關於司法解釋工作的規定的理解與適用

《關於司法解釋工作的規定》的理解與適用是在2007發布的法律法規解讀檔案。

2007年3月23日，最高人民法院公布了經審判委員會討論通過的《關於司法解釋工作的規定》（以下簡稱《規定》），於4月1日正式實施。
司法解釋及其意義
司法解釋的歷史簡況及法律依據。
最高人民法院進行司法解釋是司法審判工作的重要內容，而且司法解釋的歷史可以追溯到建國初期。1949年，最高人民法院即發布過《關於經偽法院判決抗訴未結現又重新抗訴之案件應如何處理的指令》、《關於北京市、天津市法院今後案件判決須於判決載明向何法院提起抗訴的命令》等一系列司法解釋，對指導審判工作發揮了重要作用。人民法院的工作在“文革”期間受到很大破壞，司法解釋工作也受影響。改革開放以來，社會主義法制事業隨著經濟發展和對外開放取得了重大進展。一方面一大批法律、法規相繼頒布實施，社會主義法律體系逐步建立；另一方面根據審判工作的需要，最高人民法院制定了大量的司法解釋，對正確執行法律、保證司法統一起到了重要作用。這一時期，最高人民法院的司法解釋對於推動社會主義法治事業的發展，維護國家法制權威發揮了重要作用。進入21世紀，社會主義法律體系基本建立後，司法機關面臨的任務更為艱巨。認真正確地行使司法解釋權，提高司法解釋質量，不僅是審理案件統一司法標準的需要，也是正確實施法律、維護法制統一的重要保證。
制定司法解釋，是最高人民法院的一項重要工作，是法律賦予的一項重要職能。1955年6月，全國人大常委會作出的《關於解釋法律問題的決議》規定：凡關於審判過程中如何具體套用法律、法令的問題，由最高人民法院審判委員會進行解釋。1979年頒布、1983年9月修訂的人民法院組織法第三十三條規定：“最高人民法院對於在審判過程中如何具體套用法律、法令問題，進行解釋。”1981年6月，全國人民代表大會常務委員會在《關於加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）中規定：“凡屬於法院審判工作中具體套用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋”。因此，司法解釋權是法律賦予最高人民法院的一項重要審判職權。
司法解釋的特點及作用。
司法解釋是最高司法機關對如何適用具體的法律條文作的解釋，由於是司法機關作的解釋，所以稱之為司法解釋。司法解釋具有以下特徵：一是解釋主體的特定化。按照法律的規定，司法解釋的主體只能是最高司法機關，即最高人民法院和最高人民檢察院。下級司法機關包括地方各級人民法院和人民檢察院，以及其他國家機關，都無權進行司法解釋。最高人民法院多次強調地方人民法院無權制定司法解釋，也不得制定司法解釋性檔案。為解決地方人民法院不斷出台法律適用相關規範性檔案的問題，最高人民法院於2001年專門下發通知，要求地方各級人民法院認真清理規範性檔案，嚴禁制定司法解釋性檔案，並將有關規範性檔案送最高人民法院審查備案。地方人民法院自行制定涉及適用法律的規範性檔案，儘管對於統一當地司法標準有一定積極意義，但勢必由於各地情況不一，對法律的理解和認識不同，會造成各地對同一法律條文作出各不相同甚至完全矛盾的解釋，嚴重破壞法律的權威和司法的統一。二是司法解釋具有法律效力。司法解釋經公布生效後，各級司法機關包括最高人民法院都應當遵守。人民法院在裁判中可以直接援引司法解釋作為裁判的依據。三是司法解釋的範圍是對套用法律的解釋。司法解釋的範圍限於在審判工作中如何具體適用法律問題，是對現有法律規定的解釋。司法解釋不能創製法律，也不能修改法律。司法解釋只限於解釋法律，不包括對憲法的解釋。依憲法規定，全國人民代表大會及其常委會是監督憲法實行和解釋憲法的機關，其他任何機關和個人都不能解釋憲法。立法解釋是最高立法機關對法律的解釋，我國立法法對立法解釋權作了明確的規定。立法機關除對現有法律條文進行解釋外，還可以擴展法律內容，補充法律的漏洞。四是司法解釋要接受立法機關的監督。監督法規定，最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，應自公布之日起30日內報全國人民代表大會常務委員會備案，全國人大常委會專門委員會依申請或者主動對司法解釋進行審查。
從實踐來看，司法解釋在審判工作中發揮了重要作用：第一，司法解釋是解決下級法院審判工作中遇到的法律適用問題的有效方法。高級人民法院對本轄區審判工作中遇到的法律適用問題產生爭議，不能作出決定時，可以向最高人民法院請示。最高人民法院認為該法律問題具有普遍指導意義的，通過制定司法解釋（批覆）予以明確。該批覆不僅對請示法院而且對其他法院具有法律效力。第二，司法解釋能有效地維護法律適用的統一。當各地法院對法律條文理解不一致，相同或者相似的案件裁判結果完全不同或者相差太遠時，將嚴重破壞法制的統一和嚴肅性。司法解釋的重要功能就是統一司法標準，保證相同或者相似的案件能夠有相同或者相近的裁判結果。第三，司法解釋能夠有效地維護司法公正。司法解釋與法律一樣都是公開發布的，因此，案件的當事人能夠清楚地獲知並對案件裁判形成合理預期。法官的自由裁量權因司法解釋而被嚴格限制，法官裁判的隨意性可以有效避免。這樣，裁判結果與當事人的預期能夠一致或者接近一致，法律的公正將實現為當事人內心確認的公正。第四，司法解釋為立法積累經驗、準備條件。立法機關之所以明確授權最高人民法院可以制定相關司法解釋，一個重要的原因就是，在立法條件還不成熟的情況下，可以先通過司法解釋積累各地的實踐經驗，為立法或者修改法律做好準備。
《規定》出台的背景及制定過程
最高人民法院歷來重視司法解釋工作。為規範和完善司法解釋工作，最高人民法院於1997年首次制定了規範最高法院司法解釋制定程式的檔案--《關於司法解釋工作的若干規定》，比較全面地規定了司法解釋的制定程式、司法解釋的形式、效力等幾個方面的內容，對規範司法解釋制定工作，提高司法解釋質量，發揮了積極的作用，取得了良好的效果。近年來，隨著審判任務加重，審判範圍擴大，新情況、新問題不斷湧現，最高法院司法解釋力度加大，司法解釋數量增多，司法解釋的制定過程及其質量備受關注。由於1997年《關於司法解釋工作的若干規定》比較原則，缺乏必要的操作程式，其中某些內容至今尚難以落實，如司法解釋的立項協調、備案問題、統一審查、統一報送等一直未能有效地實施。司法解釋立項來源不足、重複立項，司法解釋內容重複、衝突等問題依然存在，影響了司法解釋的質量，引起了社會關注。特別是入世以後，對司法統一和公開透明的要求不斷提高。這些因素客觀上對司法解釋的制定程式及其規範化程度提出了新的、更高的要求，進一步規範司法解釋制定程式已成為當務之急。最高人民法院肖揚院長對規範司法解釋制定程式高度重視，先後作過多次批示。根據肖揚院長的批示，2002年，研究室進行了認真研究，在《關於司法解釋工作的若干規定》的基礎上，起草了《關於制定司法解釋的規定（草稿）》。在《人民法院第二個五年改革綱要》出台之前，制定《司法解釋工作的規定》的工作一直在進行中。其中，2003年底，肖揚院長提出，最高人民法院制定的司法解釋要向全國人民代表大會常務委員會進行備案，主動接受全國人大及其常委會的監督。為此，最高人民法院有關部門即與全國人大常委會有關部門進行了溝通和協商，共同研究司法解釋備案的相關問題。2005年底，全國人大常委會委員長會議通過了《司法解釋備案審查工作程式》，並正式發布。《司法解釋備案審查工作程式》明確規定了司法解釋要向全國人大常委會進行備案，各國家機關、社會團體、企事業組織以及公民可以提請對司法解釋進行合法性審查，並對司法解釋備案審查的程式作了詳細的規定，司法解釋備案審查工作被明確規定下來，實現了制度化和規範化。隨後《人民法院第二個五年改革綱要》正式發布，其中第14條對司法解釋工作提出要求：“改革和完善最高人民法院制定司法解釋的程式，進一步提高司法解釋的質量。最高人民法院對司法解釋的立項、起草、審查、協調、公布、備案等事項實行統一組織、統一協調，並定期對司法解釋進行清理、修改、廢止和編纂。規範最高人民法院將司法解釋報送全國人民代表大會常務委員會備案的制度。”最高人民法院領導再次指示儘快出台司法解釋制定工作的規定。2006年8月《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》正式公布，首次以立法的形式規定了司法解釋備案審查程式。在肖揚院長親自指導下，最高人民法院加快了《規定》出台的步伐，2006年12月最高人民法院審判委員會第1408次會議討論通過了《規定》。
《規定》涉及的幾個問題
《規定》強調要依法行使司法解釋權。
嚴格依照法律規定的條件行使司法解釋權，既是維護司法解釋權威促進審判工作發展的要求，也是人民法院維護法律權威、保障法律正確貫徹實施的職責所在。司法解釋權依法行使強調了三點：一是司法解釋的主體應當合法。按照法律規定，司法解釋權的主體只能是最高司法機關，即最高人民法院和最高人民檢察院，其他任何國家機關、組織都無權制定司法解釋，特別是地方司法機關不能以任何形式代行司法解釋權。在最高人民法院，行使司法解釋權的組織是最高人民法院審判委員會，其他部門不是司法解釋權的行使主體。《規定》第4條規定：“最高人民法院發布的司法解釋，應當經審判委員會討論通過。”當然最高人民法院有關審判庭室可以負責司法解釋的起草工作，但最終司法解釋應當由審判委員會討論通過。最高人民法院發布的司法檔案，未經審判委員會討論通過的，都不屬於司法解釋，不具有法律效力。二是司法解釋的範圍合法。司法解釋的對象是現行的法律規定，但不包括憲法。按照憲法規定，憲法的解釋主體只能是全國人大及其常委會。人民法院在審理案件中不得直接援引憲法規定作為裁判的依據，最高司法機關也不得對憲法規定進行解釋。司法解釋也不能與全國人大及其常委會依法享有的立法解釋權相衝突。凡是屬於立法解釋範疇的，應當由立法解釋機關負責，立法解釋之外的法律解釋才可以作為司法解釋的範疇。最高司法機關應當嚴格遵守司法解釋的界限，不得越行立法解釋權。地方法規和行政法規也不屬於司法解釋的範疇，司法解釋的對象只能是法律，不包括行政法規和地方法規。三是司法解釋的內容合法。《規定》第3條規定：“司法解釋應當根據法律和有關立法精神，結合審判工作實際需要制定。”這要求，首先，司法解釋應當符合法律規定的本意，不得與法律條文規定相衝突。其次，司法解釋應當準確反映立法本意，符合立法的目的和精神。第三，司法解釋應當根據審判工作的實際需要進行，符合法律面前人人平等和公平正義的基本要求。
《規定》進一步完善了司法解釋工作程式。
嚴格和完整的程式是保證司法解釋工作質量和水平的關鍵，因此，《規定》的首要目的就是建立統一、科學、完整的司法解釋工作程式。《規定》參考了法律、行政法規起草的一般程式要求，並結合司法解釋工作的實際情況，規定了司法解釋工作的程式。司法解釋程式包括：司法解釋的來源、立項、起草、審查報送、審判委員會討論、公布、備案、編纂、修改、廢止等幾個部分。《規定》還統一了司法解釋的形式、效力以及適用規則，明確規定司法解釋立項、審核、協調等工作統一歸最高人民法院研究室負責。《規定》實現了統一立項、統一審查、統一討論、統一備案、統一形式，進一步提高了司法解釋工作的制度化和規範化水平。
《規定》充分體現司法為民的要求。
司法解釋是對在審判工作中具體套用法律問題的解釋，其目的就是實現在審判案件中準確適用法律，確保法律嚴格執行，裁判結果合法統一。因此，每一件司法解釋都直接決定著案件的勝敗，影響著當事人之間的利益訴求，與人民的利益需求密切相關。為切實貫徹好法律，維護好廣大人民的利益，《規定》要求對涉及人民民眾切身利益或者重大疑難問題的司法解釋，在出台前要向社會公開徵求意見，聽取廣大人民民眾的意見和建議。這一措施，體現了最高人民法院“公正司法、一心為民”的工作要求，把司法解釋工作主動置於社會大眾的監督之下。涉及人民民眾切身利益或者是重大疑難問題的司法解釋，在正式出台之前，最高人民法院都會在媒體、網路上公開向全社會徵求意見，以廣泛聽取社會大眾意見和建議，有利於確保司法解釋符合中國國情，符合法律規定，符合最廣大人民民眾的利益。在《規定》出台之前，最高法院已經有選擇地將一些影響重大的司法解釋公開徵求社會公眾的意見，取得了很好的效果。今後，重大司法解釋公布前公開徵求社會意見將成為司法解釋制定工作的重要程式。
《規定》擴大了司法解釋的來源。
在《規定》之前，最高人民法院司法解釋的正式來源主要有兩種：一是最高人民法院有關部門包括審判委員會提出的制定司法解釋的建議或者決定；二是各高級人民法院和解放軍軍事法院就法律適用問題向最高人民法院進行的請示。由於司法解釋立項來源過少，影響了司法解釋工作的適時性，不能準確反映審判工作的需要。為此，最高人民法院決定進一步擴大司法解釋立項來源。《規定》第10條規定最高人民法院制定司法解釋的立項來源是：“（一）最高人民法院審判委員會提出制定司法解釋的要求；（二）最高人民法院各審判業務部門提出制定司法解釋的建議；（三）各高級人民法院、解放軍軍事法院提出制定司法解釋的建議或者對法律套用問題的請示；（四）全國人大代表、全國政協委員提出制定司法解釋的議案、提案；（五）有關國家機關、社會團體或者其他組織以及公民提出制定司法解釋的建議；（六）最高人民法院認為需要制定司法解釋的其他情形。”同時還規定，“基層人民法院和中級人民法院認為需要制定司法解釋的，應當層報高級人民法院，由高級人民法院審查決定是否向最高人民法院提出制定司法解釋的建議或者對法律套用問題進行請示。”
司法解釋的立項來源，不僅擴展至地方各級人民法院，還擴大到法院之外，有關國家機關、社會團體、其他組織以及公民個人都可以向最高人民法院提出制定司法解釋的建議。全國人大代表可以向最高人民法院提出制定司法解釋的建議，全國政協委員可以向最高人民法院提出制定司法解釋的議案。這既可以將審判工作中如何具體套用法律的問題及時全面地反映到最高人民法院，作為制定司法解釋的對象，也使司法解釋工作得到法院內外的支持和幫助，能夠及時地反映人民的呼聲，反映人民的利益需求，維護司法統一，實現公平正義。
《規定》認真落實接受人大監督。
最高人民法院的工作應當對全國人大及其常委會負責，司法解釋工作是最高人民法院的重要審判職責和審判工作，也應當置於全國人大及其常委會的監督之下。特別是監督法的出台，進一步明確了司法解釋的備案審查工作程式和要求。最高人民法院主動、積極接受全國人大及其常委會監督的態度在《規定》中得到充分體現。《規定》進一步落實監督法的規定，為司法解釋工作及時接受全國人大常委會的監督作了安排，明確了分工，落實了責任。《規定》要求，司法解釋自發布之日起30日內，由最高人民法院辦公廳負責報全國人民代表大會常務委員會備案。與司法解釋備案審查有關的其他工作，由最高人民法院研究室負責。