關於加強和改進刑事申訴檢察工作的意見解讀

《關於加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》解讀是在2013由最高人民檢察院發布的解讀檔案。

今年3月25日，最高人民檢察院《關於加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式印發實施。《意見》是最高人民檢察院制定的關於全面加強和改進刑事申訴檢察工作的指導性規範檔案，對於深人貫徹落實黨的十八大精神，推進刑事申訴檢察工作創新發展，充分發揮刑事申訴檢察在保障公民合法權益、促進司法公正廉潔、維護社會和諧穩定中的職能作用，具有十分重要的意義。現就《意見》主要內容作簡要介紹。
一、《意見》的主要內容
《意見》共5個部分20條，主要內容有以下幾方面：
（一）《意見》明確提出加強和改進刑事申訴檢察工作的總體要求
1.明確了刑事申訴檢察的職能定位。根據我國相關法律規定，刑事申訴檢察的職能和功能價值可以從四個層次來認識：從整個國家權力配置來看，它屬於檢察權的重要內容，是檢察機關法律監督職責的重要組成部分，具有鮮明的法律監督屬性，也是我國檢察制度的重要特色之一；從刑事訴訟活動來看，刑事訴訟法和國家賠償法對之都有明確規定，它屬於再審程式的重要環節，同時是刑事審判監督、國家賠償監督的重要方面，是法律明確規定的特別司法救濟手段；從檢察機關內部來看，它專門辦理刑事申訴、國家賠償和刑事被害人救助案件，對檢察機關職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴等自身執法辦案活動具有事後監督職能；從社會治理來看，它是運用法治方式化解社會矛盾的重要形式，具有維護社會和諧穩定和社會公平正義的作用。對此，《意見》第二條明確規定：“刑事申訴檢察是人民檢察院依法辦理刑事申訴、國家賠償和刑事被害人救助案件的職能活動，是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，是司法救濟程式的重要環節，承擔著權利救濟保障、司法活動監督、自身執法監督、社會矛盾化解等多重職能。”同時，根據檢察機關內部職責分工，《意見》明確了刑事申訴檢察的四項基本職責。這些規定使刑事申訴檢察的職能定位和基本職責有了科學界定，內涵和外延更加清晰。
2.確立了刑事申訴檢察工作的基本原則。《意見》在總結實踐經驗的基礎上，集中提煉了反映刑事申訴檢察工作內在規定性的5條基本原則，為刑事申訴檢察工作科學發展提供了重要指南和依據。“客觀公正、依法辦案”原則，要求檢察機關嚴格按照法定許可權和程式行使刑事申訴檢察職權，以事實為根據、以法律為準繩，客觀中立、不偏不倚，理性平和、文明規範地處理訴求、辦理案件，依法平等保護被告方與被害方權利，既不能違法濫用監督權、充當申訴人的“代理人”，也不能因為原辦案機關和辦案人員是“自己人”而有所偏袒、放棄監督。“實事求是、依法糾錯”原則，要求堅持從實際出發，全面審查證據，正確認定事實，準確適用法律，既維護生效司法決定和裁判的穩定性、嚴肅性，又依法堅決糾正確有錯誤的司法決定和裁判，維護司法公正，保障公民合法權益。“全面審查、公開高效”原則，要求堅持全面審查、全案複查，不受申訴範圍和理由的限制，不受原案件處理決定和裁判的影響；深化司法公開，提高辦案效率，依法保障人民民眾的知情權、參與權、表達權、監督權。“便利申訴、積極救濟”原則，要求堅持執法為民，暢通申訴渠道，從有利於保障當事人合法權益出發，著力解決民眾申訴反映的實際問題；簡化救濟程式，加強救助工作，最大限度滿足民眾合法合理訴求，彰顯司法人文關懷。“全面履職、注重效果”原則，要求依法全面履行刑事申訴檢察職責，加強和改進新形勢下民眾工作，把維護權益與維護穩定、執行法律與執行政策、司法監督與司法救濟、執法辦案與化解矛盾結合起來，實現法律效果與政治效果、社會效果有機統一。
3.提出了刑事申訴檢察工作的發展思路。在認真分析當前面臨的形勢和工作實際的基礎上，《意見》明確了當前和今後一個時期刑事申訴檢察工作的總體思路。概括起來就是，堅持“一個中心”，即堅持以執法辦案為中心；以“三個加強”為總要求，即要求加強權利救濟、加強監督制約、加強矛盾化解；以“三個著力”為總任務，即著力加大刑事申訴、國家賠償和刑事被害人救助案件辦理力度，著力解決申訴反映的突出問題，著力提高執法規範化、隊伍專業化水平；以“三個發展、三個維護”為總目標，即努力推動刑事申訴檢察工作科學發展、規範發展、創新發展，為維護公民合法權益、維護社會和諧穩定、維護社會主義法治作出積極貢獻。這一總體思路，是以黨的十八大精神為指導，針對當前刑事申訴檢察工作實際特別是存在的突出問題而提出來的，是順應新形勢新任務要求特別是人民民眾的新期待而提出來的，體現了以人為本和全面、協調、可持續的發展要求，體現了實事求是、與時俱進、改革創新的精神，是科學明確、全面完整、切實可行的。
（二）突出強調以執法辦案為中心加強和改進刑事申訴檢察工作
《意見》不僅強調要以執法辦案為中心，而且從多方面對執法辦案工作提出了重要指導意見：
一是明確要求加大辦案力度。刑事申訴檢察作為司法救濟的特別手段，具有正反兩方面的作用，一方面有利於對司法活動進行監督，保證案件處理客觀公正；另一方面也會對法律關係的穩定性造成破壞，影響司法權威。因此，辦理刑事申訴案件要堅持公正與效率相統一，在辦案數量上實事求是，對於一些案情簡單，申訴理由不充分而原處理決定並無不當的案件，可以在初步審查後結案；集中精力立案複查一些影響重大、申訴人提出新的事實理由、確有可能存在重要實體或程式錯誤的案件。同時，刑事申訴檢察是再審程式啟動的前提條件之一，是檢察機關處理刑事案件的最後程式，一旦申訴人的申請不能得到管轄機關的支持，就很難再得到其他法律救濟。這就要求必須加大申訴複查力度，暢通權利救濟渠道，保證正當的申訴及時進人司法救濟程式，保證確有錯誤的司法處理決定和裁判得到及時發現和糾正。在平衡各方面情況的基礎上，《意見》要求對各類刑事申訴案件都要及時受理、依法處理、按時辦結，對符合立案標準的刑事申訴案件要及時立案複查，堅決克服該立不立、有案不辦的現象；並且強調，要適應人民民眾日益增長的司法訴求，加大刑事申訴案件複查力度。
二是注重辦案質量和效率。從一定程度上講，進人刑事申訴、國家賠償環節的案件，都是疑難複雜案件，都是事關當事人切身利益、社會高度關注的案件，必須注重辦案質量和效率，確保辦成鐵案。從實踐看，一些刑事申訴案件審查複查“走程式”，沒有解決存在的疑難問題，未能有效回應當事人訴求和保障其合法權益，導致申訴人層層上訪、重複申訴；有的刑事申訴和刑事賠償案件久拖不決，導致當事人長期上訪。這些問題制約了刑事申訴檢察職能的發揮，也影響了檢察機關執法公信力。《意見》高度重視解決辦案質量和效率不高的問題，明確提出要按照數量、質量、效率、效果、安全有機統一的要求，認真做好各類刑事申訴案件的審查和立案複查工作；要求及時受理、認真審查刑事賠償申請，凡符合賠償條件的都應依法、及時給予賠償，嚴禁濫用免責條款規避賠償責任、拖延履行賠償義務；強調貫徹依法、堅決、準確、及時、有效的監督原則，正確掌握抗訴標準，準確提出抗訴意見，著力提高刑事申訴案件抗訴質量。這些意見具有很強的現實針對性和指導性。
三是強調通過辦案切實加強監督。刑事申訴檢察具有鮮明的法律監督屬性，其監督職能表現在兩個方面：一方面，它是加強司法活動監督、維護司法公正的重要形式；另一方面，它也是加強自身執法監督、確保檢察權公正行使的有效手段。因此，無論是辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件和刑事賠償案件，還是辦理不服法院生效裁判的刑事申訴案件，都要增強監督意識，注重通過辦案切實加強監督。為此，《意見》從多個方面提出了指導意見：其一，強調敢於監督、善於監督、依法監督、規範監督、事後監督，完善符合刑事審判監督程式和刑事申訴案件特點的法律監督工作模式，認真履行出席再審法庭等職責，綜合運用抗訴、再審檢察建議等手段，強化對生效刑事裁判的監督；其二，強調通過辦案深入分析職務犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴等執法辦案環節存在的突出問題，有針對性地提出加強源頭治理、促進規範執法的意見建議，更好地發揮內部監督作用；其三，強調結合辦案發現刑事申訴案件背後的司法不公、不廉問題，及時移送職務犯罪線索；其四，要求積極開展國家賠償監督，暢通和拓寬案件來源渠道，不斷加大監督力度。這將有利於刑事申訴檢察更好發揮推進法治中國建設、維護社會公平正義的作用。
四是強調做好化解矛盾、善後息訴工作。刑事申訴案件是社會矛盾的具體反映，依法處理刑事申訴案件的過程就是依法調處和化解社會矛盾的過程。《意見》第七條對此作了專門規定，明確要求把辦理刑事申訴案件與落實善後息訴措施、做好民眾工作有機結合起來，盡最大努力化解社會矛盾；充分聽取申訴意見，主動及時溝通答覆，耐心細緻做好釋疑解惑、析法說理工作，妥善解決法度之外、情理之中的實際問題，促進案結事了人和；加強協調配合，積極採取釋法說理、心理諮詢、幫扶救助、教育疏導等多種方式做好善後息訴工作。特別是對纏訪鬧訪的申訴案件，強調落實涉檢信訪終結制度，對依法終結的申訴案件主動協調有關部門落實教育幫扶和矛盾化解等工作措施。實踐中要按照《意見》要求，注重提高運用法治思維和法治方式處理申訴問題的能力，做到依法辦理案件與做好善後息訴工作並重，使辦理刑事申訴案件的過程成為依法維權、依法維穩的過程，為加強和創新社會管理提供有力法治保障。
（三）科學創建推動刑事申訴檢察工作發展的制度機制
《意見》認真總結基層探索和實踐經驗，創建和提出了一系列推動刑事申訴檢察工作科學發展、規範發展、創新發展的制度機制。主要有以下幾個方面：
在健全制度規範，推動規範發展方面：一是健全執法辦案基本規範。針對刑事申訴、國家賠償和刑事被害人救助等案件辦理中存在的相關規定不明確、執法隨意性大等問題，進一步細化程式規定，完善辦案規則，明確執法標準，嚴格執法要求，實現各項執法辦案工作規範化。今年將集中精力開展《人民檢察院複查刑事申訴案件規定》的修改研究工作，對申訴案件的受理、審查、處理做出明細的規定。二是完善落實公開審查制度。注重公開審查制度與人民監督員制度、民眾工作制度等有機結合，提高公開審查工作水平和實效。積極探索公開審查下基層、到社區、進鄉村和網上公開等貼近民眾、經濟簡便的新方式新舉措。三是堅持和完善複查刑事申訴案件“兩見面”制度，更好聽取和解決申訴人反映的問題，妥善做好複查決定執行和善後息訴工作。四是建立案例指導制度，定期發布典型案例，加強類案研究，統一執法標準。五是按照統一受案、全程管理、動態監督、案後評查、綜合考評的執法辦案管理機制要求，加強刑事申訴案件管理。
在解決突出矛盾，推動科學發展方面：一是針對刑事申訴辦案任務與人員分布“倒三角”結構性矛盾，提出構建科學分工、高效運轉的辦案工作格局，建立適應檢察工作一體化的刑事申訴案件辦理機制。特彆強調要充分發揮上級院的辦案組織協調作用和基層院的辦案主力作用，加大上級院對辦案任務和力量的統一調配力度，加大基層院複查首次申訴案件和辦理上級院交辦、轉辦案件力度，要求基層院注重通過再審檢察建議加強同級監督，做好受上級院指派出庭等辦案工作，推動刑事申訴檢察工作重心下移。二是針對刑事申訴案件來源的被動性、監督的事後性和辦案作用的兩面性，強調建立和完善刑事申訴檢察工作科學考核評價體系，發揮考評機制的激勵和導向作用。特別是要扭轉簡單地以受案數等辦案數量為指標，輕辦案質量、效率和效果考核的傾向。三是針對刑事申訴案件處理複雜且涉及多個部門的情況，要求健全內外溝通協調機制。如《意見》第六條要求，正確處理監督與配合的關係，健全與人民法院及有關部門的溝通協調機制，共同研究解決刑事申訴案件辦理中的實際問題；第九條要求，各級檢察院及內設部門在刑事申訴案件辦理中要相互支持配合，做好案件調查、釋法說理、善後息訴等工作。
在提升工作水平，推動創新發展方面：一是建立刑事申訴風險提示制度，引導當事人依法理性表達訴求、維護權益。這是針對有的當事人對申訴結果期望過高、結案後仍然無理取鬧的現象，總結基層實踐經驗而提出的。二是建立刑事申訴、刑事賠償案件分析報告制度，定期剖析原案辦理中的突出問題，向有關部門提出改進意見和建議。三是改革刑事申訴檢察文書說理制度。加大刑事申訴檢察文書釋法說理力度，無論是糾正或者維持原處理決定、抗訴或者不抗訴、賠償或者不賠償，都要針對申訴請求和理由，從事實認定、證據採信、法律適用等方面，理性、平和、文明、規範地進行回應，增強文書說服力、公信力。四是健全刑事被害人救助工作機制。完善救助條件、範圍，建立健全刑事被害人救助工作與刑事申訴案件善後息訴、刑事和解等工作的銜接機制，以及與其他司法救助、社會救助工作的聯動機制，統籌解決民眾的法律問題和實際困難。
（四）高度重視解決刑事申訴檢察工作發展的保障問題
加強和改進刑事申訴檢察工作，需要堅強有力的保障。最高人民檢察院對解決制約刑事申訴檢察工作發展的保障問題高度重視，在《意見》中提出了一系列完善保障的措施。
一是明確要求把刑事申訴檢察工作放在更加重要的位置來抓。加強和改進刑事申訴檢察工作，領導是關鍵。《意見》要求，各級檢察院黨組和檢察長要切實把這項工作納入重要議事日程，經常聽取匯報，研究部署工作，支持刑事申訴檢察部門依法履行職責，採取有力措施推動形成刑事申訴檢察業務與其他檢察業務協調發展的工作格局。特別是對涉及自身內部問題的案件，要克服怕得罪人、怕影響形象等思想，支持刑事申訴檢察部門該糾正的堅決糾正，該賠償的堅決賠償。各級院分管檢察長要親自指揮部署，加強組織協調，及時解決案件辦理、隊伍建設等重大問題，對重大複雜案件親自牽頭辦理、親自做善後息訴工作。
二是突出強調專業化刑事申訴檢察隊伍建設。加強和改進刑事申訴檢察工作，隊伍是根木，也是保證。特別是當前刑事申訴檢察辦案數量不斷增長、工作要求日益提高，迫切需要高素質、專業化隊伍作保障。《意見》提出，要加強業務培訓，保證每兩年對各級刑事申訴檢察部門人員輪訓一遍；廣泛開展崗位練兵、業務競賽、案例研討、以案代訓等活動；著力提高審查複查案件、出庭支持抗訴、發現糾正違法能力特別是民眾工作能力和輿情應對引導能力。同時，《意見》提出了加強隊伍建設的長效機制，要求建立和完善上下級院、東中西部刑事申訴檢察人員交流培養機制，建立全國和省級刑事申訴檢察人才庫，開展優秀辦案能手和精品案件評選活動，不斷提高隊伍專業化水平。
三是高度重視刑事申訴檢察機構建設和人員配備。一些地方刑事申訴檢察機構不健全、人員配備偏弱、辦案力量不足，不適應刑事申訴檢察工作特別是新增業務發展的需要。《意見》堅持從實際出發，提出加強刑事申訴檢察機構建設，有條件的省級、地市級檢察院和辦案任務較重的基層檢察院可以實行刑事申訴檢察機構與控告檢察機構分設，沒有分設的應設定專門的辦案組、明確專門的檢察人員負責刑事申訴檢察業務。根據刑事申訴檢察業務發展實際需要，適當增加刑事申訴檢察部門人員編制，選調年富力強、具有刑事出庭和民事行政檢察辦案經驗的複合型人才充實刑事申訴檢察隊伍，最佳化隊伍年齡、知識、專業結構。
二、貫徹《意見》要注意的問題
《意見》是從更高層次、更高水平上推動刑事申訴檢察工作創新發展的指導性檔案。貫徹《意見》必須解決好思想觀念、工作思路、辦案模式等帶有全局性、根本性、深層次的問題。
一要注意思想認識的轉變。一些地方刑事申訴檢察工作長期被動應付甚至出現邊緣化傾向，與這些地方檢察機關和檢察人員特別是領導對這項工作重視不夠、抓得不緊有很大關係。刑事申訴檢察是監督制約權力、保障救濟權利的工作，是糾正司法錯誤、伸張公平正義的工作，是檢察機關保障人權最重要的職能之一。特別是那些因“死者歸來”、“真兇投案”才得以平反昭雪的冤錯案件，既反映了極少數執法人員人權觀念的淡漠，也反映了刑事申訴檢察工作的薄弱。一定要把思想統一到《意見》上來，從深入貫徹落實黨的十八大精神，踐行執法為民宗旨，加強和創新社會管理，強化法律監督和自身監督，堅持和發展中國特色社會主義檢察制度，切實尊重和保障人權，更好維護社會和諧穩定和公平正義的高度，切實加強和改進刑事申訴檢察工作。
二要注意執法理念的更新。貫徹《意見》，首先要注意徹底扭轉實踐中長期遺留和不同程度存在的重打擊輕保護、重維穩輕維權、重配合輕監督、重辦案輕息訴等片面的觀念，以正確的執法理念引領刑事申訴檢察工作科學發展。特別是要樹立打擊保護並重的理念，既要維護和發揮刑罰懲治犯罪的功用，又要考慮刑罰的嚴厲性及其錯用的嚴重危害性，做到對冤錯案件“零容忍”；樹立公正效率兼顧的理念，既加大辦案力度，維護司法公正，又嚴把立案標準，節約司法資源；樹立維權就是維穩的理念，真正通過依法公正辦理申訴案件，保障公民合法權益，促進社會矛盾的“柔性”化解和徹底消解；樹立糾錯防錯並舉的理念，既依法糾正司法錯誤，又注重原因分析，促進源頭治理；樹立辦案息訴統籌的理念，把善後息訴工作貫穿於刑事申訴案件辦案的始終；樹立監督配合相容的理念，在配合中不忘監督職責，在監督中加強相互配合，共同維護司法公正和公信。
三要注意工作布局的調整。在實踐中，要適應《意見》要求，及時調整刑事申訴檢察工作布局，實現科學發展。尤其要牢牢把握刑事申訴檢察的基本職責，全面加強辦理不服檢察機關處理決定申訴案件、辦理不服法院生效刑事裁判申訴案件、辦理國家賠償案件和辦理刑事被害人救助案件四項工作，做到統籌兼顧、相互促進，實現全面、協調發展；牢牢把握刑事申訴檢察的法律監督屬性，把工作重點放到履行監督職責上來，切實增強監督意識，全面強化對內、對外監督，充分發揮維護司法公正、推進法治中國建設的作用；牢牢把握刑事申訴檢察的業務工作特性，把工作重心放到執法辦案上來，大力抓好刑事申訴、國家賠償等各類案件的辦理工作，通過辦案履行監督職責、保障救濟權利、化解社會矛盾，通過辦案彰顯和強化刑事申訴檢察的地位和作用。
四要注意辦案模式的變革。執法辦案是刑事申訴檢察工作的中心，《意見》關於加強和改進刑事申訴檢察工作的新舉措新要求，最終都要落實到執法辦案上來。因此，貫徹《意見》必須適應新要求，推進辦案模式的變革。尤其要實現以下幾個方面的轉變：辦案要求上，要從片面注重辦案數量向辦案數量、質量、效率、效果、安全有機統一的要求轉變；辦案流程上，要從受理、審查、複查等數個辦案環節向自受理至抗訴、出席再審法庭等全程辦案轉變；辦案手段上，要從作出審查結論、提出抗訴意見等單一手段向直接抗訴、提出再審檢察建議、移送職務犯罪線索、提交分析報告等多種手段並用轉變；辦案內容上，要從書面審查、覆核證據等簡單辦案向全面複查、質證辯論等“高技術含量”辦案轉變；辦案類型上，要從側重申訴案件辦理向申訴案件、監督案件、救助案件全面辦理轉變；辦案組織上，要從單一組織辦案向上下協作、一體辦案轉變；辦案效果上，要從就案辦案向辦案、監督、救濟、息訴統籌兼顧，實現“三個效果”有機統一轉變。
五要注意工作作風的改進。良好的作風是《意見》落實的可靠保障，尤其是當前，刑事申訴檢察工作還比較薄弱，《意見》落實中既有不少“老大難”問題也會遇到不少新情況，更需要樹立和發揚優良作風。特別是要樹立和發揚開拓創新、與時俱進的作風，面對刑事申訴檢察工作發展中的風險和挑戰，注重加強理論研究，勇於進行實踐探索，以理論創新、機制創新推動工作創新；樹立和發揚真抓實幹、務實求進的做法，針對《意見》提出的各項任務，細化、實化、強化工作措施，逐項抓好落實；樹立和發揚頑強拼搏、克難奮進的作風，著力破解“申訴難”、“息訴難”等問題，切實扭轉刑事申訴檢察工作薄弱的狀況；樹立和發揚上下一心、團結共進的作風，加強組織領導、業務指導、溝通協調和工作報告，共同解決工作中遇到的實際困難和問題，合力推動刑事申訴檢察工作平衡、協調、健康發展。