關於海事訴訟管轄問題的規定的理解與適用

《關於海事訴訟管轄問題的規定》的理解與適用是在2016由最高人民法院發布的解讀檔案。

一、制定該司法解釋的背景
1984年11月14日，第六屆全國人大常委會第八次會議通過了《關於在沿海港口城市設立海事法院的決定》，正式在立法上規定了海事法院的設立、監督、管轄、審判人員任免等事項。該決定第三條規定，各海事法院管轄區域的劃分，由最高人民法院規定。同年11月28日，最高人民法院作出《關於設立海事法院幾個問題的決定》，具體規定了海事法院的機構設定、受案範圍以及管轄的地域範圍，確定了廣州、大連、上海、青島、天津海事法院的管轄區域，首次突破行政區劃設定人民法院行使司法管轄權的區域。其後，最高人民法院又陸續作出決定或通知，對武漢、海口、廈門、寧波、北海海事法院的管轄區域作出調整，確定10家海事法院當前的管轄水域範圍，形成了專門的海事審判格局，其輻射範圍涵蓋北起黑龍江、南至南海諸島以及橫貫東西的長江水道在內的中華人民共和國管轄的全部水域和港口。此後，1999年頒布的《中華人民共和國海事訴訟特別程式法》對有關海事糾紛的地域管轄作出專門規定。相關海事訴訟管轄的法律及司法解釋對各海事法院依法行使司法管轄權，避免管轄衝突，便利當事人訴訟，及時採取扣押船舶等保全措施，保護中外當事人合法權益，公正審理各類海事案件發揮了重要作用，有效地維護和彰顯了我國海洋司法主權。
隨著“一帶一路”建設及海洋強國戰略的實施，我國海上活動日益頻繁，海洋經濟迅猛發展，新類型海事海商糾紛不斷增加。同時，為維護國家海洋主權，加強海洋事務綜合治理，涉海行政部門的海上執法力度不斷增強，海事行政訴訟案件隨之呈現上升趨勢。在此背景下，原有的海事訴訟管轄體系已不能完全適應國際、國內經濟發展對海事審判工作的司法需求，需要進一步調整和完善。具體而言，制定本《規定》主要基於以下兩個方面的考慮：一是調整海事法院管轄區域，順應經濟形勢的發展要求，為海洋經濟、長江經濟帶發展提供充分的司法保障。有關各海事法院管轄範圍的規定基本形成於二三十年前，未實現對我國境內主要通海可航水域的全方位管轄，存在管轄缺位，如吉林省內松花江水域以及通往朝鮮和俄羅斯的圖們江水域作為重要的水上通道，並未劃入海事法院管轄範圍，造成部分海事案件專門化審理的缺失。此外，國家長江經濟帶發展規劃的全面實施極大推動了以長江黃金水道為主體的現代化綜合交通運輸體系的構建，加速沿江產業結構的最佳化升級，亟待健全的司法環境，在此背景下就需要對武漢海事法院的管轄範圍作出相應調整，為內河航運業、船舶建造業、物流供應業等相關產業的發展提供充分的司法保障。二是依法審理海事行政案件，推進海事司法改革，逐步健全和完善海事審判體系。海洋強國戰略對海上法治環境提出更高的要求，當前，國家相關涉海行政部門在海洋及通海可航水域的執法力度進一步加強，由此引發的各類海事行政訴訟案件需要專門化的審判。海事行政訴訟案件的審理具有技術性、專業性強的特點，如船舶碰撞糾紛涉及海事事故調查、責任認定以及船舶檢驗等諸多專業技術問題，海事法院作為專門法院審理此類案件具有充分的人員優勢和專業優勢，可以進一步提升此類案件的審判質量，為海洋執法活動提供有力的司法支持和監督，維護行政相對人的合法權益。為服務和保障海洋經濟的發展，順應海事司法改革的需求，完善海事訴訟管轄制度，最高人民法院在充分調研和廣泛徵求意見的基礎上，制定本司法解釋。
二、《規定》主要內容的說明
（一）關於管轄區域的規定
自1984年設立海事法院以來，最高人民法院根據人大常委會的授權分別出台以下規定調整海事法院的管轄範圍：1984年11月28日，最高人民法院《關於設立海事法院幾個問題的決定》確定了廣州、大連、上海、青島、天津海事法院的管轄區域；1987年7月28日，最高人民法院《關於調整武漢、上海海事法院管轄區域的通知》確定了武漢、上海海事法院的管轄區域；1990年3月2日，最高人民法院《關於設立海口、廈門海事法院的決定》確定了海口、廈門海事法院的管轄區域；1992年12月4日，最高人民法院《關於設立寧波海事法院的決定》確定了寧波海事法院的管轄區域；1999年7月19日，最高人民法院《關於北海海事法院正式對外受理案件問題的通知》確定了北海海事法院的管轄區域；2002年12月10日，最高人民法院《關於調整大連、武漢、北海海事法院管轄區域和案件範圍的通知》對大連、武漢、北海海事法院的管轄區域進行調整；2006年6月20日，最高人民法院《關於調整上海、寧波海事法院管轄區域的通知》對上海、寧波海事法院的管轄區域進行調整，確定洋山港及附近水域發生的海事案件由上海海事法院管轄。為適應當前國內經濟對海事司法的需求，相關規定亟待修訂和完善，《規定》在對原有檔案重新梳理的基礎上，作出以下規定：第一，擴大大連海事法院的管轄區域，對吉林省主要通海可航水域發生的海事案件實施專門管轄。此前，大連海事法院僅管轄發生於遼寧、黑龍江省通海可航水域的海事海商案件，吉林省幹流水域松花江和圖們江尚未納入海事法院管轄範圍，相關海事案件由地方法院審理。為更好地發揮海事法院作為專門法院的審判優勢，保證相關海事案件的專門化審判，《規定》對大連海事法院管轄範圍進行調整，明確吉林省內相關通海可航水域發生的海事案件由大連海事法院審理，從而實現該院對東三省境內主要水域發生的海事案件的專門管轄。第二，明確武漢海事法院對長江幹線和支線水域及主要港口的司法管轄權。我國長江水域地域廣闊，橫跨中國東部、中部和西部總計19個省、市、自治區，水系龐雜，支流眾多，其中支流面積1萬平方公里以上的支流49條，主要有岷江、赤水、沱江、嘉陵江、烏江、漢江、雅礱江、湘江、沅江、贛江和清江，此外還包括我國第一大淡水湖鄱陽湖在內的眾多湖泊。《規定》明確武漢海事法院對長江幹流及支流水域的管轄，對維護長江經濟帶海事司法統一，為長江經濟帶發展戰略的實施提供優良的司法環境具有重要意義。
（二）關於海事行政案件的管轄
2001年最高人民法院頒布的《關於海事法院受理案件範圍的若干規定》曾就海事法院對海事行政案件實施專門管轄作出規定，但由於各種原因，此項規定最終未全面落實。基於海事審判工作的需要，此後大連、天津、青島、寧波、廣州、海口海事法院經抗訴審高院批准分別試點審理海事行政案件，取得較為良好的社會效果，得到海事行政機關及行政相對人的廣泛認可。隨著海洋經濟的快速發展，非法從事漁業活動、污染海洋環境、違法勘探、開採海洋資源等海上違法犯罪活動呈上升趨勢，海上行政部門的執法力度日益加強，海事行政案件專門化審判的司法需求更為迫切，海事法院全面管轄海事行政案件的時機已經成熟。經最高人民法院審判委員會討論決定，本《規定》明確海事法院對海事行政案件具有管轄權。海事法院專門審理海事行政案件具有以下優勢：首先，海事行政案件同海事海商案件一樣，具有很強的專業性。海事行政案件的審理，實質上也就是處理海上運輸、生產活動中產生的行政糾紛。如某船東不服海事局對船舶碰撞事故責任作出的處罰決定，其起訴海事局的行政案件，就涉及包括駕駛、避碰、船速、航向、氣象等許多方面的海事專業知識。這些專業知識對地方法院而言可能比較陌生，但卻是海事法院審理船舶碰撞海事案件的必備專業知識，因此，海事法院審理海事行政案件具有明顯的專業優勢。其次，海事法院具有涉外人才多的優勢。海事行政案件涉外性強，如遠洋運輸關係中，外國船公司的船舶會頻繁出入中國港口，容易形成相對人為外國船公司的涉外海事行政案件。全國海事法院自1984年設立以來涉外案件所占收案比例位居全國法院之首，海事法官熟練掌握使用外語水平的能力較地方法院高，在長期的海事審判工作中培養鍛鍊了一批從事涉外審判的人才，為審理涉外海事行政案件打下了良好的基礎。再次，海事法院審理海事行政案件位置相對超脫。全國只設立了10家海事法院，海事法院的設定不受行政區域的限制，實行的是跨區域管轄制度。這樣的設定使海事法院在審理海事行政案件時，能夠排除地方的干擾，克服地方保護主義，從而保證案件審判的公正性。最後，隨著立案登記制的實施，人民法院受理的各類案件尤其是行政訴訟案件數量呈明顯上升態勢。從全國法院的審判力量和受理的案件數量看，地方法院基本上是案多人少，而海事法院尚有餘力，將部分海事行政案件交由海事法院專門管轄，一方面有利於解決地方法院案件過多的矛盾，另一方面則有利於擴大海事法院的受案範圍，促進海事法院的發展與壯大。
《規定》第2條第1款確定了海事法院有權審理海事行政案件，值得注意的是，海事法院雖然據此享有海事行政案件管轄權，但並非所有的海事行政案件均由海事法院管轄。與《規定》同時實施的最高人民法院《關於海事法院受理案件範圍的規定》對海事行政案件的範圍作出界定。司法實踐中當事人向海事法院提起海事行政訴訟，海事法院受理海事行政案件，應同時符合受案範圍的規定。第2條第2款明確規定，當事人不服海事法院一審行政裁判提起的抗訴案件，由海事法院所在地的高級人民法院行政審判庭進行審理。該條款主要解決了抗訴審高院內設審判庭的職能分工問題。在當前司法實踐中，當事人不服海事法院針對海事海商糾紛案件作出的一審判決提起的抗訴案件，由抗訴審高院負責海事審判的業務部門審理。就海事行政糾紛案件而言，一方面涉及船舶建造、船舶避碰、海事事故調查等專業技術問題，應由海事法院專門管轄，同時又必然涉及行政處罰法、行政複議法、行政訴訟法等專門性法律的適用。為此，有意見認為，行政法律的適用有其專業性，為保證相關行政實體法和程式法的準確適用，建議海事行政抗訴案件由高院行政庭審理。考慮到遼寧、天津、山東、浙江、廣東、海南高院在試點海事法院審理海事行政案件的過程中，由高院行政庭審理海事行政抗訴案件，《規定》採納了這一建議。但鑒於海事行政案件的海事專業性更為突出，高院負責海事海商案件的審判庭審理海事行政案件亦有優勢，故此問題有待在司法實踐中進一步探討和研究。
《規定》第2條第2款系關於海事行政訴訟地域管轄的規定，其中第（1）項、第（2）項是依據行政訴訟法第十八條、第十九條關於普通行政訴訟案件地域管轄的規定作出的，對這兩項的理解應參照行政訴訟法的相關解釋。由於涉海行政部門的轄區與海事法院的管轄範圍並非完全一致，海事法院應以行政機關所在地是否位於其管轄範圍內作為行使海事行政案件管轄權的標準。以海事局為例，江蘇海事局下設連雲港、南京、鎮江等多個海事局，對長江江蘇段和江蘇沿海行使水上安全和防止船舶污染的執法權。而就海事局所處的地理位置而言，連雲港海事局所在地位於上海海事法院管轄區域，江蘇海事局所在地在南京，屬於武漢海事法院管轄範圍。當事人不服連雲港海事局作出的行政行為，依法直接提起行政訴訟的，應由上海海事法院管轄，不服一審判決提起的抗訴案件由上海市高級人民法院審理。如果當事人不服連雲港海事局作出的處罰決定依照法律規定向江蘇海事局申請行政複議，對複議決定不服提起訴訟的，則應由複議機關所在地的武漢海事法院管轄，抗訴案件由湖北省高級人民法院審理。
此外，值得注意的是，《規定》第2條第2款第（3）項系針對海事法院審理跨行政區劃案件作出的特別規定。隨著航運經濟的發展，來自內陸地區的務工人員從事海上運輸、漁業生產等海上服務工作的不在少數，因這部分人員的所在地不在海事法院的管轄範圍內，如涉海行政部門對其違法行為採取限制人身自由等處罰措施，相對人不服提起行政訴訟的，按照原告所在地的訴訟連線點將無法確定由哪一家海事法院對案件行使管轄權。同時對行政機關而言，一般情況下涉海行政部門設立在沿海、沿江城市，但也有個別行政部門所在地位於內陸城市，亦無法依據住所地確定相應的海事法院。比如，濟南海事局位於山東濟南，其分別在濰坊、東營、濱州設立海事處，以濟南海事局為被告提起的行政訴訟，由於被告所在地濟南不在任何一家海事法院的管轄範圍內，將無法確定受理案件的海事法院。鑒於上述可能出現的管轄爭議，考慮到涉海行政執法行為一般發生於內河、沿海水域，為便於事實調查及案件的審理，故在行政機關所在地或原告所在地未設立海事法院的情形下，《規定》明確由行政執法行為實施地的海事法院管轄相關海事行政案件，保證海事行政訴訟案件專業化審理。
（三）關於海事海商糾紛管轄權異議案件的審理
管轄權異議制度的設立對於防止地方主義保護，落實民事訴訟法專屬管轄和專門管轄規定，保證訴訟公平，維護當事人合法訴訟權益及實體利益具有重要意義。為充分保證海事案件專門管轄制度的實施，《規定》第3條針對海事海商糾紛管轄權異議案件作出專門規定。在此需要明確的是，《規定》明確海事行政案件由海事法院專門管轄，海事法院的審判職能隨之擴展，被賦予海事行政案件管轄權，由此形成海事法院更為全面、立體的管轄權體系，傳統使用的“海事案件”一詞的外延和內涵隨之發生變化。依據《規定》及《關於海事法院受理案件範圍的規定》，海事案件不僅包括傳統的海事海商類民商糾紛，也包括海事行政類糾紛。《規定》第3條重在解決傳統的海事海商類民事糾紛的管轄權異議，對於海事行政案件的管轄問題應適用第2條規定。
《規定》第3條第1款系關於海事法院抗訴審高院內設庭室審理管轄權異議裁定抗訴案件職能分工的規定。海事司法實踐中，當事人不服海事法院一審判決的抗訴案件由抗訴審高院負責海事海商案件的審判庭審理，但當事人不服海事法院作出的管轄權異議裁定提起抗訴的案件由抗訴審高院哪個庭室審理，各院做法並不一致。有的由立案庭負責，有的則由負責海事審判的審判庭審理，由此導致裁判尺度不盡一致。鑒於海事程式性案件亦具有專業性強的特點，2000年最高人民法院進行機構改革時，在內設部門職能分工的規定中，明確海事實體性案件和程式性案件均由負責涉外商事和海事海商審判的民四庭進行審理。為此，《規定》以此司法解釋的形式將海事海商糾紛管轄權異議案件審理的職能分工統一到最高人民法院的做法上來。
《規定》第3條第2款系關於人民法院可依職權審理髮生效力的管轄權異議裁定的規定。2012年修訂的民事訴訟法第二百條刪除了2007年民事訴訟法第一百七十九條關於“違反法律規定，管轄錯誤”的規定，最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第381條進一步規定，當事人認為發生法律效力的不予受理和駁回起訴的裁定錯誤的，可以申請再審，據此明確排除了當事人因管轄權異議裁定錯誤申請再審的權利。但在海事司法實踐中，如果對於錯誤的管轄權異議裁定一律不予糾正，則不利於海事案件專門管轄制度的落實。隨著立案登記制的全面實施，訴至法院的案件數量明顯上升，因地方法院立案庭對海事法院受案範圍及海事訴訟特別程式缺乏相應的了解，錯誤裁定地方法院受理海事案件的情形時有發生。
此外，也不乏個別當事人故意採取變更案由、人為製造管轄連線點等手段規避海事法院專門管轄的情形。由於海事案件審理所涉及的實體法和程式法均不同於一般民事案件，如由地方法院適用普通民事訴訟程式並依據一般實體法律規定審理海事案件，必將出現適用法律錯誤、當事人合法權益難以依法保護的情形，由此損害人民法院的司法權威。依照民事訴訟法的規定，除因當事人的再審申請符合法律規定的情形可以啟動再審程式外，對確有錯誤的判決、裁定，人民法院可以依照職權主動審查，依法啟動再審程式，這是法律賦予人民法院自身監督的職權。為保證海事訴訟特別程式法關於海事訴訟專門管轄制度的實施，《規定》明確規定，人民法院可按照民事訴訟法第一百九十八條規定，依職權啟動再審程式，對違反海事案件專門管轄的管轄權異議裁定予以糾正。