概念介紹
20世紀80年代，為了適應經濟體制改革的需要，中國著手對城鎮養老保險制度進行改革，經過10多年的探索，於1997年正式確立了以社會統籌和個人賬戶相結合為特徵的混合型養老保險模式，該模式中社會統籌部分為企業職工工資總額的20%，由企業繳費形成，個人賬戶部分為個人繳費工資的11%，其中企業負擔3%，個人負擔8%。在2005年《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》中規定“為與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。空賬規模
個人賬戶記賬累計額減去各省做實的累計結餘就是“空賬”。截至2014年底，個人賬戶的空賬額超過3.5萬億元。產生原因
養老金空賬1.個人賬戶空賬產生的原因“空賬”問題的產生有著深刻的歷史背景。
1993年，在全國十四屆三中全會上相關代表提出，中國要建立“社會統籌與個人賬戶相結合”的社會養老保險制度，個人賬戶制度由此確立。然而已退休的職工（即所謂的“老人”）和在實施個人賬戶制度以前較早參加工作的在職職工（即所謂的“中人”），在過去的工作年限里並沒有個人賬戶的積累，但養老金需要支付。
因為我國自1997年開始就一直實行統籌賬戶與個人賬戶“混賬管理”的財務管理制度，也就是說將兩個賬戶混合管理，所以，這就給個人賬戶資金向社會統籌賬戶轉移提供了機會和可能。為了解決已退休職工（即所謂的“老人”）的養老金支付問題，社會保障機構就利用“混賬管理”的便利，直接挪用在職職工個人賬戶中的資金，長期以來，由於不斷地透支個人賬戶來填補社會統籌資金的不足，於是就導致了個人賬戶的空賬。
2.現個人賬戶“空賬”的規模
近幾年來，我國個人賬戶“空賬”規模在急劇擴大，2000年8月至2001年1月勞動與社會保障部和博時基金管理有限公司共同完成的“中國養老保險基金測算與管理”的報告指出，在未來50年裡，城鎮在職職工與退休職工的撫養比將由3.65:1提高到1.87:1；社會統籌基金總缺口將達到1.8萬億，平均717億。個人賬戶空賬的空前大的規模造成了嚴重的影響，埋下了很多隱患。
（二）個人賬戶“空賬”埋下的隱患
個人賬戶“空賬”是一個嚴重的問題，直接影響了我國城鎮職工養老保險由現收先付制向積累制的轉變，並將養老金的支付風險轉移到了後代，影響了養老保險基金的可持續發展，也降低了養老保險制度的公信力。
首先，個人賬戶的“空賬”直接影響了我國城鎮職工養老保險由現收先付制向完全積累制的轉變。這種轉變勢必會影響我國基本養老保險完全積累制的實現，最終只能使新的養老保險制度停留在表面，無法發揮根本性的作用。
其次，個人賬戶“空賬”問題使得養老金支付風險被留給了下一代，影響了養老保險基金的可持續發展，也影響了養老保險制度的公信力。個人賬戶的無積累——“空賬”問題就是將養老金支付風險轉移給了後代，風險的轉移使得人們的繳費意識降低，由此各種顯性、隱性逃費的現象就會出現，而逃費又會引起低征繳率和高繳費率的惡性循環，影響社會保障基金的籌集，同時造成基金收入小於基金給付需求的狀況，給社會保障制度帶來了巨大的財務風險，也增加了基金增值的壓力，使得養老保險制度的公信力以及政府部門的公信力得到影響。
相關建議
養老金空賬（一）逐步做實個人賬戶
我國政府從2001年開始分別在幾個省份做了試點和推廣工作，並取得了一定的成效。如到2005年為止，遼寧省已經積累了個人賬戶的資金110多億。那么實賬是怎樣界定的，筆者認為的“實賬”應該是指當個人賬戶需要變現資金時,能及時變現,產權可以以金融資產甚至實物資產的形式存在,可以是銀行存款,也可以是股權或債權,這些資產應該是安全的,具有保值增值的能力。要做成實賬，筆者認為要注意以下幾點：首先，確定做實個人賬戶的主體。因為老職工養老金問題是由於養老保險基金的制度轉型所造成的歷史債務問題，因此，現各級政府都應該承擔起這些負債的償還義務。
其次，個人賬戶的做實應該分類逐步做實。由於空賬規模的龐大，要充分考慮到中央和地方所要面臨的巨大財政壓力，一步到位地彌補巨額空賬，在短期內做實個人賬戶的可行性不大，在做實個人賬戶實踐中，參照試點成功省份的做法，如吉林和黑龍江兩省，從小規模做起，採取逐步做實、增加積累的方式。所以，筆者認為，採取“逐步做實”的方式比“一步做實”更為合理。
最後，全面籌集做實個人賬戶所需的資金。（1）個人賬戶的做實需要巨額的資金，因此需要加大政府在財政支出。政府可以通過稅收融資、出售部分國有資產、發行特種國債、發行福利彩票等等途徑來增加政府部門在社會保障方面的的支出。（2）還可以選擇比較發達的省份中的某些城市，如無錫，將政府每年的社會保險基金的積累額取出一部分投入到個人賬戶，逐步的做實個人賬戶，並且將這個每年做實個人賬戶的規模列入到政府官員的業績中去。（3）可以擴大養老保險的覆蓋面，將更多的靈活就業的人員納入到養老保險的範圍內，做大做強養老金的個人賬戶，增強償付能力。
（二）個人賬戶做實之後應該解決的問題
我國個人賬戶的做實是遲早的事，這就促使我們不得不考慮個人賬戶基金的保值增值。按照規定，除了天津市、山西省等九個試點省（市、自治區）的個人賬戶中央財政補助資金交由全國社會保障基金理事會管理外，其餘都是由各省勞動和社會保障部門負責管理，現只可投資於國債和銀行存款，市場化運作程度很低，收益也十分有限，筆者認為在個人賬戶基金的投資運營中應該注意以下幾點：首先，安全性置於首位是毋庸置疑的。養老保險個人賬戶基金是職工退休後的基本生活來源，是老百姓的“養命錢”，因此，實現基金的保值增值是養老保險制度的目標。目前我國的資本市場發展還不夠成熟，因此，建立健全的養老保險個人賬戶基金投資監管機制以及對投資比例的限制可能更為現實一些。
其次，流動性以及收益性也是個人賬戶基金投資運營中必須考慮的。如果資金因投資而凍結於某些固定項目而難以變現，將無法應付基金支付的需要，也違反了設立基金的宗旨。個人賬戶基金若過分考慮安全性，投資於國債或儲存於銀行，投資收益率低，也面臨基金貶值風險，無法應對人口老齡化帶來的挑戰，因此個人賬戶基金投資必須考慮選擇效益的好的，實現保值增值，應對老齡化。由於我國的資本市場的規模還很小，監管還不是很完善，因此個人賬戶積累的資金可以考慮投資於國際資本市場。
（三）規範個人賬戶的管理
當前個人賬戶的投資與管理採用的是個人繳費、地方管理的模式。由於做實後的個人賬戶將非常是龐大的，以前的的個人賬戶的管理存在著一些缺陷，在管理過程中基金被挪用等風險，因此個人賬戶的管理需要得到完善。
首先，要有專門管理部門,對個人賬戶進行管理。相關部門工作人員需做好當月個人繳費記錄,並及時把個人繳費轉存運營生息,每月按撥付部門提供的退休人員個人賬戶支付的個人賬戶養老金數,進行登記並及時劃撥基金其次，要運用計算機管理個人賬戶。只有通過計算機對個人賬戶進行管理,設立個人賬戶資料庫,全面記載每個參保人員賬戶中的每一筆收入、支出情況,才能使個人賬戶中總金額同財務賬中相對應。
此外，對於個人賬戶部分仍由省級社會保險經辦機構負責征繳、記賬和投資運營，其資金的籌集權、管理權和投資運營權留歸省級政府管理。與此同時，由個人賬戶積累部分支付的養老金支出責任也歸屬地方，省級政府在擁有個人賬戶基金管理權的同時也必須承擔未來的支付風險。
解決養老金空賬與彈性延遲退休年齡
我國現實行的基本養老保險制度是繳費型的養老保險制度，基本上是企業職工自己為自己養老。正如鄭秉文說過的：“我國目前是三個人工作繳錢，其中有一個是退休的，等於三個養一個，每個人繳的錢是工資的28%，三個養一個這個替代率應該是退休的這個人拿的退休前工資的84%才行，而現在不是這樣，現在僅僅是相當於退休時的50%。”這就是說按照三比一的供養比，只要將28%的繳費完全用於發放養老金，哪怕國家財政不掏一分錢，養老金替代即可達到84%，遠高於現實際替代率一倍左右。更何況，實際的供養比已經遠高於三比一。據國家統計局數據顯示，2011年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數28392萬人，其中，參保職工21574萬人，參保離退休人員6819萬人。由此看出，現今是2.8億人繳費，其中0.68億人退休，實際供養比已達到28392萬÷6819萬=4.1636倍。按照鄭秉文的理論，現今是四個多人繳費養一個退休的，養老金替代率應該達到28%×4=112%才行，可是上一年的實際替代率才有42%多。這就意味著有70%的繳費並沒有返還用於提高養老金水平。高達28%的繳費、四比一的供養比，即使將養老金替代率提高到養老改革前的90%也綽綽有餘。反過來說，這種繳費型的自己為自己養老的制度，按照現位列世界前列的28%高繳費率並保持現42%的低水平替代率，即使國家財政不拿一分錢，今後也會大大地結餘，永遠不會存在任何支付風險。
那么為什麼養老金替代率本應達到112%，而實際已經低到42%還會發生支付危機呢？根本原因在於相當一部分職工的繳費被拿走了。1997年養老改革前參加工作的老職工，他們改革前的工齡期間的巨額繳費被政府長期占用遲遲不予歸還，形成了巨額社保歷史欠賬。吳敬璉說：養老改革前“在國家承諾包攬國有企業職工的養老、醫療等保險，實行現收現付的情況下，職工的社會保障繳費在發放工資以前已經作了扣除。這筆錢積累在國家手裡，用來興建國有企業，職工不需要也沒有個人賬戶積累。這樣，老職工的養老保障由現收現付制轉向個人賬戶制後就勢必出現‘空賬戶’問題。”“應當從國有資產中“切出一塊”，劃入老職工的個人賬戶，以補償國家對他們的社會保障欠賬。顯然，這樣做是既合理又合法的，因為在工資扣除基礎上形成的這部分國有資產產權本來就屬於為這種積累作出貢獻的老職工，在改行個人賬戶制時自然應該將這部分積累還給他們。國家是否償還曾為國有資產的存量積累作出過貢獻、又往往在經濟改革利益重組過程中受到利益損失的老職工的這筆欠賬，是一個關乎數以億計的老職工的基本權益和政府政治信譽的重大問題。”經當時國務院體改辦課題組測算，應該歸還的數額高達十幾萬億，這還是按照只包括老職工的個人賬戶，以當時的幣值計算的數據。實際上政府應該歸還的不僅僅是個人賬戶部分，還應包括企業應繳納的20%的統籌部分。由於計畫經濟時期實行高積累低消費分配政策，職工創造的剩餘價值全部上繳國家，因此實行統賬結合後，28%的社保繳費繳費理應全部由國家返還。遺憾的是，雖經多年來兩會代表的提案和廣大職工的強烈呼籲，歸還欠賬至今杳無聲息。致使養老保險統籌基金嚴重不足，老人的“視同繳費”賬戶長期空白。養老改革前六十年間本應由政府全部承擔的退休老職工的巨額養老金被迫挪用在職職工的繳費來支付，造成養老基金和個人賬戶嚴重虧空，並進而轉化為職工養老待遇的嚴重低下。養老金待遇水平被大大壓低，替代率被稀釋掉了一半，已經下滑至世界警戒線以下。
需要在此順便提及的是養老金缺口的問題。一部分人為了抵制延遲退休，堅決反對“缺口論”，說“缺口論”是個陰謀。人社部也聲稱養老金支付不存在危機。人民日報文章更列出近段時間全國養老金收支數據，說是收大於支，不存在風險，而且還結餘了兩萬億元。事實果真如此嗎？從繳費看確實沒有缺口，新老職工都繳納過了，如全部繳費用於養老金支付當然會綽綽有餘。然而事實是老職工的繳費長期被國家占用著，遲遲不還，並沒有劃轉到養老金賬上，因而賬上出現了缺口。不僅老職工的“視同繳費”賬戶空賬至今，新職工的個人賬戶被挪用造成的空賬也已達到兩萬億元，而所謂“做實”的賬戶僅有區區2000億元左右。新老職工的全部個人空賬總額將會是一個巨額的數字。如果再考慮國家應為老職工補償的20%統籌部分，那就更加驚人了。
有人說，管它統賬結合還是現收現付，只要收的錢夠發養老金就行了。那么究竟夠不夠發？真的是收支平衡略有結餘了嗎？完全不是這樣。1991年養老改革初期確定的方針是“以支定收，略有結餘”的原則。“以支定收”就是確保養老金合理水平，以此確定繳費比例。按道理養老改革不應該降低替代率的，至少應該按照接近改革前90%替代率水平，通過國家企業三方合理負擔費用。可是由於國家償債和支付責任的嚴重缺失，養老金繳費被迫全部由企業和個人承擔。以至於繳費率逐步提高到了28%，實在不能再高了，仍然入不敷出，國家又不出錢，只好收多少發多少，“以支定收”遂變成了“以收定支”。按28%的繳費水平至少應該達到90%以上的替代率，實際竟然只有40%多，連合理水平的一半都不到。所謂“夠發”，只是將養老金水平壓低到嚴重不合理水平下、損害退休職工利益的“夠發”。很明顯，在這裡賬面上的巨額缺口已經轉化為職工養老金水平的巨額缺口。於是出現了高繳費位列世界前列，而替代率竟然低於世界警戒線的嚴重狀況。由此可見，真實的情況是繳費沒缺口，賬面有缺口，巨額缺口轉化為職工養老金水平的巨額缺口。照理應該是缺口誰造成誰彌補，繳費額高達28%的職工已經超負荷承擔了繳費責任，缺口責任當然與他們無關！這就意味著缺口完全由國家的責任缺失造成。既然缺口的責任完全在國家，當然應由國家通過履行責任加以彌補，豈能通過延遲退休年齡再次損害參保人的利益。
政府長期拖欠巨額社保歷史欠賬，迴避社保欠賬的支付責任，這是當前養老金支付風險的根本原因。只要國家及時歸還社保欠賬，充實社保基金，按照現繳費水平，不僅不會出現支付危機，繳費還會大大結餘。即使將來供養比有所降低，替代率提高到80%以上，也不會出現什麼支付危機。
作為政府財政，不僅僅應該履行歷史的償債責任，而且應該承擔對養老金現實支付的重要社保責任。養老改革初期確定的一個原則是將過去養老金全部由國家負擔變為“國家、企業、個人三方共同擔”。但是現養老保險繳費只規定了企業和個人的繳納比例，國家應占比例則沒有明確的規定，實際上已經被排除在外。現財政資金用於養老金的轉移支付只是以“補貼”的名義，作為彌補虧空的權宜手段而支付的。再來看鄭秉文答記者問中提到的“多層次”，他指出“‘多層次’的制度結構一直處於失衡狀態，第二和第三支柱嚴重滯後，在退休收入的替代率上小得可以忽略不計，所以，城鎮居民的退休收入結構中第一支柱即基本養老保險的收入就占絕對優勢地位，人們對第一支柱的依賴性自然就越來越大，甚至成為絕大多數城鎮居民的唯一收入來源。”《2011中國養老金髮展報告》在談到養老金支付出現缺口時說：“這意味著中國養老金制度潛在的財務風險已經出現顯性化的苗頭，甚至到了難以離開財政補貼的程度。”
國際經濟合作與發展組織(OECD)預測，從2010年至2050年，各國政府在養老金上的投入占GDP比率將從8.4%升至11.4%。2011年我國GDP總量為471564億元，按照這一比例，政府應投入養老金的金額應為471564億×8.4%=3.9611億元，接近4萬億元。而2011年我國各級政府財政補貼養老金僅有2272億元，占GDP比重僅為0.48%，連1%都不到，相當於OECD提出的各國平均占比8.4%不到17分之一，實在少得可憐，幾乎到了可以忽略不計的程度。可見我國政府對於國民養老金支付責任的缺失達到了何種程度！一方面是政府對於企業社保歷史欠賬高達十幾萬億元（根據1997年國務院體改辦課題組測算數據），存在巨額償債責任。另一方面政府對養老金的投入僅占GDP的0.48%，不到國際平均水平8.4%的17分之一，支付責任缺失到了十分嚴重的地步。既不還賬，又極少支付。正是政府責任在這兩方面的嚴重缺失，成為養老金支付當前和今後的嚴重危機的根本原因。
通過上述分析我們可以推知：如果政府全面履行償債責任，還清社保歷史欠賬，即使國家財政不再投入一分錢，依照當前28%的繳費率和四比一的供養比，養老金替代率仍然可以達90%以上，就是說完全依靠企業和個人的繳費即可以確保充足的養老金來源，並保持合理的替代率水平，將現低至世界警戒線以下的養老金替代率提高一倍以上。即使將來供養比降低到三比一甚至更低，養老金支付仍然會有保障，不會出現什麼危機。再進一步，如果政府在清償社保欠賬的基礎上，每年投入養老金的資金占當年GDP比率達到世界平均水平的一半，即達到4%約2萬億元以上，加上歸還老職工的賬戶餘額和當期企業和職工個人新繳納的28%的數額（2011年收入16895億），則養老金替代率即使提高到養老改革前的90%，養老基金仍然會出現大量結餘。或者，即使企業和個人適當降低繳費率，養老金替代率也會保持在80%以上的合理水平，而且會保持較大的結餘，在其他方面沒有出現重大異常的情況下，絕對不會出現支付危機，根本用不著延遲退休時間。
