發布信息
2015年12月7日，經中國國務院同意，中國國務院國有資產監督管理委員會、中國財政部、中國國家發展和改革委員會聯合印發了《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱《意見》）。
政策全文
關於國有企業功能界定與分類的指導意見
國資委 財政部 發展改革委
國有企業功能界定與分類是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業法人治理結構、最佳化國有資本布局、加強國有資產監管具有重要作用。為貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神以及國務院決策部署，根據《中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）有關要求，準確界定不同國有企業功能，有針對性地推進國有企業改革，經國務院同意，現提出以下意見。
一、劃分類別
立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務範圍，將國有企業界定為商業類和公益類。
商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝劣汰、有序進退。其中，主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要以保障國家安全和國民經濟運行為目標，重點發展前瞻性戰略性產業，實現經濟效益、社會效益與安全效益的有機統一。
公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品或服務價格可以由政府調控；要積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。
商業類國有企業和公益類國有企業作為獨立的市場主體，經營機制必須適應市場經濟要求；作為社會主義市場經濟條件下的國有企業，必須自覺服務國家戰略，主動履行社會責任。
二、分類施策
（一）分類推進改革。
商業類國有企業要按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現代企業制度，成為充滿生機活力的市場主體。其中，主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市。主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。處於自然壟斷行業的商業類國有企業，要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業，要積極引入其他國有資本實行股權多元化。
公益類國有企業可以採取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。
（二）分類促進發展。
商業類國有企業要最佳化資源配置，加大重組整合力度和研發投入，加快科技和管理創新步伐，持續推動轉型升級，培育一批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業。其中，對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，要支持和鼓勵發展有競爭優勢的產業，最佳化國有資本投向，推動國有產權流轉，及時處置低效、無效及不良資產，提高市場競爭能力。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要合理確定主業範圍，根據不同行業特點，加大國有資本投入，在服務國家巨觀調控、保障國家安全和國民經濟運行、完成特殊任務等方面發揮更大作用。
公益類國有企業要根據承擔的任務和社會發展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質量和效率。嚴格限定主業範圍，加強主業管理，重點在提供公共產品和服務方面作出更大貢獻。
（三）分類實施監管。
對商業類國有企業要堅持以管資本為主加強國有資產監管，重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規範國有資本運作、維護國有資本安全。建立健全監督體制機制，依法依規實施信息公開，嚴格責任追究，在改革發展中防止國有資產流失。其中，對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點加強對集團公司層面的監管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，積極推行職業經理人制度。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，重點加強對國有資本布局的監管，引導企業突出主業，更好地服務國家重大戰略和巨觀調控政策。
對公益類國有企業，要把提供公共產品、公共服務的質量和效率作為重要監管內容，加大信息公開力度，接受社會監督。
（四）分類定責考核。
對商業類國有企業，要根據企業功能定位、發展目標和責任使命，兼顧行業特點和企業經營性質，明確不同企業的經濟效益和社會效益指標要求，制定差異化考核標準，建立年度考核和任期考核相結合、結果考核與過程評價相統一、考核結果與獎懲措施相掛鈎的考核制度。其中，對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要合理確定經營業績和國有資產保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務情況的考核。
對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
有關方面在研究制定國有企業業績考核、領導人員管理、工資收入分配製度改革等具體方案時，要根據國有企業功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施。
三、組織實施
按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責機構負責制定所出資企業的功能界定與分類方案，報本級人民政府批准；履行出資人職責機構直接監管的企業，根據需要對所出資企業進行功能界定和分類。根據經濟社會發展和國家戰略需要，結合企業不同發展階段承擔的任務和發揮的作用，在保持相對穩定的基礎上，適時對國有企業功能定位和類別進行動態調整。
各地要結合實際合理界定本地國有企業功能類別，實施分類改革、發展和監管。
金融、文化等國有企業的分類改革，中央另有規定的依其規定執行。
政策解讀
《中共中央國務院關於深化國有企業改革的指導意見》對國有企業進行了類別劃分，提出了分類推進國有企業改革的總體要求。為了更好落實中央精神，按照中央全面深化改革領導小組的部署，在國務院直接領導下，國務院國資委會同財政部、發展改革委等有關部門，通過深入調查研究和充分聽取意見，起草了《意見》，先後提請國務院國有企業改革領導小組和中央全面深化改革領導小組審議通過，於12月7日以三部委聯合發文形式正式印發實施。
《意見》提出，國有企業功能界定與分類是新形勢下深化國有企業改革的重要內容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業法人治理結構、最佳化國有資本布局、加強國有資產監管具有重要作用。具體主要有四個方面目的和意義。一是有利於分類推進國有企業改革。準確界定不同國有企業功能併科學分類，是深化國有企業改革的重要前置性工作，完善現代企業制度，發展混合所有制經濟，改組或組建國有資本投資運營公司等重大改革舉措的完善和落地，都需要以清晰界定國有企業功能與類別為前提。對國有企業一概而論、不加區分地推行改革，將會使改革措施缺乏針對性，實施效果也會大打折扣。
對國有企業進行功能界定與分類，有利於根據不同類型企業特點有針對性推進改革，將改革引向深入。二是有利於促進國有企業科學發展。由於歷史和現實原因，國有企業承擔著多重責任和使命，許多企業“盈利性使命”和“公益性使命”並存，一些應由政府履行或通過購買服務履行的職責仍由企業承擔，一些應由企業自主決策的重大事項仍由政府審批，阻礙了企業市場化體制機制的發展和完善。對國有企業進行功能界定與分類，區分不同企業在國民經濟中的功能定位，有利於明確不同企業的戰略定位和發展目標，形成差異化發展路徑，增強企業活力與發展動力。三是有利於最佳化國有經濟布局結構。當前，國有經濟布局結構仍然有待最佳化，原因是多方面的，其中國有企業功能定位不夠清晰、國有經濟布局和結構調整方向不夠明確是主要原因。對國有企業進行功能界定與分類，有利於進一步明確國有資本投向，最佳化國有資本配置，從整體上增強國有經濟的質量和效率。四是有利於加強國有資產監管。各級履行出資人職責機構成立以來，進行了一系列差異化監管的嘗試，但由於沒有明確的國有企業功能界定和分類，在監管措施、監管內容、監管要求、監管方式等方面仍存在“一刀切”的現象。對國有企業進行功能界定與分類，有利於推進分類監管、分類定責、分類考核，增強國有資產監管的科學性、針對性和有效性。
《意見》立足國有資本戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務範圍，將國有企業分為商業類和公益類。主要基於四個方面考慮。一是充分考慮企業的功能作用和未來發展方向，有利於推動國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，有利於國有企業更好地提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。二是充分考慮企業經營的多樣性、複雜性，分類宜粗不宜細。三是充分考慮企業所屬行業特點和實際情況，目前國有企業大都屬於多元經營，分類主要依據主業和核心業務。四是充分考慮各地不同發展實際，在遵循國家統一分類原則的前提下，允許各地結合實際，界定國有企業功能類別。
《意見》提出了商業類和公益類國有企業的不同特徵。一是發展目標有所不同。商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。主業處於充分競爭行業和領域的企業，應在關注經濟效益的同時兼顧社會效益。主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，應實現經濟效益、社會效益與安全效益的有機統一。公益類國有企業則以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。二是企業運行方式有所不同。商業類國有企業必須按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，在競爭中實現優勝劣汰、有序進退。公益類國有企業在運營管理中要引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力，必要的產品或服務價格可以由政府調控。三是二者在分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管、分類定責考核等方面存在一定差異。
根據不同類型企業特點有針對性推進改革，是國有企業功能界定與分類的重要目的。《意見》對兩類企業的改革方向提出了不同要求。
對商業類國有企業而言，要按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現代企業制度，成為充滿生機活力的市場主體。這其中又針對商業類國有企業分了三種不同情況。一是主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業。這類企業原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市。二是主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。這類企業要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。三是處於自然壟斷行業的商業類國有企業。這類企業要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業，要積極引入其他國有資本實行股權多元化。
對公益類國有企業而言，可以採取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。
不同類型的企業戰略定位不同，發展目的和發展路徑不同，《意見》對兩類企業的發展方向提出了差異化要求。
對商業類國有企業而言，要最佳化資源配置，加大重組整合力度和研發投入，加快科技和管理創新步伐，持續推動轉型升級，培育一批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業。針對具體情況，《意見》進行了進一步闡述。一是對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，要支持和鼓勵發展有競爭優勢的產業，最佳化國有資本投向，推動國有產權流轉，及時處置低效、無效及不良資產，提高市場競爭能力。二是對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要合理確定主業範圍，根據不同行業特點，加大國有資本投入，在服務國家巨觀調控、保障國家安全和國民經濟運行、完成特殊任務等方面發揮更大作用。
對公益類國有企業而言，要根據承擔的任務和社會發展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質量和效率。嚴格限定主業範圍，加強主業管理，重點在提供公共產品和服務方面作出更大貢獻。
為更好實現差異化監管，提高監管的針對性和有效性，《意見》對兩類企業監管提出了不同要求。
對商業類國有企業，要堅持以管資本為主加強國有資產監管，重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規範國有資本運作、維護國有資本安全。建立健全監督體制機制，依法依規實施信息公開，嚴格責任追究，在改革發展中防止國有資產流失。針對具體情況，《意見》進一步提出了差異化的監管要求。一是對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點加強對集團公司層面的監管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權，積極推行職業經理人制度。二是對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，重點加強對國有資本布局的監管，引導企業突出主業，更好地服務國家重大戰略和巨觀調控政策。
對公益類國有企業，要把提供的公共產品、公共服務的質量和效率作為重要監管內容，加大信息公開力度，接受社會監督。
明確不同類型國有企業的經營責任，按照企業的功能和業務特點確立有針對性的考核標準，有利於發揮考核手段的導向作用。《意見》對兩類企業的分類定責考核提出了明確要求。
對商業類國有企業，要根據企業功能定位、發展目標和責任使命，兼顧行業特點和企業經營性質，明確不同企業的經濟效益和社會效益指標要求，制定差異化考核標準，建立年度考核和任期考核相結合、結果考核與過程評價相統一、考核結果與獎懲措施相掛鈎的考核制度。針對具體情況，《意見》又進一步提出定責考核要求。一是對主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。二是對主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要合理確定經營業績和國有資產保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務情況的考核。
對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。
《意見》還提出，有關方面在研究制定國有企業業績考核、領導人員管理、工資收入分配製度改革等具體方案時，要根據國有企業功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施，給進一步細化定責考核留下了空間。
《意見》對國有企業功能界定與分類的組織實施工作提出了明確要求，在實施中要把握好以下三個問題：
一是分類的實施主體和程式問題
。按照《意見》提出的“誰出資誰分類”原則，應由履行出資人職責的機構負責制定分類方案，具體程式為各級政府履行出資人職責機構負責制定所出資企業的功能界定與分類方案,報本級人民政府批准；履行出資人職責機構直接監管的企業根據需要對所出資企業進行功能界定和分類。
二是類別的動態調整問題
。企業的功能不是一成不變的，應該根據經濟社會發展和國家戰略的需要，結合企業不同發展階段承擔的任務和發揮的作用，在保持相對穩定的基礎上，適時對企業功能定位和類別進行動態調整。
三是地方企業和金融、文化類企業分類問題
。考慮到全國各地國有資本狀況存在較大差異，《意見》也給地方操作留下了空間。各地要結合實際合理界定本地國有企業功能類別，實施分類改革、發展和監管。金融、文化等國有企業的分類改革，中央另有規定的依其規定執行。
