作者：佚名
[摘 要]：我國人事爭議仲裁制度是在人才流動的基礎上產生的，是人事制度改革的一個新生事物。從已有的經驗和做法看，人事爭議仲裁是有政府指定的人事行政機關或其授權的機構，按照人事政策法規規定的法律程式，對人事管理過程中發生的爭議進行調解和裁決的活動。就目前來說，人事爭議仲裁制度還處在探索和創始階段，它的性質及運行模式都未定型，必不可少地存在一些缺陷與問題。本文結合工作實踐，對當前人事爭議仲裁制度缺陷及其對策作一些粗淺的思考。
[英文摘要]：
[關 鍵 字]：仲裁，人事爭議，缺陷
[論文正文]：
一、人事爭議仲裁制度合法性不明確
長期以來人事爭議的解決被認為屬於政府行政職能範疇，人事部門一直習慣於行政的框架內解決人事爭議問題，人事仲裁與其說是一個仲裁機構不如說是一個行政調解機構，在這種背景下，又沒有制定相應的法律予以規範，不為人事部門所重視。然而，隨著聘用制度改革的深入以及2003年8月27日最高人民法院《關於人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（以下簡稱法釋[2003]13號）的發布，人事仲裁和勞動仲裁一樣，逐漸被納入司法的範疇，帶有濃厚行政色彩的人事仲裁制度本身的合法性“危機”也就凸現出來。
根據法治的一般原則，仲裁作為準司法的制度必須有法律的確認與規範。我國《立法法》的第八條明確規定：“下列事項只能制定法律……（九）訴訟和仲裁制度……”《勞動法》對勞動爭議仲裁制度做出了基本的規範，確立了勞動爭議案件領域的先裁後審的處理體制。國務院發布的《企業勞動爭議處理條例》對勞動仲裁的範圍、仲裁庭的基本設定作了更為詳細的規定。而與之並列的人事爭議仲裁到目前為止適用的仍然是人事部的政策，效力最高的也就是部門規章。由於人事仲裁制度確立在先，而《立法法》的頒布在後，人事部部門規章確立的人事仲裁制度並沒有違反《立法法》。但這種明顯的與法治精神相悖的現象如果長期得不到改善，既不利於事業單位聘用關係的當事人特別是受聘人權利的保護，對法治政府的進程也將是很大的破壞。在仲裁制度如此重大事關公民權利事項上，需要有法律的規範。但目前全國人大顯然不可能修改《勞動法》，也不可能就人事仲裁制定新的法律，畢竟這種仲裁只是制度轉軌過程中的過渡措施，比較現實的做法可以考慮由國務院制定行政法規規範人事仲裁的基本問題。
二、人事爭議仲裁裁決依據與司法裁判依據脫軌
人事仲裁具有強烈的行政屬性，其所作的仲裁裁決依據的必然是人事部為管理聘用關係發布的政策檔案，在當前最主要的就是國辦發[2002]35號文《國務院辦公廳轉發人事部關於在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》，而法釋[2003]13號的出台，則規定在人民法院審理人事爭議案件適用《勞動法》。儘管該司法解釋引起了不少爭議，但即便在已經出台了地方審理意見的四川省，也規定“涉及工作人員勞動權利的內容在人事方面法律中沒有規定的，適用勞動法的相關規定”，這說明在審理人事爭議案件中適用《勞動法》已成為司法裁判的趨勢。從司法的特徵來看，司法過程，即為認定事實和適用法律的過程，而在衝突的法律規範之中，選擇正確的規範加以適用，是法院的固有職權。人民法院作為獨立的司法機關，審理案件首先應當選擇適用法律、行政法規和地方性法規，對於部門規章、地方性規章，可以參照適用，但不是必須適用。根據《立法法》的規定設立部門規章亦需要有嚴格的立法程式，然而從形式上我們就不難看出，人事部就聘用制度及人事爭議制定的檔案大部分尚未達到部門規章的效力層次，因此對人民法院而言，它們並不具有參照適用的效力。
人事爭議仲裁裁決依據與司法裁判依據脫軌這一現象，除了與我們所倡導的法治原則相悖外，在實踐中它所帶來的問題不容忽視，特別是當人事部政策規章與《勞動法》規定不一致時，受聘人在仲裁階段得到的結果並不符合勞動法，在仲裁程式後經過民事訴訟程式可能得到完全不同的判決，這對於聘用關係的當事人特別是受聘人來說，在精神上與物質上無疑是一種極大的負擔，也是國家的司法資源的浪費。這種情況由於兩方面的原因而難以得到改善，其一是人民法院對於審理人事案件適用的實體法缺少明確統一且具操作性的規定，其二，人事部門出於維護本部門的利益，當然希望在仲裁階段適用本部門制定的規章、政策性檔案，也沒有動力改變這種狀況。我們認為，要解決這個問題取決於人民法院對適用人事爭議法律的確定，因為如果法院適用的實體法明確，那么人事仲裁機構採納統一裁判標準的可能性很大。
三、人事仲裁機構設定缺乏中立性，仲裁員業務素質亟待提高
根據人事部2002年7月23日《關於修改<人事爭議處理暫行規定>和<人事爭議處理辦案規則>有關條款的通知》，人事部設立中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會，省（自治區、直轄市）、副省級市、地（市）、縣（市、區）設立人事爭議仲裁委員會，分別負責處理管轄範圍內的人事爭議。從當前我國的實際情況來看，人事行政機關與國家機關、事業單位之間存在著直接的利害關係，單位級別編制、定員、工資、人事調動任命權均在其手中。我們可以想像，與事業單位存在著千絲萬縷聯繫的人事行政機構去充當居中裁判的仲裁者，如何實現仲裁的獨立性與公正性？與人事仲裁相比，勞動仲裁庭雖然也設立在各級勞動行政部門，但由於勞動行政部門與各企業之間的沒有利害關係，因而設在勞動行政部門的仲裁庭不存在相應問題。在三方機制的約束下，勞動仲裁員的選任機制也較為合理成熟，在我國，勞動仲裁目前已經是一種較為成熟的仲裁模式，仲裁員的基本理念與素質符合其適用法律居中裁判的地位。
目前實行聘用制度改革事業單位均為國有性質，短時間內要改變人事部門對其行政管理職能不太可能，因此將人事仲裁庭設在人事部門意味著人事仲裁的中立性問題短時間也不可能得到改善。特別是在2003年9與29日人事部發布的[2003]30號《關於推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》中第四條仍然高度強調在人事部門內部建立人事仲裁機構，“各地要在前段工作的基礎上進一步健全人事爭議仲裁機構，力爭到明年上半年，省、地（市）兩級仲裁委員會基本健全。到明年底，絕大部分縣（市、區）也要建立仲裁委員會。”如果人事仲裁機構的獨立性問題不解決，建立的仲裁委員會越多，人事爭議的解決效果可能越差。
各地人事爭議仲裁員的素質良莠不齊，許多仲裁員不懂法律，缺乏居中裁判的司法理念。人事仲裁員的遴選機制缺乏透明客觀的標準，這也是當前人事仲裁缺乏公正性的一個原因。
法釋[2003]13號的目的是使人事爭議仲裁採取與勞動爭議仲裁同樣的程式模式與法律架構。從長遠看，解決這個問題的根本途徑當然是事業單位的市場化改革，使聘用契約與勞動契約的差別不斷縮小，最終實現勞動、人事合二為一。而實現人事仲裁機構的獨立，最直接的做法是將仲裁職能從人事部門剝離出來，由一個比較獨立的機構來處理人事爭議仲裁案件。從人員配置還是資源利用的角度看，將人事、勞動仲裁合二為一，由勞動仲裁機構設立勞動庭與人事庭，分別受理勞動爭議、人事爭議仲裁案件，是最經濟的做法。但這套方案由於牽涉的面比較廣，當前還不可能實現。與這種徹底的改革相比，亦可以考慮採取保守措施完善人事仲裁制度：如建立透明的人事仲裁員的遴選機制，加大對人事仲裁員的培訓；在人事行政部門內部將人事仲裁機構的編制、經費相對獨立；借鑑商事仲裁，採取當事人各選擇一名仲裁員的做法，在仲裁庭的組成上體現出一定的中立性等等。
