《關於案例指導工作的規定》的理解與適用

《關於案例指導工作的規定》的理解與適用是在2011發布的法律法規解讀檔案。

為充分發揮指導性案例的作用，總結審判經驗，統一法律適用，提高審判質量，維護司法公正，最高人民法院經過充分調查研究，制定了《關於案例指導工作的規定》（以下簡稱《規定》），經最高人民法院審判委員會第1501次會議討論通過，2010年11月26日正式公布實施。
建立案例指導制度，是人民法院全面落實依法治國方略，建設公正、高效、權威社會主義司法制度的重要工作舉措，正在推進的司法體制與工作機制改革的一項重要內容。隨著我國社會主義法治建設的不斷深入，人民法院審判領域不斷拓展，審判工作難度不斷增大，案例指導工作的作用日益突出，通過案例來指導審判、執行工作，受到社會的廣泛關注。與其他審判指導方式相比，案例指導制度承載著展示審判成果、宣傳司法理念、總結審判經驗、傳遞司法信息、提高司法能力等諸多功能。指導性案例體現了案件認定事實和適用法律的規則和技術，是規範自由裁量權行使的有效手段，能夠更好地促進人民法院統一、平等、公正地適用法律，其所具有的解釋性、示範性和確定性的特點，也成為彌補既定法律規範不周延的重要方法。《規定》的出台，標誌著人民法院的案例指導工作進入一個新的階段。
《規定》出台背景
制定《規定》是最高人民法院近年抓的一項重要工作。2009年12月，最高人民法院發布的《關於深入貫徹落實全國政法工作電視電話會議精神的意見》（法發[2009]59號）提出：發布指導性案例，加強對基層工作的監督指導，並將建立案例指導制度作為貫徹落實三項重點工作的重要舉措，制定工作方案，確定職能部門，積極組織開展案例指導工作。
制定《規定》是完成人民法院司法改革的重要任務。《人民法院第二個五年改革綱要（2004－2008）》（以下簡稱“二五”改革綱要）明確規定：建立和完善案例指導制度，建立法院之間、法院內部審判機構之間和審判組織之間法律觀點和認識的協調機制。最高人民法院在深入調查研究、廣泛徵求意見和充分論證的基礎上，數易其稿，制定了具有中國特色的案例指導制度。
制定《規定》是人民法院應對新時期出現的新情況、新問題、新挑戰的必然選擇。隨著我國經濟快速發展，社會深刻轉型，社會關係日趨多樣化和複雜化，人民法院受理的疑難複雜案件、新類型案件日益增多，迫切需要進行及時有效的指導。案例指導制度不僅可以使人民法院在裁判中得以統一理解適用法律規定，還有利於人們在社會生活中接受指導性案例的教育指引，對於法律一體遵守，減少矛盾糾紛的形成。
制定《規定》是統一法律適用、規範法官自由裁量權的客觀需要。由於我國各地經濟社會發展水平、法官司法能力有差異、地方保護主義干擾等多種原因，司法實踐中類似案件不能得到相對一致判決的現象仍比較突出，影響到司法的統一和公信力。通過發布典型案例進行指導是解決上述問題的有效途徑。案例指導制度要求對於案情相同或者類似的案件法律適用基本統一，裁判結果應當保持相對一致。通過案例對審判工作進行指導，不僅可以培養法官正確的法律思維模式和方法，還能夠對法官自由裁量權依法予以必要的規範和限制。
制定《規定》是繼承中華法律文化優良傳統、科學借鑑國外有益經驗和回應社會司法需求，進一步提高人民法院司法能力的需要。近年來，案例指導工作受到社會各界的廣泛關注，建立案例指導制度的呼聲很高。作為法律文化的組成部分，在中國古代司法傳統中，秦有廷行事，漢有決事比，宋、元有斷例，清有律例、條例、則例、會典等案例編撰形式。比照成例斷案，是中國法律文化與司法傳統的有機組成部分。新中國成立後，最高人民法院通過系統地收集、整理和研究案例，指導和規範各級法院的審判工作，不僅對廣大法官審理各類案件發揮了重要的參考借鑑作用，而且對繁榮法學研究提供了極具價值的素材。當今世界，大陸法系和普通法系國家，在司法制度和工作機制層面，亦出現相互借鑑、相互學習和日益融合的趨勢。建立案例指導制度，不僅是對中華優秀法律文化的繼承、更是充分發揮案例的積極作用，對其他國家有益法治建設經驗的科學借鑑。
《規定》的制定過程
1984年最高人民法院決定創辦《中華人民共和國最高人民法院公報》（以下簡稱公報）並於1985年1月起公開發行，案例是公報的重要內容。以公報為載體，最高人民法院開始探索以發布裁判文書與裁判摘要的形式指導全國法院審判、執行工作。1999年10月，最高人民法院發布《人民法院五年改革綱要》，指出：2000年起，經最高人民法院審判委員會討論、決定有適用法律問題的典型案件予以公布，供下級法院審判類似案件時參考。2005年，最高人民法院制定了“二五”改革綱要，其中要求建立和完善案例指導制度。據此，最高人民法院將關於案例指導制度的調研列為2005年全國法院重點調研課題，第一次在全國範圍內開展大規模的案例指導制度實證調研。研究室在上述調研成果的基礎上，開始著手起草關於案例指導工作的規定。2007年，為保證規定起草工作的質量和效率，最高人民法院專門成立了起草小組，由相關領導牽頭組織調研。起草小組彙編整理了大量翔實的研究資料，總結了地方各級法院開展案例指導工作的實踐經驗，為探索建立中國特色的案例指導制度夯實了理論與實證研究基礎。2008年8月5日，最高人民法院院長王勝俊在有關案例指導工作的報告上批示：“充分聽取意見，確保‘指導意見’符合法律的規定。”2008年，根據中國政府與歐盟/聯合國開發署合作項目“公平發展，公共治理--加強法治與公民社會的參與”下子項目“建立案例指導制度”的研究培訓計畫，最高人民法院通過收集情況、歸納問題、座談研討、組織相關領域的專家學者進行論證，對案例指導制度進行了深入研究。
2008年全國政法工作會議提出：“要選擇具有教育意義的典型案件，宣傳法律，教育民眾，在全社會形成自覺守法、誠實守信的社會主義商業道德風尚。”{1}2009年2月，中央政法委出台《關於深入學習實踐科學發展觀解決政法工作突出問題的意見》，要求：“要建立和完善法律統一適用機制，進一步規範自由裁量權。中央政法機關要加快構建具有地域性、層級性、程式性的符合中國國情的案例指導制度，充分發揮指導性案例在規範自由裁量權、協調法制統一性和地區差別性中的作用，減少裁量過程中的隨意性。”{2}2009年全國政法工作會議上，中央政法委書記周永康同志指出：“對容易發生執法偏差、民眾反映比較強烈的幾類案件，要建立案例指導制度，規範自由裁量權的行使。”{3}儘快出台案例指導工作的規定成為當務之急。最高人民法院充分研究了各審判業務部門和全國各高級人民法院所提的意見，並將《規定》的徵求意見稿送全國人大常委會法制工作委員會、中央政法委、最高人民檢察院和公安部徵求意見，各有關方面對建立人民法院案例指導制度表示贊成和支持。
《規定》的主要內容和涉及的幾個問題
《規定》的法律和政策依據。
人民法院組織法第二十九條規定：“最高人民法院是國家最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。”“二五”改革綱要第13條規定：“建立和完善案例指導制度，重視指導性案例在統一法律適用標準、指導下級法院審判工作、豐富和發展法學理論等方面的作用。最高人民法院制定關於案例指導制度的規範性檔案，規定指導性案例的編選標準、編選程式、發布方式、指導規則等。”以上法律與司法檔案為案例指導制度的建立提供了立法依據與司法政策指引。
指導性案例的界定。
為了保證指導性案例的權威性，《規定》第1條明確，最高人民法院是指導性案例的惟一發布主體。指導性案例的編選標準是裁判已經發生法律效力，並在法律適用方面具有普遍指導意義。因此，指導性案例應符合3個條件：裁判結果正確；裁判的社會效果與法律效果統一；具有指導性。遴選指導性案例不以案件審級為標準，指導性案例並不僅限於最高人民法院的裁判，全國各級法院的生效裁判，符合《規定》條件的，經過審查程式，均可成為指導性案例。
《規定》規定了指導性案例的編選標準，具體條件如下：1.案例屬於人民民眾反映強烈或社會普遍關注的類型。這類案件社會關注度高，法律適用問題比較突出，從中遴選具有指導意義的案例，可以體現審判工作對於社會普遍價值的認同，有助於提升司法裁判的社會認同感和公信力，實現案例指導工作社會效果和法律效果的統一。中央政法委根據三項重點工作的要求，強調應針對“容易發生執法偏差、民眾反映強烈的幾類案件”推行案例指導制度。2.裁判涉及的法律適用問題屬於法律規定比較原則的領域。這類案例的裁判符合法律的基本精神和立法目的，法律適用方面具有指導意義。其指導作用有助於解決審判工作中因法律規定原則而產生的法律適用問題，有效規範自由裁量權的行使。3.案例在法律適用方面具有典型意義。人民法院經常審理的案件客觀上最需要得到統一的指導，並在統一指導下作出相對一致的裁判。在法律適用方面具有一定典型意義的案例，能夠有效地指導某一類高發、頻發案件。4.案件類型新穎或疑難複雜。這類案例的裁判，法律適用準確，邏輯推理嚴密，能有效解決前所未見或難度較大的法律適用問題，具有指導各級法院妥當處理審判實踐中新型或疑難案件的作用。
指導性案例的發現、把關與公布。
指導性案例的內部發現機制。考慮到指導性案例的普遍指導意義，指導性案例的發布主體雖然僅限於最高人民法院，但是，指導性案例的推薦主體可以包括4級法院。《規定》確定了多層次的指導性案例推薦選報工作機制，在法院內部確立了指導性案例的層報推薦制度。最高人民法院各審判業務部門可以推薦。地方各級法院認為本院生效裁判符合指導性案例的條件，可以層報至本地區高級人民法院，並建議向最高人民法院推薦。隨著案例指導工作的逐步深入，推薦指導性案例將成為各級法院的一項重要職責。
指導性案例的外部發現機制。《規定》將指導性案例的推薦主體擴展到人大代表、政協委員、專家學者、律師，以及其他關心人民法院審判執行工作的社會各界人士。依靠社會各界，從多個途徑遴選新型、疑難、複雜、重大、典型的案例，能夠更有效地體現司法民主，更好地推進案例指導工作。《規定》通過建立人民法院外部案例的發現機制，廣泛聽取民意；並依託生效裁判原審人民法院與指導性案例內部發現機制相銜接，拓寬指導性案例的發現渠道，提高指導性案例的公信力。
指導性案例的推薦機制。為確保指導性案例的質量，《規定》要求所有推薦案例在報送前都應經本院審判委員會討論通過，推薦案例在法院系統內以逐級把關、層報推薦的方式，向最高人民法院案例指導工作辦公室報送。同時，指導性案例的推薦程式兼顧工作效率原則。基於當前最高人民法院各審判業務單位線條狀的審判業務指導模式，《規定》指出，最高人民法院各審判業務單位根據本部門業務指導範圍，既可以推薦下級法院的優秀案例，也可以從本部門承辦的案件中選擇法律適用方面具有指導意義的案例向案例指導工作辦公室推薦。
指導性案例的職能機構。最高人民法院是確定發布指導性案例的惟一主體，因此，每年來自地方各級法院的推薦案例數量將會很多，若這些案例的遴選審查工作均由最高人民法院審判委員會承擔，既不符合工作實際，也難以保證工作效率。因此，成立案例指導工作辦公室作為職能機構，專司其職，既能從制度和組織機構層面保障指導性案例的質量，又能避免最高人民法院審判委員會陷入負擔過重的案例遴選審核工作中。同時，案例指導工作辦公室可以吸納知名法學教授參與指導性案例的梳理、歸納和遴選工作，提供諮詢意見，確保指導性案例的質量。
指導性案例的決定機構。最高人民法院發布的指導性案例是對法律適用問題最具權威的闡釋，是對具體司法實踐最為正確的把握，因此，指導性案例的討論決定主體必須是能夠代表最高人民法院司法觀點的權威組織。根據最高人民法院《關於改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》（法發[2010]3號），最高人民法院審判委員會履行審理案件和監督、管理、指導審判工作的職責，其中包括討論決定對審判工作具有指導性意義的典型案例。因此，最高人民法院審判委員會作為人民法院最高審判組織，法律地位明確，組成人員法律業務水平高，議事範圍清晰，議事規則成熟規範，作為指導性案例的決策機構，具有相當的權威性和公信力。
指導性案例的發布。經過最高人民法院審判委員會討論決定的指導性案例，將及時公布，以便指導審判工作。指導性案例由最高人民法院以公告形式發布，並在統一的權威媒體和網站上向社會公開。案例指導工作中，最高人民法院將充分利用網路技術，加強指導性案例的信息化建設，合理設定指導性案例的檢索格式，通過網路，建設一套高效務實的指導性案例信息管理系統，便於人民民眾知悉查詢，進一步提升司法公開。
指導性案例的運用。
指導性案例的司法運用，是指人民法院在審理案件的過程中，在待審案件的主要事實與指導性案例類似的情況下，參照指導性案例作出判決。通過發布指導性案例加強對各級法院審判、執行工作的指導，是最高人民法院依照人民法院組織法，行使審判監督權的一種表現形式，其指導作用來源於指導性案例正確適用法律所具有的邏輯性、說服力、案例指導制度的科學性和指導性案例發布機關的權威性。指導性案例的拘束力是建立案例指導制度的重點，由於案例指導制度是中國特色的審判工作機制，如何理解指導性案例的拘束力，存在兩種不同認識：第一種觀點認為，基於我國憲政制度的考慮，將先前的判決作為有實際拘束力的法律規範來對待，缺乏立法基礎，也無相應訴訟制度支撐，因此，指導性案例應不具有正式的法律效力，不屬於正式的法律淵源，不能被裁判文書直接援引。從人民法院組織體系角度分析，司法系統內部協調統一的原則要求各級法院的法官在審理同類或類似案件時，必須充分注意經最高人民法院審判委員會討論通過的指導性案例；如果沒有充分理由而背離指導規則，法官將有可能面對來自上級法院審判監督與本院審判管理的雙重約束。因此，指導性案例具有事實上的拘束力，法官在處理同類或類似案件時，應當充分注意、參照指導性案例。第二種觀點認為，最高人民法院發布的指導性案例對各級人民法院的審判工作已產生了事實上的拘束力，因沒有相應的制度予以調整和約束，有著明顯的非規範性和任意性，為了進一步發揮案例指導制度的作用，應將指導性案例作為針對法律套用問題進行解釋的一種創新形式，屬於司法解釋。經過反覆討論研究，《規定》持第一種觀點。司法改革應當依法進行，為保證案例指導工作健康科學發展，案例指導制度應當立足我國的立法與司法現實，關於指導性案例拘束力的規定應當符合現行法律。
在我國法律體系中，“參照”具有特定的內容，如行政訴訟法中的參照意指當沒有法律規定時可以參照規章進行判決。法官如果認為所參照的規章可以作為裁判依據時，就可以在判決中援引並將其作為判決的依據和理由。《規定》中對於指導性案例的參照與行政訴訟法中的參照意思不同。案例指導制度就是指導下級法院的審判工作、統一司法裁判尺度的一種工作機制，指導性案例本身具有的正確的決定性判決理由和經最高審判組織確定認可的程式安排，共同構成了指導性案例在司法運用中的說服力和指導作用，其拘束力是內在的、事實上的作用，而不能直接作為裁判依據適用。所以，指導性案例在司法運用中只能定位為指導，體現在法官履行審判職責，形成內心確認時，對法官裁判同類或類似個案產生影響。案例指導旨在“指導”，這表明指導性案例同大量的普通案例有所不同，指導的內含非常豐富，包括參照、示範、引導、啟發、規範、監督等多重含義，需要進行全面理解和把握。
司法必須忠實於立法意圖、法律原則和法律精神。指導性案例的司法運用，主要採用從具體到具體的邏輯路線，遵循指導性案例內在要義並在待審案件論證說理時，結合個案事實，融入裁判說理部分的表述中，接受指導。法官在處理同類或類似案件時，應將對指導性案例整體內容的正確理解轉化為針對待審案件合法合理的司法判斷。裁判文書可以摘選指導性案例中的論述性語言，但鑒於《規定》對指導性案例效力的規定，法官不能在裁判文書中直接援引指導性案例作為裁判依據。
關於指導性案例的編纂與清理。
編纂和清理是案例指導制度的基礎性工作。法律的規律性、體系性要求其本身應是一個內在協調的體系，並通過這個體系的規範功能對社會提供一個系統、明確的規整，從而建立起一種有秩序的狀態。指導性案例的體系化構建與上同理，社會法治的實現要求最高人民法院發布的指導性案例應當是一個分類組合、內容明確、格式規範、有機聯繫的統一整體。這就要求案例指導工作的職能機構需要對曾發布過的既往案例從形式到內容進行清理和編纂，使指導性案例能夠形成結構嚴密、內在協調、形式規範的案例庫，令每一個指導性案例均能在制度的框架下，規範地指導各級法院的審判執行工作。
指導性案例的編纂程式包括指導性案例的清理和彙編。首先，案例指導制度的統一性和系統性需要以具有連續性和權威性的指導性案例彙編為載體；同時，為方便社會各界檢索、了解、運用指導性案例，應當及時進行案例彙編。其次，適用法律、法規和司法解釋正確是指導性案例正確發揮指導作用的保證，合法性是最高人民法院確定指導性案例的重要標準。為了確保案例指導工作的健康發展，職能機構應及時審查指導性案例是否與現行立法存在衝突。若已發布的指導性案例與新頒布的法律、司法解釋產生衝突，或者指導性案例之間存在衝突，最高人民法院將啟動指導性案例的清理程式，以有效地維護法制統一。因此，為了保證案例指導制度的穩定性、權威性和正確性，最高人民法院每一年度須對指導性案例進行編纂，以保證案例指導工作的規範有序開展。
指導性案例的作用
司法實踐中，典型案例一直發揮著重要作用，最高人民法院以案件批覆、通知、指導意見、公報等多種形式發布典型案例以指導審判工作。這些案例的發布對於統一人民法院司法尺度，提高辦案水平，起了一定作用。《規定》的出台能夠進一步發揮指導性案例的作用。
加強審判指導。在我國，最高人民法院主要採取審判監督、制定司法解釋和司法檔案、印發會議紀要和情況通報、發布指導性案例等方式對審判工作進行指導。推行案例指導工作，一是有利於統一法律適用，規範法官自由裁量權，實現司法公正；二是有利於加強對全國法院審判執行工作的指導，提高審判質量；三是有利於在一定程度上彌補制定法的不足，確保審判工作的正常開展；四是有利於法制宣傳，增強社會的司法認同感。
總結審判經驗。編選指導性案例是總結審判經驗的重要手段，總結審判經驗是案例指導制度的根本意圖。個案是法官的勞動成果，凝結了當事人、訴訟參與人尤其是法官的司法智慧；而發布的指導性案例則凝聚著集體的智慧。建立案例指導制度，能夠將優秀案例的裁判思路和法律適用方法加以固定和推廣，進而傳承和共享審判經驗。
統一法律適用。法律適用是指在具體的法律事實出現後，通過將其歸入相應的抽象法律事實，然後根據該法律規範關於抽象法律關係之規定，進而形成具體的法律關係和法律秩序。法律適用問題的研究包括法律適用的標準、條件、方法、主體、範圍、規則等多個方面。指導性案例從形式上促成司法尺度的統一；實質上減少了法官的司法隨意性，保證了類似案件司法結果的趨同，提升司法裁判的社會認同感。
提高審判質量。新時期的司法實踐需要一種反應更為迅速的審判指導方式。最高人民法院對於個案的批覆依賴於下級法院的請示；指導性案例既可以快速回應司法的新需求、新期待，又可充分體現理論性和創新性，因此，案例指導制度更符合審判實踐的需要。通過開展案例指導工作，有組織、有意識地總結、積累和運用案例中的司法智慧，有助於解決疑難案件，便於公眾監督，防止司法擅斷和法官偏見，促進審判質量提升，縮短案件審理周期，節省司法成本，全面提高審判質效。
維護司法公正。公正、高效、權威的社會主義司法制度由一系列的司法體制和工作機制構成，中國特色的案例指導制度就是其中一項重要制度。公正是司法工作最重要的目標，案例指導制度通過對抽象規範的適用，使公平正義在實際生活中得以體現，不斷推進司法公開和透明，最終達到促進司法公正的制度宗旨。
【注釋】{1}周永康：“深入貫徹落實科學發展觀，促進經濟平穩較快發展、保障社會公平正義、維護社會和諧穩定”，載《求是》2009年第3期。
{2}2009年2月12日《法制日報》。
{3}周永康：“深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法，為經濟社會又好又快發展提供更加有力的法治保障”，載《求是》2010年第4期。