關於減刑、假釋案件審理程式的規定的理解與適用

《關於減刑、假釋案件審理程式的規定》的理解與適用是在2014由最高人民法院發布的解讀檔案。

2014年4月23日，最高人民法院公布了《關於減刑、假釋案件審理程式的規定》（以下簡稱《程式規定》），這是繼2012年最高人民法院《關於辦理減刑、假釋案件具體套用法律若干問題的規定》（以下簡稱《2012年規定》）之後，針對減刑、假釋案件辦理而出台的又一專門性司法解釋，受到社會各界的廣泛關注和普遍好評。現就《程式規定》制定的背景、起草思路及主要內容等介紹如下。
一、《程式規定》的制定背景
減刑、假釋作為刑罰變更執行的重要措施，是我國刑法、刑事訴訟法等法律所規定的重要制度，對於激勵罪犯積極改造，促進罪犯回歸、融入社會，具有非常重要的意義。但減刑、假釋的適用，必須以保障刑罰目的實現為前提，不能成為罪犯惡意逃避刑罰執行的途徑。減刑、假釋工作的開展，應在實現刑罰目的和激勵罪犯改造之間保持最佳的平衡。
減刑、假釋案件的審理，與普通刑事案件存在較大差異，這類案件由刑罰執行機關直接向法院報請，罪犯本人無權申請，人民法院審理案件實行一裁終結，不存在抗訴或抗訴而引發二審一說，審理過程中各方之間的對抗、詰問程度亦不甚強烈。關於減刑、假釋案件的審理程式，刑法、刑事訴訟法中有一些原則性規定。《2012年規定》及最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《刑訴法解釋》）中雖各有一些操作性規定，但均顯零星、分散，且對於減刑、假釋案件的審理組織、審理對象、開庭審理和書面審理要求等重要問題均缺乏明確、具體規定，從而影響到實踐中的認識統一和規範適用，使得減刑、假釋案件辦理總是擺脫不了行政性審批的影子，即使案件開庭審理，也往往形式意義大於實質意義，亟需從制度上予以完善。
近年來，媒體相繼報導了張海“假立功”減刑等數起違紀違法辦理減刑、假釋案件的典型案例，引起社會的高度關注。社會各界對減刑、假釋案件審理透明度不高、實質性審查不嚴等反映強烈，有關“暗箱操作”的質疑也不少。推動建立公開、規範的減刑、假釋案件審理程式，讓司法在陽光下運行，一直是最高法院推動減刑、假釋制度改革的重要內容。為了防止司法腐敗，有效提升司法公信力，在最高人民法院推動下，一些地方法院試行聽證或開庭審理方式辦理減刑、假釋案件，收效良好。2010年2月8日，最高人民法院在《關於貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》中明確提出，對減刑、假釋案件應採取書面審理和開庭審理相結合的方式進行。其後的多次會議和檔案中，又重申了對於部分影響重大和社會關注度高的減刑、假釋案件應採取開庭審理方式審理的要求。《2012年規定》中明確規定六類案件應當開庭審理。各地法院高度重視並積極配合，多數高級法院制定出開庭審理的操作性規定、規範或者意見，積累了不少成功經驗，但對於開庭審理的具體操作尚存在做法不相同、效果不理想等問題，書面審理的程式也不完全統一，既不利於減刑、假釋工作的進一步科學發展，也不能完全滿足人民民眾對於該項工作的新要求、新期待。因此，制定完善、統一的減刑、假釋案件審理程式已勢在必行。
2014年1月21日，中央政法委印發了《關於嚴格規範減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》（以下簡稱中央政法委《意見》），對嚴格減刑、假釋案件辦理程式提出了很多新的更高要求。3月140，最高人民法院副院長景漢朝在全國法院減刑、假釋、暫予監外執行工作視頻會議上提出“五個一律”的工作要求，即“凡是減刑、假釋、暫予監外執行案件一律在立案後將減刑、假釋建議書或者暫予監外執行申請書等材料依法向社會公示；凡是職務犯罪、黑社會性質組織犯罪和金融犯罪罪犯減刑、假釋案件，一律依法公開開庭審理；凡是職務犯罪、黑社會性質組織犯罪和金融犯罪罪犯減刑、假釋案件的公開開庭一律邀請人大代表、政協委員或有關方面代表旁聽；凡是減刑、假釋、暫予監外執行案件的裁判文書一律在中國裁判文書網依法公布；凡是法院工作人員在辦理減刑、假釋、暫予監外執行案件中有違紀違法行為甚至構成犯罪的，一律依法從重追究責任”，旨在以自我加壓的形式，推動該項工作向一個更高層面發展。
為細化法律並完善司法解釋規定，統一、規範減刑、假釋案件審理程式，落實中央政法委《意見》精神，強化司法公開，以公開促公正，切實防止司法腐敗，最高人民法院在認真總結各地法院審理減刑、假釋案件實踐經驗基礎上，經過反覆調研論證和廣泛徵求意見，制定了該《程式規定》，自2014年6月1日起施行。
二、起草《程式規定》的基本思路
我們在起草《程式規定》過程中，主要遵從以下思路：
（一）必須強化案件審理的公開透明
人民民眾對減刑、假釋案件的質疑，固然與個別案件違背法律規定辦理有關，但很大程度上源於減刑、假釋審理程式的不甚透明，神秘莫測，容易給人們留下想像與猜測的空間，即便結果沒有什麼問題，也不能使人心悅誠服。而且，違規違法的減刑、假釋案件，也大都與程式封閉緊密相連，如果程式公開，一切在陽光下運行，能接受各方監督制約，“暗箱操作”就沒有空間，司法腐敗就無處藏身。因此，《程式規定》從多處突出公開原則，意圖以公開促公正，倒逼辦案人員嚴格執法，保障案件審理最大限度地受到社會公眾的監督。如《程式規定》推行審前公示、審理過程公開、審後文書公布，意在讓社會公眾事前知道該案，事中參與或者觀看，事後了解結果；提倡人民陪審員參與組成合議庭，旨在拓寬民眾參與渠道，去除司法神秘主義弊端；要求必須將開庭審理的時間、地點進行公告，並可通知公示期間提出不同意見的人參加庭審，目的是便於民眾旁聽，保護知情人提出意見的機會和積極性，確保監督的廣泛性和有效性。
（二）實行開庭審理和書面審理相結合
據統計，近幾年來全國法院每年審理減刑、假釋案件均在60萬件以上。其中，2013年達到655866件，占當年度人民法院審結案件總數的5.07%。而從審判力量看，大多法院審理減刑、假釋案件的法官僅有二、三人，有的甚至只有一人，且這些法官有的還須承擔其他審判工作。面對減刑、假釋案件審理中案多人少的突出矛盾，要求所有減刑、假釋案件一律實行開庭審理既不符合實際，也無必要。因此，根據司法實踐，現階段宜對人民民眾反映較為強烈、社會關注度較高、司法實踐中也容易出現問題的減刑、假釋案件予以開庭審理，其他案件則可酌情書面審理。
（三）審理程式與一、二審刑事審判程式相區別
減刑、假釋案件庭審程式是與刑事案件一、二審程式存在差異的特殊程式。因為刑事案件的一、二審程式，所要解決的是被告人之行為是否構成犯罪以及在構成犯罪的前提下如何承擔刑事責任的問題。在這樣的程式中，存在明確的控辯雙方，且雙方的對抗非常明顯，訴訟目標存在較大差距甚至完全對立，控方提起訴訟的目的是追求一種對被告人不利的結果。而減刑、假釋審理程式所要解決的則是罪犯在服刑期間的表現是否達到了法定減刑、假釋的條件以及有無必要對其減刑、假釋的問題。行使報請職能的是刑罰執行機關，而非罪犯本人，報請的目的是求得一個對罪犯有利的結果，檢察機關參加庭審主要是履行監督職能。這意味著在減刑、假釋程式中很難形成刑事案件
一、二審程式中所存在的對抗局面。且這類案件實行一審終審，審理程式總結後不存在抗訴、抗訴問題。因此，《程式規定》設定的減刑、假釋案件庭審程式在以下方面與刑事一、二審程式存在不同：沒有明確劃分法庭調查、法庭辯論和最後陳述等階段；沒有如審判程式那樣進行嚴格的交叉詢問程式，也不必遵循嚴格的證據調查規則；不存在辯護人、法定代理人參加訴訟問題；檢察機關參與庭審程式主要是立足於履行法律監督職責等。
（四）必須強化對案件的實質性審理
長期以來，不斷有人批評人民法院對於減刑、假釋案件的審理不僅行政性色彩濃厚，而且形式主義明顯，以至被稱為“橡皮圖章”。對此，《程式規定》著力從以下方面強化案件的實質審理：一是規定減刑、假釋案件的審理範圍，除應審查罪犯在執行期間的一貫表現外，還要審查罪犯的原判情況、財產刑執行和附帶民事裁判履行情況、退贓退賠情況；二是規定對於開庭審理的案件，人民法院根據需要可通知證明罪犯確有悔改表現或者立功、重大立功表現的證人，公示期間提出不同意見的人等參加庭審，且主要參與人員均可就證據疑問進行發問並發表意見，從而防止庭審淪為走過場；三是對於書面審理的減刑、假釋案件，應考慮提訊被報請罪犯以聽取意見以及就被提請減刑、假釋罪犯是否符合減刑、假釋條件進行調查核實或聽取有關方面意見，從而確保案件審理的實質性和獨立性，彰顯人民法院裁判的公正性和權威性。
三、《程式規定》的主要內容
《程式規定》共22個條文。除考慮其作為一個專門程式性司法解釋的完整性以及適用便利而吸收了《刑訴法解釋》和《2012年規定》中的部分規定外，《程式規定》緊緊抓住減刑、假釋案件辦理的各關鍵節點，著力強化審理公開、實質審查，明確相關人員的職責，核心是堅持陽光司法，以公開促公正，以透明保廉潔，讓司法腐敗無處藏身，讓“暗箱操作”沒有空間。具體來說，《程式規定》呈現出以下亮點：
（一）規定減刑、假釋案件一律在立案後5日內依法向社會公示
此前的《2012年規定》中，已經確立了減刑、假釋案件的公示制度，但存在以下不足：一是公示範圍主要為罪犯服刑場所，不僅客群範圍有限，而且與執行機關的報請前公示存在一定程度的重合，公示的作用、效果不是十分理想；二是未明確公示的具體時間，實踐中有的在立案之後、合議庭評議之前公示，有的則在作出裁定後公示，做法不盡統一；三是未規定公示的具體期限。針對上述問題，《程式規定》第3條規定：“人民法院審理減刑、假釋案件，應當在立案後五日內將執行機關報請減刑、假釋的建議書等材料依法向社會公示”，“公示時間為五日”。所謂向社會公示，原則上就是要通過網際網路進行公示，從而使案件一到法院就處於社會公眾的監督之下。
（二）明確了審理減刑、假釋案件的合議庭成員可以是人民陪審員
我國刑法中規定人民法院應當依法組成合議庭審理減刑、假釋案件，但對合議庭如何組成未作規定，刑訴法中也未對此明確。《程式規定》著眼於減刑、假釋案件需要民眾參與監督的特點，明確規定“人民法院審理減刑、假釋案件，應當依法由審判員或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行。”從而明確了人民陪審員可以作為合議庭人員參與減刑、假釋案件的審理，有利於人民陪審員代表社會公眾更深入了解和參與減刑、假釋案件的審理過程，並對案件審理進行監督，拓寬了公眾的參與渠道，確保減刑、假釋案件審理程式更加公開、透明。
（三）明確了審理減刑、假釋案件不僅應審查罪犯執行期間的表現，而且要綜合考慮其犯罪情節、原判刑罰、再犯罪危險等情況
減刑、假釋是在罪犯已被判處刑罰並執行了一定時間之後的刑罰變更措施，在決定是否減刑、假釋以及減刑、假釋的具體幅度時，對於罪犯在刑罰執行期間的表現當然必須考慮，但並非唯一因素，必須根據罪犯的不同情況綜合進行考量，才能使相關決定建立在科學、合理的基礎之上。如果不顧罪犯的不同情況而簡單地依據其刑罰執行期間的表現一裁了之，就難以實現減刑、假釋的價值功能。
正因為如此，《程式規定》第5條規定，人民法院審理減刑、假釋案件，除應當審查罪犯在執行期間的一貫表現外，還應當綜合考慮犯罪的具體情節、原判刑罰情況、財產刑執行情況、附帶民事裁判履行情況、罪犯退贓退賠等情況。同時規定，人民法院審理假釋案件，除應當審查前款所列情形外，還應綜合考慮罪犯的年齡、身體狀況、性格特徵、假釋後生活來源以及監管條件等影響再犯罪的因素。並且，特別針對實踐中不時出現的假立功問題作出專門規定，即“執行機關以罪犯有立功表現或重大立功表現為由提出減刑的，應當審查立功或重大立功表現是否屬實。涉及發明創造、技術革新或者其他貢獻的，應當審查該成果是否罪犯在刑罰執行期間獨立完成，並經有關主管機關確認。”
（四）進一步明確了包括職務犯罪、涉黑犯罪、金融犯罪罪犯在內的六類減刑、假釋案件必須開庭審理
對減刑、假釋案件實行開庭審理，有利於人民民眾的參與和監督，增強人民民眾對司法的信任，同時也便於人民法院在審理減刑、假釋案件時聽取來自監獄、罪犯及同監區罪犯等多方面的意見，最大程度地實現案件審理的公平、公正。《程式規定》的第6條選取了現階段人民民眾反映較為強烈、社會關注度較高、司法實踐中也容易出現問題的六類案件要求必須採用開庭的方式進行審理，具體包括：（1）因罪犯有重大立功表現提請減刑的；（2）報請減刑的起始時間、間隔時間或者減刑幅度不符合司法解釋一般規定的；（3）公示期間收到不同意見的；（4）人民檢察院有異議的；（5）被報請減刑、假釋罪犯系職務犯罪罪犯，組織（領導、參加、包庇、縱容）黑社會性質組織犯罪罪犯，破壞金融管理秩序和金融詐欺犯罪罪犯及其他在社會上有重大影響或社會關注度高的；（6）人民法院認為有開庭審理必要的，從而在《2012年規定》的基礎上，進一步明確和擴大了必須開庭審理的案件範圍。
（五）進一步規範了減刑、假釋案件開庭審理的參與人員、場所及步驟等事項
在庭審參與人員範圍上，《程式規定》第7條除明確要求必須通知人民檢察院、執行機關及被提請減刑、假釋罪犯參加庭審外，還規定可以根據需要通知證明罪犯確有悔改表現或者立功、重大立功表現的證人，公示期間提出不同意見的人，以及鑑定人、翻譯人員等其他人員參加庭審；第8條根據減刑、假釋案件本身的特點，對開庭審理的場所進行了規定，即應當在罪犯刑罰執行場所或者人民法院確定的場所進行。有條件的人民法院可以採取視頻開庭的方式進行；第10、11、12條設計了符合減刑、假釋案件自身特點的運行步驟，不再分為法庭調查、法庭辯論等幾個階段，並明確了合議庭成員及各庭審參加人的提問、舉證、質證等權利；第13條對能夠當庭宣判的應噹噹庭宣判提出了要求。
（六）針對目前書面審理減刑、假釋案件中實質性審查不足問題作出專門規定
為保障書面審理減刑、假釋案件時也能對案件進行實質審查，確保案件審理質量，《程式規定》專設2條對書面審理進行規定：一是規定合議庭人員可以就被報請減刑、假釋罪犯是否符合減刑、假釋條件進行調查核實或者聽取有關方面意見；二是強調書面審理減刑案件可以提訊被報請減刑罪犯，書面審理假釋案件應當提訊被報請假釋罪犯，從而避免書面審理減刑、假釋案件時，既不對相關材料進行調查核實，也不提訊被報請減刑、假釋的罪犯，僅僅根據刑罰執行機關提供的材料便作出是否減刑、假釋裁定的情況出現。
（七）進一步規範了減刑、假釋案件的處理形式和裁判文書的內容
《程式規定》改變了以往不同意減刑、假釋時可以用決定形式進行處置或者將案件退回的做法，規定對不予減刑、假釋的，應以裁定的形式作出，以體現人民法院文書的嚴肅性。同時，明確了減刑、假釋裁定書的具體內容，並強調“裁定調整減刑幅度或者不予減刑、假釋的，應當在裁定書中說明理由”，以體現裁判文書的說理性。
（八）明確規定減刑、假釋裁定書應當通過網際網路向社會公布
減刑、假釋裁定書是人民法院裁判文書的重要組成部分，通過網際網路公布減刑、假釋裁定書是人民法院裁判文書公開的重要內容。《程式規定》第19條規定：“減刑、假釋裁定書，應當通過網際網路依法向社會公布。”該規定與案件公示、公開開庭一道，構成了減刑、假釋案件辦理過程的“三公”，即案件受理後公示、案件審理時公開、案件裁判後公布，貫穿案件辦理的全過程，使整個案件辦理過程都能透明、公開，確保社會公眾的知情權、監督權。
四、其他有關問題
（一）必須嚴格執行《程式規定》
《程式規定》的制定，是最高人民法院正確分析當前減刑、假釋工作客觀實際，積極回應人民民眾關切，踐行司法公開，以公開促公正，努力提升司法公信力的重要舉措。《程式規定》內容新、標準高、要求嚴，讓人耳目一新、信心倍增。然而，無論制度如何科學完美，必須在實踐中得到執行，方能顯示其威力，發揮其作用。各級人民法院及全體刑事法官，特別是從事減刑、假釋審判工作的法官，都應當認真學習《程式規定》的各項規定，深刻領會《程式規定》的內容和精神，從保障法律正確實施、確保刑罰目的得以實現、維護司法公正和司法權威的高度，正確認識嚴格規範減刑、假釋工作重要性。必須深刻認識目前的減刑假釋工作，雖然整體來說是好的，但確實還存在著標準把握不是十分嚴格、審理程式不是十分透明、適用對象不是十分平衡等問題，甚至還存在違紀違法辦理減刑、假釋案件的現象。最高人民法院出台《程式規定》，就是要以一種科學、規範的程式，讓減刑、假釋案件以一種“看得見的方式”來實現正義，保障減刑、假釋案件辦理切實依法、公正，堅決杜絕減刑、假釋工作中的“暗箱操作”和司法腐敗現象發生。
（二）正確處理好《程式規定》與“五個一律”的關係
《程式規定》和“五個一律”都是從程式方面對減刑、假釋案件的辦理設定硬性要求。其中，《程式規定》是司法解釋，能夠作為減刑、假釋案件審理的依據，其目的是解決減刑、假釋案件的審理既有據可循，又符合法律的相關規定問題，以保障減刑、假釋案件審理規範、有序、合法。“五個一律”是工作要求，是針對減刑、假釋、暫予監外執行程式運行中的關鍵節點而向全國法院提出的工作守則和執行性要求，在強調堅持陽光司法的同時，體現了人民法院以最堅決的意志、最堅決的行動，掃除司法領域腐敗現象，堅決清除害群之馬的堅強決心。所以，二者的總體目標是完全一致的。當然，“五個一律”本身不是司法解釋，不能作為案件審理的法律依據。正因為如此，最高人民法院在認真總結司法實踐的基礎上，制定出台了《程式規定》，並在《程式規定》中吸收了“五個一律”的部分內容。而《程式規定》作為司法解釋，又難以對法院工作人員的違紀違法甚至構成犯罪如何追究責任進行規定，“五個一律”正好對此作出了彌補。因此，《程式規定》和“五個一律”工作要求一脈相承，各具特色，在規制減刑、假釋案件審理程式，治理減刑、假釋制度運行過程中的司法腐敗相互補充，相互配合，共同發揮作用。
（三）正確處理《程式規定》與《2012年規定》的關係
2012年元月，最高人民法院在對1997年最高人民法院《關於減刑、假釋案件具體套用法律若干問題的規定》進行修改的基礎上，重新進行公布。該司法解釋主要是關於刑罰執行多長時間可以開始減刑（即減刑起始時間）、一次減刑最多可以減多少（即減刑幅度）、相隔多長時間才能再減（即減刑間隔）以及減刑、假釋的條件等方面的規定，因而被稱為“實體性司法解釋”。《程式規定》是關於減刑、假釋案件如何立案、如何公示、如何開庭審理、如何書面審理、如何送達等具體程式的規定，故被稱為“程式性司法解釋”。
正如刑事訴訟法與刑法之間的關係一樣，《程式規定》與《2012年規定》相互依存、相互配合，從而從程式與實體兩方面共同保障減刑、假釋案件辦理的合法、公正。當然，由於《2012年規定》公布時，並無專門的減刑、假釋程式性司法解釋，因而應實踐需要在《2012年規定》中設定了部分關於減刑、假釋案件審理的程式性規定。隨著這些規定已被《程式規定》吸收，在下次對《2012年規定》進行修改時，可以不再包含這些程式性規定，而使之成為一個純實體性的司法解釋。