 從政治學的角度來看，毛澤東對民眾路線的闡釋反映了現代社會政治決策的一般規律。包括了信息蒐集、擬定和選擇行動方案、實施行動方案、反饋政策效果、進行政策評估等程式。但由於民眾路線植根於歷史唯物主義基礎，體現了管理者與管理對象之間的誠摯溝通和角色兼容，因此它的意義還不僅僅局限於政治決策原則，而且是一種有中國特色的內涵豐富的管理文化。在這種管理文化中，管理所追求的是人心所向、和衷共濟的境界，是依靠管理對象對於管理目標的自覺認同而引起的精神動力來實現管理的功能。換句話說，這種管理決不是按照管理者單方面對被管理者實行完全控制和調節的方式來運行，而是按照管理雙方在心靈溝通基礎上，按不同角色要求共同對管理過程實施控制和調節的方式來運行。
毛澤東、周恩來都認為，如果管理者與民眾之間的關係是密切的，那么管理者由於了解到民眾的實際需要而在動員民眾的支持方面就會獲得更大的成功。進一步說，假如指示和政策是由模範人物來宣傳並貫徹到基層，而不是作為命令來發布，那么民眾就更有可能服從了。毛澤東歷來反對命令主義，認為行政命令必須和說服教育的方法結合起來。周恩來也說：“領導民眾的基本方法是說服，決不是命令；只有在多數已經同意而少數尚不同意的情形下，必要時可用多數的意見強制少數執行。”① 而只有實行民眾路線，也才能便於說服民眾。
毛澤東在其政治生涯的大多數時間裡，都是黨內實行民眾路線的傑出代表。他在民主革命時期所寫的一系列農村調查報告，至今都有彌足珍貴的價值。新中國成立後，鑒於民眾路線對於組織功能的正確發揮至關重要，他經常優先考慮的問題仍是與民眾保持密切的聯繫。1956年，他用這種觀點對史達林的統治作了評述：“任何一個政黨和國家的領導人，一旦把自己置於黨和民眾之上，而不是置身於其中；一旦脫離了民眾，他就不可能全面而深入地了解國家的事情。”② 1961年他大興調查研究之風，要求將該年變成實事求是年。會後他分派三個調查組到浙江、湖南和廣東調查。同年3月，他在廣州深有感慨地說：“最近幾年吃情況不明的虧很大，付出的代價很大。大家做官了，不做調查研究了，我也是浮在上面看報告。”③
值得注意的是，20世紀60年代初毛澤東只是有限度地實行了民眾路線，與此相對應，他也只是有限度地糾正了過去的錯誤。當農民民眾普遍要求實行包產到戶這種經營方式時，他卻力排眾議，予以否定。在他看來，包產到戶是走資本主義道路，是重大的原則問題，因此決不能讓步。人們還不難發現，毛澤東晚年行事有一個顯著的特點，即他往往只關注民眾當中那些與他心目中的社會改造目標有同向同構效應的意見，一旦他捕捉到相關信息，便加以發揮並推廣開去，而較少考慮這些意見是否反映了大多數人的利益和要求以及實行起來會帶來哪些後果。他為什麼那樣重視鞍鋼經驗？就因為鞍鋼經驗與他追求的社會平等目標相吻合。“兩參一改三結合”的思想(即幹部參加生產勞動，工人參加企業管理；改革企業中不合理的規章制度；在技術革新和技術革命運動中實現企業領導幹部、技術人員和工人三結合)，雖有某些合理的因素，但由於沒有嚴格的規定性，所以實行起來的客觀效果是弊大於利。毛澤東在七千人大會上說過：“什麼叫集中？首先是要集中正確的意見。”① 但問題是按照什麼標準來判斷意見的正確與不正確？所以，儘管毛澤東晚年的許多思想資料的確是從民眾、從社會中來的，可是在“集中”的方法上仍存在問題。
當毛澤東提出要大興調查研究之風后，周恩來強調：“改變目前的情況，關鍵在於領導，在於決策，在於我們這些人。”② “目前的毛病，還是我們發號施令太多，走民眾路線太少。”“智慧是從民眾中來的，但對民眾的意見領導方面還要加工，然後回到民眾中去考驗，在這基礎上再加工。”他強調“要堅守毛澤東同志的三條原則：從民眾中來，到民眾中去；集中起來，堅持下去；堅持真理，修正錯誤”③ 。當時最嚴重的問題是農村和農民問題，周恩來親赴河北邯鄲農村調查，認真傾聽普通老百姓的心聲，最後形成這樣的認識，即在農村實行包產到組、包產到戶的辦法“勢在必行”④ 。走民眾路線自然是一個很複雜的問題，領導者在這種雙向循環式的決策過程中的確要綜合考慮多方面的因素。然而只有考慮大多數人的意願，才能體現民眾路線的本質要求。
可以肯定的是，如果一個國家的管理者自認為比人民更清楚地知道人民的真實利益是什麼，那就是一件相當危險的事。美國哲學家悉尼·胡克深刻地指出：“對事實的知識來說也許有專家，對政策的明智來說卻沒有專家。”① 誰穿鞋子誰才最知道在什麼地方夾腳，這一日常真理為政治管理上的民主決策提供了顛撲不破的依據。
60年代以後，周恩來在服從領袖與服從真理之間越來越難以把握自己，並時常感受到內心的失衡。這種感受在“文化大革命”中達到極致。一方面他要說許多違心話，做許多違心事；另一方面又要盡力減少“文化大革命”的損失。他性格中的積極因素和消極因素錯綜複雜地交織在一起。周恩來本來就渴望穩定、和諧和秩序，這種兩難選擇對於他來說不啻為一種沉重的折磨。他也曾努力在領袖的個人意志與國家、人民的實際需要之間尋找結合點，但實際上很難如願獲得成功，像中美關係正常化這樣的政治合作傑作已不多見。
（四） 反對官僚主義
新中國成立後，官僚主義如同一個疑難症長期困擾著中國的政治管理。它有損黨群、幹群關係和黨組織的威信，妨礙政治管理的效率及目標的實現。毛澤東、周恩來都極為關注官僚主義問題，反官僚主義構成他們政治管理思想的重要組成部分。以下圍繞官僚主義的表現和根源、防止和克服官僚主義的方法等兩個問題，對他們的反官僚主義思想試作比較。
1. 關於官僚主義的表現及根源
官僚主義作為一種複雜的社會政治現象，包含著各種各樣的行為和結構要素。1953年，毛澤東在給中共中央起草的一份指示中比較集中地談到官僚主義的表現形式，他說：“我黨在‘三反’中基本上解決了中央、大行政區、省市和專區四級許多工作人員的貪污和浪費兩個問題，也基本上解決了許多領導者與被領導的機關工作人員相脫離的這一部分官僚主義的問題；但對於不了解人民民眾的痛苦，不了解離開自己工作機關稍為遠一點的下情，不了解縣區鄉三級幹部中存在著許多命令主義和違法亂紀的壞人壞事，或者雖然對於這些壞人壞事有一些了解，但是熟視無睹，不引起義憤，不感覺問題的嚴重，因而不採取積極辦法去支持好人，懲治壞人，發揚好事，消滅壞事，這樣一方面的官僚主義，則在許多地區、許多方面和許多部門，還是基本上沒有解決。”① 這段話反映了毛澤東對官僚主義的一般理解，其內容有貪污、浪費、脫離民眾、不了解下情、強迫命令、欺壓民眾和對這種現象熟視無睹等。
此後，毛澤東雖然也多次涉及官僚主義的表現形式問題，但基本內容都不出1953年指示的範圍。如1956年11月，他在中共八屆二中全會上說：“官僚主義就包括許多東西：不接觸幹部和民眾，不下去了解情況，不與民眾同甘共苦，還有貪污、浪費，等等。”② 同時他還強調：“我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民的貴族階層。誰犯了官僚主義，不去解決民眾的問題，罵民眾，壓民眾，總是不改，民眾就有理由把他革掉。”③ 由此不難看出，毛澤東理解的官僚主義主要是指領導者對民眾的惡劣態度和貪圖享受的習氣，即那些比較感性的，直觀的，最為民眾所憤恨的思想作風，因而屬於比較狹義的理解。
相對來說，周恩來對官僚主義的看法則要寬泛一些。1963年5月，他在中共中央和國務院直屬機關負責幹部會議上把官僚主義分為20種。其中雖也包括了許多比較感性和直觀的表現形式，如“自私自利的官僚主義”、“擺官架子的官僚主義”、“強迫命令式的官僚主義”、“特殊化的官僚主義”、“不負責任的官僚主義”等，但大量的是一些較深層次的官僚主義現象，如“機關式的官僚主義”、“事務主義的官僚主義”、“鬧不團結的官僚主義”、“懶漢式的官僚主義”、“做官混飯吃的官僚主義”、“糊塗無用的官僚主義”、“顢頇無能的官僚主義”、“不老實的官僚主義”① 等等。如果沒有長期的觀察和思考，周恩來不可能對官僚主義現象做出如此細密的分類。這些分類也不一定完全科學，但的確比較全面地概括了官僚主義的方方面面。周恩來尤為關注那種因脫離實際、脫離民眾而造成決策失誤的官僚主義，並將其列為官僚主義的第一種，並強調“這種官僚主義是領導者尤其是高級領導者必須時時警惕的”② 。
關於官僚主義的來源，毛澤東認為，官僚主義“就其社會根源來說，這是反動統治階級對待人民的反動作風（反人民的作風、國民黨的作風）的殘餘在我們黨和政府內的反映的問題。就我們黨政組織的領導任務和領導方法來說，這是交代工作任務與交代政策界限、交代工作作風沒有聯繫在一起的問題”③ 。至於現實體制上的原因，毛澤東曾在《論十大關係》中將官僚主義與中央集權過多和機構龐大聯繫起來，可是在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》的講話中，毛澤東又將“資產階級意識形態的存在、國家機構中某些官僚主義作風的存在，國家制度中某些環節上缺陷的存在”並列作為上層建築不適應經濟基礎的表現，這就難以使人充分認識到官僚主義作風與制度中某些環節上的缺陷之間的緊密聯繫。
周恩來也說過：“官僚主義是剝削階級長期統治的遺產。”④ 可是只要仔細辨析便可發現，他對官僚主義根源的論述更多的是從現實體制的角度出發的。1956年7月18日，他在國務院常務會議上說：“上面有官僚主義，下面有強迫命令。反下面的強迫命令，必須檢查上面的官僚主義。官僚主義和強迫命令的結合，是我們行政工作部門的大問題，是我們國家制度上的一個問題。”⑤ 同年7月21日，他又深刻地指出：“官僚主義不是能夠一下子徹底反掉的，今天反掉了，明天它又來了。你掌握政權，總有這個問題，權力過分集中時就會有偏向。”① 後來他又揭示了官僚主義與機構龐大的關係：“凡是機關大而人多的地方，必定要出官僚主義，這幾乎成為規律了。”“因為那個機關本來不需要那么大，機構搞得那么臃腫，一定會有很多人不辦事情，吵吵嚷嚷，很多事情都在那裡兜圈子，辦不出去。”② 可見，周恩來認為體制上存在的某些障礙是滋生官僚主義的重要原因，而不能過分地把官僚主義視為舊時代的殘餘和遺毒。
2. 防止和克服官僚主義的方法
防止和克服官僚主義是一個龐大而複雜的系統工程，需要思想改造、體制改革、加強監督等手段和方法的綜合運用。毛澤東、周恩來都有關於運用這些手段的論述，但他們對每一種手段適用性的大小、關注的強度和理解的角度卻有所不同。
關於思想改造。毛澤東十分重視整風這種思想改造方式在克服官僚主義中的作用。他說：“整風是在我們歷史上行之有效的方法。以後凡是人民內部的事情，黨內的事情，都要用整風的方法，用批評和自我批評的方法來解決，而不是用武力來解決。”③ 反右派鬥爭開展起來以後，他又指出：“整風就是改造，將來還要整風。你說整了這次風就不整了？整了這次風就沒有官僚主義了？只要過兩三年，他都忘記了，那個官僚主義又來了。人就有那么一條，他容易忘記。所以，過一個時候就要整整風。”④ 這種依靠間歇性發作的行動來遏制官僚主義的辦法在解放以後反覆進行了許多次，如1950年的整風運動、1951年的“三反”、1953年的新“三反”、1957年的整風和1963年開展的新“三反”、都把反對官僚主義作為重要內容。1961年，毛澤東強調克服官僚主義是個教育問題，“死官僚要改造，要把他們變成活官僚，長久活不起來，也要清洗”① 。
周恩來是新中國曆次整黨整風運動的組織者之一，但從他的著作中卻看不出他對這種方式有什麼特別濃厚的興趣。與整風相比，他似乎更為重視自我改造的重要性，要求領導幹部努力過“五關”，即思想觀、政治關、親屬關、社會關和生活關。他提出“要把思想改造看成像空氣一樣，非有不可。不然，你的思想就會生鏽，就會受到腐蝕。每個黨員從加入共產黨起，就應該有這么一個認識：準備改造思想，一直改造到老。”② 這種強調主體自覺和內在超越的改造方式反映了周恩來對人格自我完善的孜孜追求。曾任農業部部長的廖魯言曾說過，周總理都要思想改造，何況我們？周恩來對這句話很欣賞，並說：“我的確常說我也要改造這句話，現在還在改造中。我願意帶頭。”③ 同是思想改造，毛澤東、周恩來理解的角度卻有所不同。
關於體制改革。毛澤東在《論十大關係》中曾建議在一不死人、二不廢事的條件下，對“黨政機構進行大精簡，砍掉它三分之二”④ 。同時主張改進中央與地方的關係，給地方以更多的自主性。可惜長期以來，系統地進行體制改革和制度創新不在毛澤東的視野之內。與之相比，周恩來卻把體制改革和制度創新視為克服官僚主義的重要一環。他的思考主要體現在以下兩個方面。
一是改變權力過分集中的政治體制。1956年6月，周恩來在談到中央與地方分權問題時說：“官僚主義不知道實際情形，脫離實際，脫離民眾，不利於國家，不利於人民。”“所以要善於使用權力。我們要變無權為有權，把權分給地方，中央有權，地方有權，真正有利於社會主義建設，而不是抓些空洞的權，官僚主義的權。”⑤ 這就揭示了中央與地方分權對克服官僚主義的重大意義。不僅如此，周恩來還多次涉及黨政職能的分開問題，從而使其分權思想達到一個新的層次。他坦言社會主義國家也有陰暗面，“就是那么幾個人辦事，別人都閒起來”，“蘇聯過去就是過分集權於中央，進一步集權於史達林一人”。因此，“不要大權都集中到一個人之手，否則就壞事了”。① 在周恩來看來，大家都有權才叫民主，也才有利於克服官僚主義。這些都是很深刻的見解。正如鄧小平後來所說的：“權力過分集中於個人或少數人手裡，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制。”②
二是把精簡機構與改革經濟管理體制結合起來。早在建國初期，周恩來就指示人事部要嚴格控制行政編制，防止機構膨脹而產生官僚主義，但這並未改變政府機構越來越龐大的趨勢。精簡機構陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，周恩來也長期為此問題所困擾。到1964年，他在組織試辦托拉斯的過程中看到了新的希望。在新中國成立後的十幾年裡，工業企業主要用行政辦法管理，政出多門，機構重疊，企業成為行政機構的附屬物。這不僅不利於技術進步和勞動生產率的提高，而且管理機構日形龐大，官僚主義越發嚴重。在當時，周恩來是最為重視試辦托拉斯與政體改革的關係，並把這種關係闡述得最為透徹的領導人。他明確提出，以專業化和協作為特點的托拉斯“要按照經濟規律的要求來管理。公司的企業職能逐步擴大，行政職能就要逐步縮小，行政的職能轉化為經濟的職能。將來地方上同托拉斯的關係，也要由行政關係為主轉化為經濟關係為主”③ 。他進而強調：“組織托拉斯，就是要解決行政管理和生產管理方面存在的問題，要對目前的一些官僚主義的辦法來個革命。”④ 這就闡明了試辦托拉斯的性質和要求。
在構想托拉斯的前途時，周恩來認為，隨著托拉斯職能的擴大，國務院的有關部委機構就要縮小，行政部門只留下少數人就夠了。將來有些專業部，如石油部可改為大企業，石油部本身就可以變成總托拉斯，從而大大減少官僚主義。周恩來的這一構想，反映了社會主義國家經濟體制和政治體制改革的大趨勢，今天已成為現實。當然，由於歷史的局限，他還未能擺脫計畫經濟模式的框架，所以難以徹底改變政府職能，但他在探索中提出的觀點卻是富於前瞻性和洞察力的，並構成他反官僚主義思想的重要組成部分。周恩來已經開始意識到用經濟辦法管理經濟對於克服官僚主義的基礎性作用。
關於建立監督制約機制。政治監督可以說是政治管理的免疫系統。其目的在於抵禦權力的腐蝕性，避免普遍利益受到特殊利益的干擾，以保證政治管理目標的順利實現。以權力制約權力，是政治監督的本質之所在。18世紀法國啟蒙思想家提出過一句具有長遠價值的醒世恆言：不受制約的權力總會產生腐敗。西方資產階級遵照這個觀點，實行政治體制的三權分立，建立了資本主義制度的動態平衡。馬克思沒有照搬三權分立的模式，但他曾反覆強調共產黨執政以後，要做“人民的公僕”。所謂“人民公僕”，無非就是要接受人們的監督和制約，因為所有公職人員都由選舉產生並可以隨時撤換。
對於政治監督和制約，毛澤東是有過認真思考和清醒認識的。1920年他就指出：“不論那一國的政治，若沒有在野黨與在位黨相對，或勞動的社會與政治的社會相對，或有了在野黨和勞動社會而其力量不足與在位黨或政治社會相抗，那一國的政治十有九是辦不好的。”① 1945年，他在回答黃炎培怎樣跳出歷史的周期率時也說過：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不會鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”② 人民監督或民眾監督最重要的體現就是通過人民代表大會實施對政府的監督。1954年，毛澤東在其主持起草的憲法中明文規定各級人大及其常設機關為最高權力機關，同時又行使監督權。他還提出建立職工代表大會制、社員代表大會制等民眾管理形式，讓人民來監督基層管理者。至於民主黨派與共產黨之間的互相監督，毛澤東也有不少重要論述。關於共產黨的自我監督，毛澤東在1949年就提出建立黨的各級紀律檢查委員會。1953年，他在《反對黨內資產階級》一文中指出，無論何人“都要受黨的監督”。1956年，他主持制定的黨的八大黨章，規定了黨的監察委員會的組織形式及其職權範圍。
在毛澤東的政治哲學中，民眾擁有持久的智慧和終極的權利。“我們應當相信民眾，我們應當相信黨”這樣的表達方式就是明證。他關於充分發揮人民民眾的監督作用來制約權力的思想，是吸取古今中外之教訓，為防止黨和國家腐敗，保障人民當家做主的地位所尋找的一條新路。然而，當毛澤東突出人民民眾的監督制約作用的同時，一種崇拜民眾運動，忽視秩序、法制的意識也悄然滋長。1956年11月他就說過：“大民主也可以用來對付官僚主義者。”“有些人如果活得不耐煩了，搞官僚主義，見了民眾一句好話沒有，就是罵人，民眾有問題不去解決，那就一定要被打倒。”① 民眾運動對官僚主義雖有一定的震懾作用，但由於它的非規範性，又會帶來諸多流弊，因而並非是一個健全的辦法。對官僚主義的狹義理解和極度義憤，妨礙了毛澤東對解決社會主義社會的官僚主義問題作深層的思考，加之階級鬥爭擴大化的迷霧，最終導致了領導者—官僚主義—官僚資產者階級—走資本主義道路的當權派這樣一種錯誤的概括。當他感到傳統的整黨整風已不足以解決官僚主義問題時，便訴諸“文化大革命”這樣大規模的民眾運動。
就政治監督和制約問題來說，周恩來不僅思考的範圍比較寬廣，同時也十分注重監督的規範性。1956年，周恩來在看了崑曲《十五貫》後說：“儘管我們對整個的封建剝削制度是否定的，但他們有些制約的辦法也還有可取之處”，“我們也需要一套制約的辦法。”① 他強調：“要把六億人的生活搞好，建設社會主義，沒有互相監督，不擴大民主，是不可能做得好的。”② 周恩來除一貫堅持共產黨的自我監督和共產黨與民主黨派的互相監督外，還極力主張擴大互相監督的範圍和類型，構建一個多層次、多方向的政治監督體系。他認為，愈在上面，愈容易脫離民眾，脫離實際，也愈容易犯官僚主義毛病，“如果在中央呆久了，又不接觸民眾和實際，就會比地方容易犯官僚主義。因此，中央與地方要相互影響，相互監督，不要以為只是上面對下面監督，下面同樣要監督上面，起制約的作用”③ 。也就是說要加強上下級的互相監督，唱“對台戲”。在談到工會工作時，周恩來指出：“政府沒做好的事，工會可提意見。黨派互相監督，工會也可以同其它方面互相監督。”④
周恩來尤其重視發揮各級人大及其常委會對政府工作的監督作用，因為這是民眾監督的主要形式。為此，他在1956年提出三條具體措施，即人大代表經常地接觸人民；在人大會上建立辯論制度；使人大代表參加對政府工作的檢查，一直檢查到公安、司法工作。在中國的政治體制改革中，如何發揮人民代表大會的作用始終是一個重要問題。在20世紀50年代中期中國高度集中的政治體制已經形成的情況下，周恩來提出加強人大作為最高權力機關的作用，不啻為富於遠見之舉。在周恩來看來，政治監督必須通過規範化的途徑來進行。20世紀60年代初，他重申了法制監督和維護法制的重要性。他說：“亂鬥爭行嗎？不行。隨便撤職，隨便開除黨籍，隨便捕人、打人，都是不行的。當然有些是屬於違法亂紀性質的，這不只是黨內問題了。違反了國家法律的，要按國法處理。”⑤
新中國成立後，雖然政治監督有一些制度和規範，但總體上講仍處於比較薄弱的狀態。周恩來對此有清醒的認識。20世紀60年代初，周恩來指出：“這幾年為什麼有些黨員作風變得不好了？因為自視過高，沒有監督。”① 這是恰如其分的評論。
通過以上比較，我們可以得出這樣的結論，即在克服官僚主義問題上，毛澤東考慮得最多的是採取整風和民眾運動的形式，而周恩來考慮得較多的是採取體制改革和加強規範性的權力監督的方式。鄧小平在後來總結反官僚主義的經驗教訓時說過，官僚主義不僅是一個思想作風問題，更重要的是一個體制不健全的問題。“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。所以，過去我們雖然也多次反過官僚主義，但是收效甚微。”②
在反對官僚主義問題上，毛澤東、周恩來還有一個重要的差別，這就是毛澤東在反官僚主義過程中逐漸呈現出一種反專業化、反常規化的思想傾向；而周恩來認為，專業化、常規化是現代政治、經濟管理的必然趨勢，它們與官僚主義並無內在的聯繫。
毛澤東反專業化的思想傾向主要表現在過分強調管理者參加體力勞動上，認為這樣才有助於克服官僚主義。1958年，經他提議，中共中央建立了幹部下放勞動的制度。1960年，毛澤東在總結“鞍鋼憲法”時，規定幹部必須參加生產勞動。1963年，他又強調幹部要努力參加團隊精神勞動，並把這種制度與社會主義教育運動相聯繫。他說：“由於幹部和民眾一起參加生產勞動〔我們的幹部〕就不會再高高在上,不再是官僚主義者和貴族老爺,就不再脫離民眾了。”③ 兩年後，當再次談到幹部參加勞動與克服官僚主義的關係時，毛澤東指出：“管理也是社教。如果管理人員不到車間、小組搞‘三同’，拜老師學一門至幾門手藝，那就一輩子會同工人階級處於尖銳的階級鬥爭狀態中，最後必然要被工人階級把他們當作資產階級打倒”① ，並認為當時出現了一個與工人階級相對立的官僚主義者階級。這就混淆了政治經濟管理與政治經濟統治的界線。不可否認，幹部適當參加生產勞動對克服官僚主義確有一定的積極意義，但如果強調得過了頭，便會導致管理者的權威得不到承認，社會的合理分工被否定這樣一種狀態。管理者也是工人階級的一部分，他們與管理對象的分工並非階級之間的差別和對立。那種認為管理者只有時時與被管理者泡在一起才不會脫離民眾的觀念，不能不說是絕對化了。
毛澤東反常規化的思想趨向則主要表現為不滿意嚴格而細密的規章制度。1958年，他認為從蘇聯搬來的規章制度“束縛生產力，製造浪費，製造官僚主義”，“規章制度是繁文縟節”，“基本思想是用規章制度管人”。② 因此提出要“在民眾覺悟提高的基礎上，允許並且鼓勵民眾的那些打破限制生產力發展的規章制度的創舉”③ 。1960年，他總結的“鞍鋼憲法”的重要一條就是“改革不合理的規章制度”。強調不要照搬外國成品，強調要改革不合理的規章制度，從字面上來理解，似乎無可厚非。但由於對規章制度怎么樣才算是不合理，他並未做出嚴格、科學的規定和解釋，這樣在實踐上勢必會出現誰感到什麼制度不好，誰就可以宣布它為不合理而加以“改革”乃至廢除。結果從1958年到1960年，中國出現大批破壞規章制度的現象，以至有些單位把規章制度像土改中燒地契那樣燒掉，導致嚴重的無政府主義和管理效率的低下。到1961年，毛澤東也深感事態的嚴重，提議要在工、農、商、學、兵、政、黨等七個方面分別搞出一套管理辦法來，於是《工業十七條》等新的管理制度和辦法紛紛出台。可是事過不久，這些新的管理制度和辦法在城鄉“四清”運動中又受到很大衝擊。到了“文革”中，“改革不合理的規章制度”更被理解為徹底廢除對工人階級實行“管、卡、壓”的條條框框。
西方政治管理學的開山鼻祖之一韋伯認為，科層組織的運行受“一種固定的抽象規則體系的支配，並且，由這種抽象規則在特殊情形中的運用所構成”① 。這種套用規則的體系，目的在於通過常規化而使組織的運行具有統一性。因此，常規化是理性—立法的科層組織的中心問題。毛澤東的思維方式與此有較大的不同。在他看來，組織的過分常規化和制度化有使組織內部上下級關係以及組織與民眾的關係變得疏遠的危險，也就是說容易產生官僚主義，所以他更為傾向於那種因勢制宜的管理方式。美國學者斯塔爾的評論大致是準確的：“常規是任何組織中一種極為重要的因素。毛澤東也意識到這一點，但在此同時，他把常規化看成是一種對組織及其成員具有腐蝕性的潛在力量。他考慮更多的是如何限制那些如果任其發展將會使組織過分常規化的規章制度。”② 李銳也認為，晚年毛澤東“對一切規範的東西，從政治、經濟到教育，牴觸似乎越來越大”③ 。
周恩來的知識結構和思維方式與毛澤東有較大的差別，他從未把專業化和常規化與官僚主義联系起來。在他看來，專業化和常規化是現代政治、經濟管理的必然趨勢。早在建國初期，周恩來就指出：“我們國家任何人將來都要專業化，因此我們正在分別培養國家建設的各種專門人才。”④ 這自然就包括管理人才的專業化。他清醒地認識到，現代政治、經濟管理必須實行職位本位制，管理者要立足本職，不斷豐富和充實管理知識，那種過分強調管理者參加體力勞動的做法是不符合其內在心愿的。
不僅如此，周恩來也從未停止過對制度化、常規化管理模式的追求。1959年春天，正值“大躍進”的高潮之中，冶金部召開了一個“鼓幹勁”的會議，請周恩來到會講演。在這個會議上，周恩來大講社會主義建設必須“兩條腿走路”。其中他提出“講發揚民主，不可沒有必要的規章制度”。① 這就是說，規章制度與發揚民主、克服官僚主義並非是矛盾的，而是統一的。沒有必要的規章制度，政治經濟管理就無法正常地進行，更不用說提高管理的效率了。20世紀60年代初，當毛澤東提出要在工、農、商、學、兵、政、黨等七個方面分別制定出一套管理制度後，周恩來十分欣慰。1962年2月，他說：“現在工、農、商、學、兵都有了規章制度，黨政機關的工作，也要搞出一套規章制度來，以建立新的工作秩序。”② 可惜歷史並未朝周恩來所期望的那樣去發展，他傾心為之追求的那種制度化、常規化的政治經濟管理方式始終沒有真正地確立起來。
歷史已經證明，長期缺乏嚴格而細密的規章制度恰恰是產生官僚主義的重要根源。鄧小平後來在分析官僚主義滋生的原因時，除講到權力過分集中這一點外，便指出“官僚主義的另一病根是，我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對於每個機關乃至每個人的職責許可權的嚴格明確的規定”③ ，以至事無大小，往往無章可循，只好成天忙於請示報告和批轉檔案。
毛澤東、周恩來在社會的專業化分工和組織的常規化問題上的思想分歧表明，毛澤東對現代政治經濟管理的規律比較陌生，而周恩來卻顯示出作為一個治國者比較全面的綜合素質。美國學者特里爾指出：晚年毛澤東“作為一個管理者，要比作為一個反傳統人士、導師和戰士遜色得多”④ 。而英國學者韓素音則認為，周恩來“天生就是一個管理人才，對面臨的大量問題一一加以考慮，並想方設法以最小的衝突和損耗取得最大的利益”⑤ 。他思考問題呈現出技術官員的嚴謹和規範。不過，作為一個思想家，毛澤東思考問題具有不拘常規的氣質，因此又常常不自覺地觸摸到現代政治管理的一些缺陷，其思想具有某種超前性質。西方的一些管理學者已經意識到，隨著專業化的日漸深入，管理者越來越感到自身只有某種工具價值，而常規化又使管理者的注意力只集中於戰術性決策上，而不是戰略性決策上。作為其結果，科層組織就具有一種先天的僵化傾向——種無法與不斷變化的環境相適應的傾向。所以，毛澤東在專業化、常規化問題上的一些觀點和思想雖然不適合中國的實際，但對於管理文化已經發育得比較充分的西方管理界又有某些借鑑的意義。
來源：人民網
