政策全文
《關於建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》主要內容如下。
為深入貫徹落實黨中央、國務院關於深化生態文明體制改革的戰略部署，推動實現資源環境承載能力監測預警規範化、常態化、制度化，引導和約束各地嚴格按照資源環境承載能力謀劃經濟社會發展，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅定不移實施主體功能區戰略和制度，建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的資源環境承載能力監測預警長效機制，有效規範空間開發秩序，合理控制空間開發強度，切實將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內，為構建高效協調可持續的國土空間開發格局奠定堅實基礎。
（二）基本原則
——堅持定期評估與實時監測相結合。針對不同區域資源環境承載能力狀況，定期開展全域和特定區域評估，實時監測重點區域動態，提高監測預警效率。
——堅持設施建設與制度建設相結合。結合資源環境承載能力監測預警需求，既強化相關基礎設施建設，又著力完善配套政策和創新體制機制，增強監測預警能力。
——堅持從嚴管制與有效激勵相結合。針對不同資源環境超載類型，堅持陸海統籌，因地制宜制定差異化、可操作的管控制度，既限制資源環境惡化地區，又激勵資源環境改善地區，提高監測預警水平。
——堅持政府監管與社會監督相結合。堅持統分結合、上下聯動、整體推進，強化政府監管能力，鼓勵社會各方積極參與，充分發揮社會監督作用，形成監測預警合力。
二、管控機制
（三）綜合配套措施。資源環境承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個等級，根據資源環境耗損加劇與趨緩程度，進一步將超載等級分為紅色和橙色兩個預警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個預警等級、不超載等級確定為綠色無警等級，預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色、綠色。
對紅色預警區、綠色無警區以及資源環境承載能力預警等級降低或者提高的地區，分別實行對應的綜合獎懲措施。對從臨界超載惡化為超載的地區，參照紅色預警區綜合配套措施進行處理；對從不超載惡化為臨界超載的地區，參照超載地區水資源、土地資源、環境、生態、海域等單項管控措施酌情進行處理，必要時可參照紅色預警區綜合配套措施進行處理；對從超載轉變為臨界超載或者從臨界超載轉變為不超載的地區，實施不同程度的獎勵性措施。
對紅色預警區，針對超載因素實施最嚴格的區域限批，依法暫停辦理相關行業領域新建、改建、擴建項目審批手續，明確導致超載產業退出的時間表，實行城鎮建設用地減量化；對現有嚴重破壞資源環境承載能力、違法排污破壞生態資源的企業，依法限制生產、停產整頓，並依法依規採取罰款、責令停業、關閉以及將相關責任人移送行政拘留等措施從嚴懲處，構成犯罪的依法追究刑事責任；對監管不力的政府部門負責人及相關責任人，根據情節輕重實施行政處分直至追究刑事責任；對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的幹部，不得提拔使用或者轉任重要職務，視情況給予誡勉、責令公開道歉、組織處理或者黨紀政紀處分；當地政府要根據超載因素制定系統性減緩超載程度的行動方案，限期退出紅色預警區。
對綠色無警區，研究建立生態保護補償機制和發展權補償制度，鼓勵符合主體功能定位的適宜產業發展，加大綠色金融傾斜力度，提高領導幹部生態文明建設目標評價考核權重。
（四）水資源管控措施。對水資源超載地區，暫停審批建設項目新增取水許可，制定並嚴格實施用水總量削減方案，對主要用水行業領域實施更嚴格的節水標準，退減不合理灌溉面積，落實水資源費差別化徵收政策，積極推進水資源稅改革試點；對臨界超載地區，暫停審批高耗水項目，嚴格管控用水總量，加大節水和非常規水源利用力度，最佳化調整產業結構；對不超載地區，嚴格控制水資源消耗總量和強度，強化水資源保護和入河排污監管。
（五）土地資源管控措施。對土地資源超載地區，原則上不新增建設用地指標，實行城鎮建設用地零增長，嚴格控制各類新城新區和開發區設立，對耕地、草原資源超載地區，研究實施輪作休耕、禁牧休牧制度，禁止耕地、草原非農非牧使用，大幅降低耕地施藥施肥強度和畜禽糞污排放強度；對臨界超載地區，嚴格管控建設用地總量，逐步提高存量土地供應比例，用地指標向基礎設施和公益項目傾斜，嚴格限制耕地、草原非農非牧使用；對不超載地區，鼓勵存量建設用地供應，鞏固和提升耕地質量，實施草畜平衡制度。
（六）環境管控措施。對環境超載地區，率先執行排放標準的特別排放限值，規定更加嚴格的排污許可要求，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放加大減量置換，暫緩實施區域性排污權交易；對臨界超載地區，加密監測敏感污染源，實施嚴格的排污許可管理，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放減量置換，採取有效措施嚴格防範突發區域性、系統性重大環境事件；對不超載地區，實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放等量置換。
（七）生態管控措施。加強對江、湖、河、山脈等自然生態系統的保護，在重要江、湖、河、山脈及周邊劃定管控紅線，實施最嚴格的保護措施，最大程度地保障整體生態安全。對生態超載地區，制定限期生態修複方案，實行更嚴格的定期精準巡查制度，必要時實施生態移民搬遷，對生態系統嚴重退化地區實行封禁管理，促進生態系統自然修復；對臨界超載地區，加密監測生態功能退化風險區域，科學實施山水林田湖系統修復治理，合理疏解人口，遏制生態系統退化趨勢；對不超載地區，建立生態產品價值實現機制，綜合運用投資、財政、金融等政策工具，支持綠色生態經濟發展。
（八）海域管控措施。對超載海域，屬於空間資源超載的，依法依規禁止岸線開發和新上圍填海項目，研究實施海岸建築退縮線制度；屬於漁業資源超載的，逐年降低近海捕撈和養殖總量限額，加大減船轉產力度；屬於生態環境超載的，大幅提高水質較差的入海河流斷面水質考核要求，嚴格控制上游相關污染物入河量，依法禁止新增入海排污口和向海排放的污水處理廠，通過清理規範整頓，逐步減少現有入海排污口，暫停審批新建、改建、擴建海洋（岸）工程建設項目；屬於無居民海島資源環境超載的，禁止無居民海島開發建設，限期開展生態受損無居民海島整治修復。對臨界超載海域，屬於空間資源臨界超載的，原則上不再審批新增占用自然岸線的用海項目和圍填海項目；屬於漁業資源臨界超載的，強化海洋漁業資源養護和棲息地保護，引導近岸海水養殖區向離岸深水區轉移；屬於生態環境臨界超載的，嚴格執行並逐步提高入海河流斷面水質考核要求，嚴格控制向海排污的海洋（岸）工程建設項目；屬於無居民海島資源環境臨界超載的，除國家重大項目建設用島、國防用島和自然觀光科研教育旅遊外，禁止其他開發建設。
三、管理機制
（九）建設監測預警資料庫和信息技術平台。建立多部門監測站網協同布局機制，重點加強薄弱環節和縣級監測網點布設，實現資源環境承載能力監測網路全國全覆蓋。規範監測、調查、普查、統計等分類和技術標準，建立分散式數據信息協同服務體系，加強歷史數據規範化加工和實時數據標準化採集，健全資源環境承載能力監測數據採集、存儲與共享服務體制機制。
整合集成各有關部門資源環境承載能力監測數據，建設監測預警資料庫，運用雲計算、大數據處理及數據融合技術，實現數據實時共享和動態更新。基於各有關部門相關單項評價監測預警系統，搭建資源環境承載能力監測預警智慧型分析與動態可視化平台，實現資源環境承載能力的綜合監管、動態評估與決策支持。建立資源環境承載能力監測預警政務互動平台，定期向社會發布監測預警信息。
（十）建立一體化監測預警評價機制。運用資源環境承載能力監測預警信息技術平台，結合國土普查每5年同步組織開展一次全國性資源環境承載能力評價，每年對臨界超載地區開展一次評價，實時對超載地區開展評價，動態了解和監測預警資源環境承載能力變化情況。
資源環境承載能力監測預警綜合評價結論，要根據各類評價要素及其權重綜合集成得出，並經有關部門共同協商達成一致後對外發布。各單項評價結論要與綜合評價結論以及其他相關單項評價結論協同校驗後對外發布。全國性和區域性資源環境承載能力監測預警評價結論，要與省級和市縣級行政區資源環境承載能力監測預警評價結論進行縱向會商、彼此校驗，完善指標和閾值設計，準確解析超載成因，科學設計限制性和鼓勵性配套措施，增強監測預警的有效性和精準性。建立突發資源環境警情應急協同機制，對重要警情協同監測、快速識別、會商預報。
（十一）建立監測預警評價結論統籌套用機制。編制實施經濟社會發展總體規劃、專項規劃和區域規劃，要依據不同區域的資源環境承載能力監測預警評價結論，科學確定規劃目標任務和政策措施，合理調整最佳化產業規模和布局，引導各類市場主體按照資源環境承載能力謀劃發展。編制空間規劃，要先行開展資源環境承載能力評價，根據監測預警評價結論，科學劃定空間格局、設定空間開發目標任務、設計空間管控措施，並注重開發強度管控和用途管制。
將資源環境承載能力納入自然資源及其產品價格形成機制，構建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程式。將資源環境承載能力監測預警評價結論納入領導幹部績效考核體系，將資源環境承載能力變化狀況納入領導幹部自然資源資產離任審計範圍。
（十二）建立政府與社會協同監督機制。國家發展改革委會同有關部門和地方政府通過書面通知、約談或者公告等形式，對超載地區、臨界超載地區進行預警提醒，督促相關地區轉變發展方式，降低資源環境壓力。超載地區要根據超載狀況和超載成因，因地制宜制定治理規劃，明確資源環境達標任務的時間表和路線圖。開展超載地區限制性措施落實情況監督考核和責任追究，對限制性措施落實不力、資源環境持續惡化地區的政府和企業等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平台，依法依規嚴肅追責。
開展資源環境承載能力監測預警評價、超載地區資源環境治理等，要主動接受社會監督，發揮媒體、公益組織和志願者作用，鼓勵公眾舉報資源環境破壞行為。加大資源環境承載能力監測預警的宣傳教育和科學普及力度，保障公眾知情權、參與權、監督權。
四、保障措施
（十三）加強組織領導。國家發展改革委要加強對資源環境承載能力監測預警工作的統籌協調，會同有關部門於2018年年底前建立監測預警資料庫和信息技術平台，於2020年年底前組織完成資源環境承載能力普查，並發布綜合評價結論。重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務院報告。地方各級黨委和政府要高度重視資源環境承載能力監測預警工作，建立主要領導負總責的協調機制，適時發布本地區資源環境承載能力監測預警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監督執行，確保實施成效。
（十四）細化配套政策。各有關部門要按照職責分工，抓緊制定各單項監測能力建設方案，完善監測站網布設，加強數據信息共享；加快出台土地、海洋、財政、產業、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實發揮資源環境承載能力監測預警的引導約束作用。
（十五）提升保障能力。綜合多學科優勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術交流培訓，提升資源環境承載能力監測預警人才隊伍專業化水平。建立資源環境承載能力監測預警經費保障機制，確保資源環境承載能力監測預警機制高效運轉、發揮實效。
意見解讀
主要意義
隨著我國經濟社會的快速發展，資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化的形勢日趨嚴峻，一些地區資源環境承載能力已達到或接近上限。建立資源環境承載能力監測預警長效機制，對國土空間開發利用狀況開展綜合評價，可以更加清晰地認識不同區域國土空間的特點和屬性，開發現狀、潛力和超載狀況，明確區域資源環境超載問題的根源與癥結，從而實施差異化的管控與管理措施。資源環境承載能力監測預警長效機制的建立，是適應我國國情特點、推動綠色發展的必然要求，是化解資源環境瓶頸制約的現實選擇，是提高空間開發管控水平的重要途徑。長效機制的建立，將切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用，有效規範空間開發秩序，合理控制開發強度，切實將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，對於堅定不移實施主體功能區戰略和制度、加快推進生態文明建設具有重要意義。
起草工作
《意見》是建立在前期技術方法研究、在局部地區試評價、開展政策預研等一系列紮實工作基礎上起草形成的。主要分為以下幾個階段。1.形成總體構想和工作方案。2014年，國家發改委會同國土資源部、環境保護部、水利部等部門研究提出有關建立資源環境承載能力監測預警機制的總體構想和工作方案。2.研究提出技術方法。委託中科院會同各有關部門科研機構，針對重點難點問題，開展專題研究，研究形成了《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》。3.開展地方調查與試評價。赴貴州、浙江、江西等地進行調研，開展京津冀地區試評價，了解資源環境承載能力監測預警工作的成效、問題，以及構建長效機制的經驗和做法。4.研究建立監測預警長效機制。組織相關部門召開監測預警機制專題研討會，啟動長江經濟帶資源環境承載能力評價，部署研究建立資源環境承載能力監測預警長效機制，形成《意見》並報請中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過。
主要內容
《意見》主要包括總體要求、管控機制、管理機制與保障措施等內容。
第一是總體要求。《意見》提出，要堅定不移實施主體功能區戰略和制度，建立資料庫和信息技術平台，開展對資源環境狀況的監測評價和預警，解析超載成因並研究提出有針對性的限制性政策，建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的監測預警長效機制。同時，明確了要遵循定期評估與實時監測相結合、設施建設與制度建設相結合、從嚴管制與有效激勵相結合、政府監管與社會監督相結合的基本原則。
第二是管控機制。按照激勵與約束並重的原則，《意見》重點設計了綜合配套措施與單項管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對紅色預警區、綠色無警區以及從臨界超載惡化為超載、臨界超載轉變為不超載等有關等級之間相互轉變實施綜合管理；單項管控措施主要是針對水資源、土地資源、環境、生態和海域等單項評價要素的超載狀況，區分不同影響因子和情形，實施精細化的管控措施。
第三是管理機制。《意見》重點從四個方面設計了管理機制，一是建設監測預警資料庫和信息技術平台，實現資源環境承載能力的綜合監管、動態評估與決策支持；二是建立一體化監測預警評價機制，針對全國、臨界超載地區和不超載地區實施不同頻次的監測；三是建立監測預警評價結論統籌套用機制，各類評價要素及權重綜合集成得出，並經有關部門共同協商達成一致後對外發布；四是建立政府與社會協同監督機制，營造全社會齊抓共管、協同監督的良好氛圍。
第四是保障措施。主要明確了加強組織領導、細化配套政策、提升保障能力等工作要求。
主要特點
長效機制有四方面特點。
一是堅持因地制宜，既對全域國土空間進行定期監測預警，也對超載地區開展加密實時監測預警。
二是注重軟硬結合，既要建設好資料庫和信息技術平台等“硬體”基礎，也要健全管理機制、管控措施等“軟體”配套。
三是強化激勵約束，既要讓資源環境超載地區受到懲處，也要讓資源環境改善地區得到鼓勵。
四是注重形成合力，既要發揮政府主導作用，又要調動社會各方面力量的積極性主動性，共同開展監測預警。
技術流程
資源環境承載能力監測預警評價的技術流程如下。
第一步，分別開展陸域評價和海域評價。陸域評價和海域評價均包括基礎評價和專項評價兩部分。基礎評價採用統一指標體系，對所有縣級行政單元進行全覆蓋評價。專項評價根據《全國主體功能區規劃》、《全國海洋主體功能區規劃》，分別對最佳化開發、重點開發和限制開發區域進行評價。
第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據陸域評價和海域評價結果，對基礎評價與專項評價的超載類型進行組合，確定評價縣域的超載類型。
第三步，分別確定陸域和海域預警等級。針對超載類型開展過程評價，根據資源環境耗損加劇與趨緩程度，進一步確定陸域和海域的預警等級。其中，超載分為紅色和橙色兩個預警等級，臨界超載分為黃色和藍色兩個預警等級，不超載為無警（用綠色表示）。預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色和綠色。
第四步，統籌陸域和海域超載類型和預警等級。將沿海縣域中海域評價結果與陸域評價結果進行複合，實現同一行政區內陸域和海域超載類型和預警等級的銜接協調。
第五步，進行超載成因解析與政策預研。識別和定量評價超載關鍵因子及其作用程度，解析不同預警等級區域資源環境超載原因，並進行政策預研，為超載區域限制性政策的制定提供依據。
管控機制
《意見》將資源環境承載能力分為超載、臨界超載和不超載三個類型，以及紅色、橙色、黃色、藍色和綠色五個預警等級，並設計了綜合配套措施與單項管控措施相結合的管控機制。
一是綜合配套措施。綜合配套措施重點對紅色預警區、綠色無警區以及預警等級相互轉變實施綜合管理。對於紅色預警區，實施的管控措施最嚴格，包括最嚴格的區域限批，對嚴重破壞資源環境承載能力的企業、管理不力的政府部門負責人、負有責任的領導幹部等責任主體都要受到嚴厲處罰。對於綠色無警區，實施鼓勵性措施，包括研究建立生態保護補償機制和發展權補償制度，提高領導幹部生態文明建設目標評價考核權重等。對於預警等級之間相互轉變的地區，超載等級惡化的，參照紅色預警區的綜合配套措施進行管控；超載等級改善的，將實施不同程度的獎勵性措施。
二是單項管控措施。單項管控措施主要針對土地資源、水資源、環境、生態以及海域等要素，目的在於提高資源環境管控的針對性，超載地區和臨界超載地區是管控重點。對超載地區的管控最為嚴厲，突出的是“懲罰”，目的是遏制趨勢，主要提出了“凍結性”措施、懲戒性舉措、開展限期整改和治理行動等管控要求。對臨界超載地區的管控嚴厲程度次之，突出的是“預警”，目的是防範惡化風險，主要提出了“防範性”措施、建立風險防控機制等管控要求。
管理機制
《意見》主要從四個方面設計了管理機制。
第一，資料庫和信息技術平台。目前，各有關部門正圍繞單項評價要素的監測預警搭建信息平台，為了實現數據實時共享和動態更新，實現資源環境承載能力的綜合監管，《意見》提出要整合集成各部門的監測數據，搭建資源環境承載能力預警智慧型分析與動態可視化平台。
第二，一體化監測預警評價機制。考慮資源環境承載能力涉及的多個要素之間相互關聯、相互影響，同時，各個部門、省份都將開展資源環境承載能力的相關評價，為了確保評價結論的一致性，增強監測預警的有效性和精準性,《意見》提出要建立一體化監測預警評價機制，實施若干維度的協同校驗，包括各單項要素評價結論之間、單項要素評價與綜合評價結論之間，以及全國性、區域性結論與省級和市縣級行政區結論的互相校驗，並經有關部門共同協商達成一致後對外發布。
第三，監測預警評價結論統籌套用機制。為了發揮資源環境監測預警的引導約束作用，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡，《意見》強調將監測預警評價結論套用於各類規劃以及領導幹部績效考核等，具體包括幾個方面。一是編制實施經濟社會發展總體規劃、專項規劃和區域規劃，要依據不同區域的資源環境承載能力監測預警評價結論，科學確定規劃目標、任務和政策措施，合理調整最佳化產業規模和布局。二是編制空間規劃，要先行開展資源環境承載能力評價，根據監測預警評價結論，科學劃定空間格局、設定空間開發目標任務、設計空間管控措施，並注重開發強度管控和用途管制。三是將資源環境承載能力納入自然資源及其產品價格形成機制，構建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程式。四是將資源環境承載能力監測預警評價結論納入領導幹部績效考核體系，將資源環境承載能力變化狀況納入領導幹部自然資源資產離任審計範圍。
第四，政府與社會協同監督機制。為了營造全社會齊抓共管、協同監督的良好氛圍，《意見》對政府與社會提出了明確的監督要求。從政府角度，要求國家發展改革委會同有關部門和地方政府要通過書面通知、約談或公告等形式，對超載地區、臨界超載地區進行預警提醒，督促相關地區轉變發展方式，降低資源環境壓力。開展超載地區限制性措施落實情況監督考核和責任追究，對於限制性措施落實不力、資源環境持續惡化地區的政府和企業等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平台，依法依規嚴肅追責。從社會角度，要求資源環境承載能力監測預警評價、超載地區資源環境治理等接受社會監督，發揮媒體、公益組織和志願者作用，鼓勵公眾舉報資源環境破壞行為。加大資源環境承載能力監測預警的宣傳教育和科學普及力度，保障公眾知情權、參與權和監督權。
組織實施
為保障長效機制高效實施，《意見》從三方面作出了明確要求，並提出了完成重點工作的路線圖和時間表。
一是加強組織領導。《意見》強調國家發展改革委在監測預警工作中的統籌協調作用，要會同有關部門於2018年年底前建立監測預警資料庫和信息技術平台，於2020年年底前組織完成資源環境承載能力普查，並發布綜合評價結論，重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務院報告。地方各級黨委和政府要建立主要領導負總責的協調機制，適時發布本地區監測預警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監督執行，確保實施成效。
二是細化配套政策。《意見》對各部門提出了相關要求，要按照職責分工，抓緊提出各單項監測能力建設方案，完善監測站網布設，加強數據信息共享；加快制定出台土地、海洋、財政、產業、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實發揮資源環境監測預警的引導約束作用。
三是提升保障能力。《意見》對人才隊伍和經費保障作出了明確要求，要綜合多學科優勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術交流培訓，提升監測預警人才隊伍專業化水平；同時建立監測預警經費保障機制，確保資源環境承載能力監測預警機制高效運轉、發揮實效。
