辦法全文
雲南省行政規範性檔案制定和備案辦法
第一章 總 則
第一條 為了規範行政規範性檔案的制定和備案,加強對規範性檔案的監督,提高規範性檔案質量,維護法制統一,促進依法行政,根據有關法律、法規規定,結合本省實際,制定本辦法。
第二條 本辦法所稱行政規範性檔案(以下簡稱規範性檔案),是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下簡稱法律法規授權組織)制定並公布,涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反覆適用的檔案,但規章除外。
第三條 本省行政區域內規範性檔案的制定、備案及其監督管理,適用本辦法。
制定機關內部工作制度、人事任免決定、獎懲決定、對具體事項作出的行政處理決定和向上級行政機關報送的請示、報告等,不適用本辦法。
第四條 制定機關應當對其制定的規範性檔案的合法性和適當性負責。
規範性檔案的監督管理應當遵循法制統一、權責一致、公眾參與、有錯必糾的原則。
第五條 規範性檔案的名稱應當符合簡潔、醒目、全面、準確的要求,可以使用“辦法” “規定” “決定” “規則” “細則”“意見”“通告”等,但不得使用“條例”。
第六條 制定規範性檔案一般應當經過下列程式:
(一)起草調研;
(二)公開徵求意見;
(三)專家論證;
(四)合法性審查;
(五)集體討論決定;
(六)登記編號;
(七)公布;
(八)備案。
屬於重大行政決策的規範性檔案,還應當按照有關規定進行風險評估。
第七條 規範性檔案用語應當準確、規範,條文內容應當明確、具體,具有可操作性。法律、法規、規章已經明確規定的內容,規範性檔案原則上不作重複規定。
第二章 許可權和範圍
第八條 各級人民政府、縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機關、法律法規授權組織,可以依法制定規範性檔案。
本辦法所稱工作部門,包括縣級以上人民政府所屬部門和本省實行垂直管理的部門。
行政機關的議事協調機構,臨時機構,部門管理機構、派出機構和內設機構,不得制定規範性檔案。
第九條 縣級以上人民政府應當建立規範性檔案制定主體資格制度,其法制機構負責本級規範性檔案制定主體的確認並公布。
第十條 規範性檔案制定主體可以就下列事項制定規範性檔案:
(一)執行法律、法規、規章的規定;
(二)執行上級行政機關規範性檔案的規定;
(三)執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議;
(四)規範本行政區域、本行業、本系統的具體行政管理工作。
第十一條 涉及兩個以上部門職權範圍的事項,需要制定規範性檔案的,所涉及的有關部門應當協商一致。
第十二條 規範性檔案不得設定下列事項:
(一)行政許可;
(二)行政處罰;
(三)行政強制;
(四)行政收費或者以基金、會費等名義的收費;
(五)排除或者限制公平競爭;
(六)減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務;
(七)其他應當由法律、法規、規章規定的事項。
前款第(四)項規定,省人民政府以及省財政部門、省價格主管部門依法制定的規範性檔案除外。
第三章 起草和審查
第十三條 政府規範性檔案由本級人民政府組織起草,可以確定由其一個或者兩個以上工作部門具體負責起草工作。
部門規範性檔案由縣級以上人民政府所屬工作部門組織起草,可以確定由其一個或者兩個以上內設機構、下屬機構具體負責起草工作。
第十四條 公民、法人和其他組織可以向行政機關提出制定規範性檔案的建議。行政機關收到建議後,應當認真研究,視情況納入制定計畫。
第十五條 制定規範性檔案,起草單位應當向社會公開徵求意見,可以採取下列方式:
(一)通過政府網站、報刊等媒體,向社會公開徵求意見,
時間一般不得少於10個工作日;
(二)採取實地調查、書面調查、問卷調查等方式聽取社會公眾意見;
(三)召開座談會、聽證會聽取利益相關方意見。
第十六條 起草單位應當將由主要負責人簽署的規範性檔案送審稿及其說明、起草單位法制機構合法性審查意見、對送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料報送制定機關。
規範性檔案送審稿的說明應當包括制定規範性檔案的必要性、依據、規定的主要制度和措施、有關方面的意見等內容。
第十七條 規範性檔案送審稿在提交會議決定前,應當經制定機關法制機構或者負責法制工作的機構進行合法性審查。
第十八條 法制機構對規範性檔案送審稿進行合法性審查主要包括下列內容:
(一)制定主體的合法性;
(二)制定依據的合法性;
(三)制定內容的合法性;
(四)制定許可權的合法性;
(五)制定程式的合法性;
(六)其他需要審查的內容。
法制機構在審查中需要有關單位作出說明、提交依據文本的,有關單位應當在要求期限內回復;需要協助工作的,有關單位應當配合。
第十九條 規範性檔案送審稿有下列情形之一的,法制機構可以建議制定機關退回起草單位:
(一)制定規範性檔案的條件尚不成熟的;
(二)有關部門或者機構對規範性檔案送審稿規定的主要內容分歧意見較大,起草單位未與有關部門或者機構協商的;
(三)上報送審稿不符合本辦法第十六條規定的。
第二十條 有關部門或者機構對規範性檔案送審稿涉及的主要措施、管理體制、許可權分工等問題有不同意見的,法制機構可以進行協調;不能達成一致意見的,應當將主要問題、有關部門或者機構的意見和法制機構的意見上報本級人民政府或者本部門決定。
第二十一條 法制機構對規範性檔案送審稿審查結束後,應當出具合法性審查意見書。
未經法制機構進行合法性審查或者經審查認定存在不合法的規範性檔案送審稿,在作出必要的修改前,不得提交會議討論。
第四章 決定和公布
第二十二條 縣級以上人民政府的規範性檔案,應當經政府常務會議決定。
鄉(鎮)人民政府的規範性檔案,應當經鄉(鎮)長辦公會
議決定。
縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機關、法律法規授權組織的規範性檔案,應當經制定機關辦公會議決定。
第二十三條 實行制定機關對規範性檔案統一登記、統一編號、統一公布制度。未經統一登記、統一編號、統一公布的規範性檔案無效,不得作為實施行政管理的依據,公民、法人和其他組織有權拒絕執行。
公布和印發規範性檔案,應當按照規定標註編號。
第二十四條 規範性檔案應當由制定機關的主要負責人簽署。
規範性檔案簽署後,由制定機關辦公廳(室)統一進行登
記、編號,制發檔案。
第二十五條 制定機關應當及時將規範性檔案通過政府公報、本機關政府網站、新聞發布會或者報刊、廣播、電視等方式公布。公布時間以首次向社會公布的日期為準。
鄉(鎮)人民政府的規範性檔案,可以在縣級政府公報或者其他媒體以及鄉(鎮)的公告欄公布。
規範性檔案在政府公報和政府網站公布的文本為標準文本。
第二十六條 規範性檔案應當自向社會公布之日起30日後施行,但本辦法第四十二條規定的情形除外。
法律、法規、規章和上級檔案對規範性檔案施行日期另有規定的,從其規定。
第二十七條 制定機關可以根據需要確定規範性檔案的有效期,有效期一般不超過5年。名稱冠以“暫行” “試行”的,有效期一般不超過3年。
規範性檔案標註有效期的,制定機關應當於有效期屆滿前6個月對其實施情況進行評估。經評估,需要繼續實施的,由制定機關按照本辦法規定的程式重新登記、編號、公布,並報送備案。
第二十八條 規範性檔案由制定機關負責解釋。
第五章 備案和監督
第二十九條 規範性檔案應當自公布之日起15日內由制定機關按照下列規定報有關機關備案:
(一)省人民政府制定的規範性檔案報省人大常委會備案,州(市)、縣(市、區)人民政府制定的規範性檔案報上一級人民政府和本級人大常委會備案,鄉(鎮)人民政府制定的規範性檔案報縣級人民政府備案,縣級以上人民政府派出機關制定的規範性檔案報設立該派出機關的人民政府備案;
(二)縣級以上人民政府所屬工作部門制定的規範性檔案報本級人民政府備案,兩個以上部門聯合制定的規範性檔案由主辦機關報本級人民政府備案;
(三)法律法規授權組織制定的規範性檔案報本級人民政府備案。
第三十條 報送各級人民政府備案的規範性檔案,徑送各級人民政府法制機構。
報送規範性檔案備案,應當提交備案報告、規範性檔案正式文本、備案說明,一式三份。
具備條件的,通過規範性檔案備案審查系統報送電子文本。
第三十一條 報送備案的規範性檔案符合本辦法第二條、第二十九條和第三十條規定的,法制機構應當在5個工作日內予以備案。
報送備案的材料不屬於本辦法第二條所稱的規範性檔案,或者不符合本辦法第二十九條規定的,法制機構不予備案,將材料退回,並說明理由。
報送備案的材料不符合本辦法第三十條規定的,法制機構應當通知制定機關在5個工作日內補正材料;補正後符合規定的,予以備案。
第三十二條 縣級以上人民政府法制機構是本級人民政府的備案審查機構,具體負責規範性檔案的備案審查工作。
備案審查機構對報送備案的規範性檔案,依照本辦法第十八條的要求進行審查。
備案審查機構根據工作需要,可以組織有關專家參與備案審查。
第三十三條 備案審查機構審查規範性檔案時,需要有關行政機關提出意見的,有關機關應當在要求期限內回復;需要說明有關情況的,規範性檔案制定機關應當在要求期限內予以說明。
第三十四條 報送備案的規範性檔案不符合本辦法第十八條規定的,備案審查機構應當向制定機關提出自行修改或者撤銷的審查意見,或者提請有權機關改變或者撤銷檔案。
第三十五條 縣級以上人民政府法制機構應當加強對規範性檔案合法性審查工作的指導和監督,定期對本地區規範性檔案的備案審查情況進行通報。
制定機關應當通過政府網站定期向社會公布現行有效的規範性檔案目錄;縣級以上人民政府法制機構應當通過政府網站定期向社會公布準予備案的規範性檔案目錄。
縣級以上人民政府法制機構應當在每年第一季度向本級人民政府報告上一年度規範性檔案的備案審查情況,同時抄報上一級人民政府法制機構。
第三十六條 公民、法人和其他組織認為規範性檔案存在合法性問題的,可以向其制定機關書面提出審查建議,制定機關收到書面審查建議後,應當予以研究。經研究,認為規範性檔案確有違法的,制定機關應當自行改正或者撤銷,並將審查情況告知申請人。
第三十七條 規範性檔案的制定機關或者實施機關應當根據實際需要開展規範性檔案評估工作,並可以委託第三方機構具體承擔。
第三十八條 規範性檔案制定機關每5年組織一次規範性檔案全面清理。
規範性檔案有下列情形之一的,制定機關應當及時清理:
(一)規範性檔案涉及的內容已制定新的法律、法規、規章或者國家和本省政策的;
(二)規範性檔案涉及的法律、法規、規章或者國家和本省政策被修改、廢止或者宣布失效的;
(三)國家或者本省要求進行及時清理的。
制定機關應當將規範性檔案清理的情況及時報告本級人民政府或者上級行政機關,並向社會公布。
第六章 法律責任
第三十九條 制定機關有下列行為之一的,由備案審查機構通知制定機關限期改正;逾期不改正的,報本級人民政府責令其改正;造成嚴重後果的,由監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分:
(一)未按照本辦法規定程式制定規範性檔案的;
(二)未按照本辦法規定方式向社會公布規範性檔案的;
(三)不報送或者不按時報送規範性檔案備案的;
(四)拖延執行或者拒不執行備案審查機構書面審查意見的。
第四十條 備案審查機構經審查發現規範性檔案違反本辦法規定的,應當責成制定機關限期糾正;制定機關拒不糾正的,報本級人民政府或者主管機關予以改變、撤銷或者停止執行。
第四十一條 備案審查機構及其工作人員在備案審查工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,由主管機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第七章 附 則
第四十二條 規範性檔案涉及突發事件、緊急狀態事項,維護重大公共利益、執行上級機關緊急命令和決定等情形的,起草單位可以根據實際需要,經法制機構審查後,報請制定機關主要負責人簽署,經制定機關辦公廳(室)登記編號,予以公布後立即施行。
前款規範性檔案應當在公布之日起15日內,由制定機關按照本辦法規定報送備案。
第四十三條 制定機關修改、廢止規範性檔案,按照本辦法的有關規定執行。
第四十四條 編輯出版正式版本、民族文版本、外文版本的規範性檔案彙編,由規範性檔案制定機關或者縣級以上人民政府法制機構負責。
第四十五條 本辦法自2018年1月1日起施行。省人民政府2004年11月7日發布的《雲南省行政機關規範性檔案制定和備案辦法》(省人民政府令第129號)同時廢止。
解讀
第十二屆雲南省人民政府第125次常務會議審議通過的《雲南省行政規範性檔案制定和備案辦法》（省人民政府令第212號，以下簡稱《辦法》），自2018年1月1日起施行。為了便於政府相關職能部門、各企事業單位以及社會公眾等更好地理解《辦法》相關內容，現就《辦法》出台的背景情況和主要內容等作如下解讀：
一、立法的背景情況
1990年9月21日，省人民政府印發了《雲南省行政機關規範性檔案備案規定》，建立了規範性檔案備案制度。2004年11月7日，省人民政府公布了《雲南省行政機關規範性檔案制定和備案辦法》(省人民政府令第129號，以下簡稱129號令)，將規範性檔案制定、審查、備案工作納入法制軌道。129號令實施以來，我省規範性檔案制定、備案工作取得了明顯成效，為我省依法規範行政權力，保障管理相對人利益，維護社會主義法制統一，推進依法行政進程，發揮了重要作用。但也存在一些亟待解決的問題：一是規範性檔案的含義不夠明晰，難以界定；二是制定、公布程式有待完善；三是合法性審查制度不夠嚴格；四是備案監督制度有待強化。同時，現行的規範性檔案登記備案體制不適應《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》（中發〔2015〕36號）關於規範性檔案由制定機關進行統一登記、統一編號、統一公布的要求。另外，我省推行的規範性檔案制定主體資格制度、合法性審查制度、規範性檔案制定質量把控制度等需要固化推廣。因此，有必要修訂129號令，以適應規範性檔案管理工作的新形勢、新要求，推進我省法治政府建設。
二、《辦法》的主要內容
《辦法》共7章45條，主要內容為總則、許可權和範圍、起草和審查、決定和公布、備案和監督、法律責任和附則。主要內容：
（一）關於規章的名稱
為了和黨內規範性檔案進行明確區分，使規範性檔案的制定主體更加明確，《辦法》將《雲南省行政機關規範性檔案制定和備案辦法》的名稱，修改為《雲南省行政規範性檔案制定和備案辦法》。
（二）關於規範性檔案的定義
《辦法》所稱規範性檔案，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定並公布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的檔案，但規章除外。制定機關內部工作制度、人事任免決定、獎懲決定、對具體事項作出的行政處理決定和向上級行政機關報送的請示、報告等檔案不屬於規範性檔案。
（三）關於規範性檔案制定主體
為了規範制定主體，辦法明確各級人民政府、縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機關、法律法規授權組織，可以依法制定規範性檔案。行政機關的議事協調機構，臨時機構，部門管理機構、派出機構和內設機構，不得制定規範性檔案。同時，明確建立規範性檔案制定主體資格制度，由法制機構負責確認及公布規範性檔案制定主體。
（四）關於規範性檔案制定程式
為了規範規範性檔案的制定程式，《辦法》規定規範性檔案從起草到最終發布一般應當經過起草調研、公開徵求意見、專家論證、合法性審查、集體討論決定、登記編號、公布、備案等程式。屬於重大行政決策的規範性檔案，還應當按照《雲南省重大行政決策程式規定》等規定進行風險評估。
（五）關於合法性審查制度
為了落實十八屆三中全會《決定》中“完善規範性檔案、重大決策合法性審查機制”的要求，《辦法》明確了規範性檔案在提交會議討論決定前，必須由制定機關法制機構或者負責法制工作的機構進行合法性審查的程式，明確合法性審查內容包括制定主體、依據、內容、許可權、程式等五個方面，從立法層面強化了規範性檔案合法性審查制度。
（六）關於“三統一”制度
為了落實《綱要》關於“實行制定機關對規範性檔案統一登記、統一編號、統一印發制度”的要求，明確實行制定機關對規範性檔案統一登記、統一編號、統一公布制度。未經統一登記、統一編號、統一公布的規範性檔案無效，不得作為實施行政管理的依據。檔案出台前由制定機關的辦公機構實行檔案“三統一”管理，由辦公廳（室）負責規範性檔案的統一登記、統一編號、統一印發，減少檔案運轉環節，提高行政效率。
（七）關於規範性檔案的有效期制度
制定機關認為規範性檔案的施行應當規定期限，或者上位規定要求規定期限的，可以根據需要確定規範性檔案的有效期，有效期一般不超過5年。名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期一般不超過3年。規範性檔案標註有效期的，制定機關應當於有效期屆滿前6個月組織對其實施情況進行評估。經評估，需要繼續實施的，起草部門或者實施機關應當在該檔案有效期屆滿的1個月前向制定機關提出，由制定機關按照本辦法規定的程式重新登記、編號、公布，重新確定檔案的有效期，並報送備案。
（八）關於規範性檔案審查建議制度
為了便於公民、法人或其他組織對規範性檔案進行監督，《辦法》規定公民、法人或者其他組織對規範性檔案有異議的，可以向制定機關提出書面審查建議，制定機關接到公民、法人或者其他組織對規範性檔案提出的書面審查建議，應當予以研究。經研究，認為規範性檔案確有違法的，制定機關應當自行改正或者撤銷，並將審查情況告知申請人。
（九）關於規範性檔案監督制度
為了適應新形勢下規範性檔案監督工作的需要，《辦法》明確：一是通報制度，規定縣級以上人民政府法制機構定期對本地區規範性檔案的備案審查情況進行通報；二是目錄公開制度，明確制定機關通過政府網站定期向社會公布現行有效的規範性檔案目錄，縣級以上人民政府法制機構通過政府網站定期向社會公布準予備案的規範性檔案目錄；三是評估制度，明確規範性檔案的制定機關或者實施機關根據實際需要，開展規範性檔案評估工作；四是清理制度，明確制定機關每5年組織一次規範性檔案全面清理，以及應當開展即時清理的情形。
（十）關於法律責任
為了保證規範性檔案制定和備案監督制度落到實處，《辦法》將《雲南省規範性檔案備案過錯責任追究規定》（雲監〔2005〕7號）有關規定上升為政府規章規定，明確了規範性檔案制定機關、備案審查機構以及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員違反本辦法有關規定應當承擔的的法律責任。
