概念解讀
所謂農民土地持有產權,是指農民在一定期限內對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有限流轉的結構性關係權利。
簡介
從現代物權與產權理論和實踐的邏輯聯繫上,我們可以推導出“農民土地持有產權”的基本範疇及其含義,並描述其特徵及其內部結構運動。所謂農民土地持有產權,是指農民在一定期限內對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有限流轉的結構性關係權利。其實質是農民在集體土地所有權終極保留的基礎上,對土地資源動態利用的自主性、開放性、經營性的一種產權制度創新。
農民土地持有產權特徵
1.權利取得的法定性與繼受性
農民土地持有產權的取得,以農民社區成員身份權為前提,以法定要件為規範,經國家層級土地主管機關登記確權為生效要件。同時,由確權登記機關發給農民土地持有產權證明檔案。這種初始社區成員身份權的確定,雖然導致現有制度安排中受讓承包土地的農戶需支付轉包費而存在不公平競爭的現象,但有利於界定社區成員同非社區成員是否能依法取得土地持有產權,排除重複取得等無序現象。同時,有利於維護歷史傳承下來的經濟關係與社會關係的穩定,節省因初始成員身份權不確定所引致的農民土地持有產權取得與歸屬關係變動的管理成本與交易成本。在該項權利的法定取得方面,制度的創設安排應有別於公民政治權利年滿18周歲的限制,而應同民事權利能力的“自然出生”原則、社區成員身份權以及法定土地主管機關審核登記生效的行政審批制度相協調。這是因為,農民土地持有產權是社區農民一項基本的經濟權利,是其生存和發展的產權保障,而不宜作民族、種族、性別、家庭出身、宗教信仰、教育程度的限制。其取得該項產權主體的完全經濟(民事)行為能力(18周歲以上成年公民)、視為完全經濟(民事)行為能力(16周歲以上不滿18周歲且以自己勞動收入為主要生活來源的公民)、限制經濟(民事)行為能力(10周歲以上的未成年人)、無經濟(民事)行為能力(不滿10周歲的未成年人)的年齡區段亦應同民事法律規範的制度安排相銜接,即分別與民法通則第11、12、13條相銜接。尚未受刑罰處罰剝奪該項產權的不受非法剝奪。這樣的制度規則創設,有利於避免土地產權制度安排與民事法權制度安排方面的衝突與利益爭訟難以評判,從而避免增大國家及當事人管理的協調成本與監督執行成本。這項權利行使期限一般以65周年為宜。其終止:一,年滿65周歲的社區農民的土地持有產權由其交回或由土地層級登記機關予以收回,林地及“四荒地”的土地持有產權可適當延長。二,在法定取得年限內其產權主體即自然人死亡或宣告死亡的而消滅。
2.權利存續的期限性
根據我國公民的壽命周期,農民土地持有產權的存續期限制度安排宜延長至65年。即:具有社區戶籍,須以社區土地資源為生存和發展的社區農民,在本社區土地資源範圍內依法取得的農民土地持有產權至65周歲,年滿65周歲的社區農民依法退休而交回或土地主管機關依法收回其土地持有產權。其中,土地資本產權、地上附著物所有權不能同土地本身分割的,則通過土地產權專業交易市場競價,由政府或中介監管機關主持競價,雙方辦理土地持有產權等價置換證明。這是因為,隨著年滿65周歲以上的社區農民因體力的衰退、農民退休制度的建立,以家庭內部產權清晰化、家庭福利社會化機制的建立與健全,農民養老保險金、退休金、生活救濟金制度建立,使其生活有了產權福利保障與社會福利保障,也解決了勞動力富餘帶來的青壯年勞動力與年邁勞動力爭地,引致的社會管理成本與協調成本增加,或引致當前社區家庭生產組織內部青壯年人因產權不明晰而普遍存在“外部性”、“搭便車”、“偷懶行為”等諸多社會問題的迎刃而解。
應該包括:一,依法承受、持有利用權能。從權源方面看,它是依法對農民集體所有土地的承受、持有與用的權能。“不求所有,但求持有,適度流轉,重在利用,講求效率,追求效益”,這是廣大農民的基本財產權權能的實現形式之一,是現代農民的迫切要求,也是公有制前提下公有法權在土地權利方面創新的重要表現。這就表明,這種基於農民集體土地所有權分離出來的持有利用權能,是農民土地持有產權的基本基礎。同時表明該權利主體對標的物——土地具有低於農民集體所有權層面的支配力,具有權能的穩定性、較長期限的恆定性。
二,“收益—分配”權能。這是作為市場經濟條件下理性的“經濟人”——農民在土地產品的投資、生產、交換、分配和消費以及再生產過程中,通過激烈競爭,降低交易成本,減少交易風險,追求土地產品淨收益最大化目標的核心權能。事實上,在市場交易規則與法律規範的雙重約束下,這種“收益—分配”權能僅僅是一種分成收益權能。這是因為,在同國家、集體的關係上,農民對土地產品收益的初次分配,是通過行使土地持有產權所從事土地生產以及與此相關生產的全部收益,必須以稅金形式支付土地持有產權稅、地租及繳納產品稅(國家均免徵)；農民在同其他市場主體因土地生產引致的產權交易中必須支付交易成本等等實現的。目前,農民土地持有產權的收益如何完善初次分配與再分配,使分配製度所反映的分配格局多元化、多樣化、制度化與法律化；如何從產權“收益—分配”制度上入手,解決好農民收入當前消費與未來老年生活、醫療等保障問題,都是收益分配權利及其制度創設的重點,也是一大難題。因此,應當從農民集體土地所有權與農民土地持有產權制度的結合上,通過理論創新與制度設計來回答這一歷史難題。
三,有限處分流轉權能。這是農民運用土地持有產權同其他資源進行最佳化配置的具有“激勵—約束”機能的重要權能,是土地持有產權完整的重要特徵。它表現為轉讓、法定年期內的繼承、租賃、入股、土地定期金抵押等流轉形式,在一定年限屆滿其土地之上的權利形態無論發生怎樣的變動組合,都將受到農民集體所有權的支配追及力而無條件交出或由土地管理機關收回。因此,其流轉形式是限定的、不完全的。在處分流轉權能的制度供給與需求上同樣存在著外部性問題。這種在經濟交易中產生的由第三方承擔,從事交易者所不考慮的成本或利益,在德姆塞茨看來,它包括外部收益、外部成本和非現金的外部性。這表現在:政府在土地產權制度設計供給方面,有權不提供除“四荒地”使用權以外的繼承權、抵押權的法權規則。這意味著農民投入勞務、技術、資金和其他生產要素所改善的土地肥力等級、提高的土地生產能力等級所形成的土地資本產權有喪失收益的機會。同時卻要承擔分攤的成本,即農民喪失的是由原來依法承受的如一級肥力地塊提高到三級肥力地塊之間的兩個等級級差價值產權及其交易收益,以及為其支付的投入成本,包括勞務、技術、肥料、工具、時間、資金等等。政府還有權不供給農民土地權利擔保抵押權。這意味著農民在遇到兌付危機、經營困難時不能行使擔保抵押權,因而喪失獲取“補給性”產權交易收益,擺脫兌付危機、經營困境的機會。而具有富餘資本的市場主體亦無權通過富餘資本而成為以土地為標的的抵押權人,從而無法獲得抵押權利息、分成利潤收益以及“補償性”產權交易收益的機會。在土地產權制度對農民的生產、投資、交換、分配、消費的制度發動——激勵供給不足的場合,農民有權選擇減少對土地的勞務、技術、資本和其他要素資源的投入,或者棄農經商、外出打工,以轉移經營風險,降低生產成本,獲得比較收益,甚至放棄“繼承性”產權或“補給性”產權交易收益的機會。其結果導致對土地的掠奪性經營,或“撂荒現象”的發生蔓延。對此,政府因監督成本高而無法使農民的這種行為得到有效校正；其他富餘資本者也有權“抽回”或“惜貸”農業投資,而轉入利潤更高的產業開發。
3.權利行使主體的確定性
既然農民土地持有產權是社區農民的一項基本經濟權利,且關係到其生存與發展,那么,這項權利首先需要解決的問題是如何明晰其歸屬關係,其次才是按照什麼組織方式對其進行配置的問題。在現代市場條件下:一方面,制度安排需要弘揚中華民族傳統家庭尊老愛幼的美德,引導規範並約束家庭成員自覺地承擔起撫養、扶養、贍養其成員的家庭責任、社會責任與法律責任;另一方面,制度安排更需要從明晰家庭成員間的初始產權權利邊界,改造傳統的家庭經濟功能,建立和完善現代家庭以產權清晰為紐帶的“五大經濟功能”(公司經營業主化、內部產權明晰化、分工細密專業化、風險投資市場化、家庭福利社會化),使產權“外部性”真正在微觀經濟細胞——家庭經營團隊本身“內部化”,跳出我們幾十年來在產權制度創設中無法擺脫的困境,即:由人民公社所有權的一級產權模糊→“三級所有,隊為基礎”的二級產權模糊→農戶家庭承包經營的三級產權模糊的思維定式和誤區。這是因為,將土地持有產權(包括承包經營權)授予農戶,似乎其產權主體是明晰的。其實,作為一個家庭經營的團隊內部,同樣存在著由於成員間的初始產權界定不清晰,造成家庭內部產權資源配置的“負外部性”問題。當前農村土地承包經營家庭所面臨的如筆者曾經描述的經濟功能方面的“五大挑戰”,都可以從其家庭內部產權制度創設方面存在不清晰的缺陷尋找到根源。所以,大膽地將土地持有產權還本於市場經濟條件下的理性經濟人——社區農民個體,是行使該權利的主體進一步確定性的必然要求,也是現代農民享有基本經濟權利的具體體現,是土地財產權權利制度創設的首要問題。在此基礎上進行生產組織方式的制度創設,如:根據東部地區生產力高度發達,公民個體財產的增多,企業家才能的形成等等,可以推行以農民土地持有產權為紐帶的股份合作經營為主的生產經營方式,同工業資本、金融資本、智慧財產權資本、外資資本、民間資本融合滲透的股份聯合企業、現代集團公司,創新農業股份公司制之路。在生產力較發達,生產技術較高,而資本、企業家才能缺失的中部地區,可以探索和推行農民土地持有產權+農戶+公司為主的生產組織經營方式,也可以示範股份合作制的多元資本與經營結合的生產組織形式、現代股份公司的企業組織形式等。在生產力欠發達或不發達、資本和企業家才能奇缺而土地資源(草地資源)較豐富的西部地區,可以推行以農民土地持有產權+農戶或農民土地持有產權+農戶+公司等為主的生產組織經營方式,也可以探索跨地區同多元資本滲透組合,進行產業開發、股份規模經營。無論採用何種方式組織生產經營,即構建什麼樣的農業現代企業制度,都要以明晰的農民土地持有產權為紐帶進行同各類資本,包括工業資本、金融資本、智慧財產權資本、外資資本、民間資本等,以及勞動、技術等各種要素資源的耦合。只有這樣,才能將產權所具有的“三項機能”,即激勵—約束、成本—收益、外部性—內在化機能引入農業方面的“生產企業”——家庭業主經營、股份合作經營、股份公司經營、股份集團公司經營、股份聯合經營,以及產權明晰、“成本—收益”邊界清晰、較為鬆散的協作經營等等,以改造傳統小生產的家庭經營模式與經營制度,嫁接移植與創建“產權清晰、權責明確、家庭功能與企業功能(即家庭生育功能與社會功能、經濟生產功能)分離、管理科學”的現代農業企業制度,才能從根本上解決農業發展、農村進步、農民富裕因產權制度不健全或缺失造成的諸多問題。這猶如DNA轉基因技術規則對於生物遺傳工程的極端重要性一樣。隨著“農民土地持有產權”自身具有的“三項機能”機制的建立與健全,一定會催生和不斷“複製”同其相配套的制度安排,使其農民土地持有產權制度體系化、規範化與科學化。
4.權利的限定與排他的統一性
相對於國家土地所有權、農民集體土地所有權與公民個人財產所有權的排他獨立性而言,“農民土地持有產權”具有限定性與排他獨立性有機統一的特徵。
一,權利限定性方面。(一)從權源上看,它是在農民集體土地所有權之上創設的一種具有相對物權效力的對應關係權利,離開了前者,後者無法產生；前者的法權屬性(歸屬權)所反映的是經濟關係的屬性,決定並制約著後者的法權屬性所反映的經濟關係的屬性。換句話說,這種權利雖然稟賦給農民個體持有(控制權)與利用(使用權),但並不能改變其權利的公有經濟屬性在法權上的表現,而僅僅表明其行使主體的細化與落實,其性質是農民集體土地所有權(歸屬)關係明晰的前提下土地持有(控制)與利用(使用)關係的法權表現。(二)這種排他獨占性權利達到法定期限與條件即喪失,並依法交出或予以收回。(三)因主體受到國家剝奪土地持有產權的刑罰制裁、行政制裁、經濟制裁、民事制裁而喪失或部分變化。(四)國家因“公益目的”強制徵收土地,其通過明確的顯性產權交易與置換易位而被替代,並從制度供給上已排除了事實上存在的隱形產權交易的機會和可能性。(五)國家或社會在遭受戰爭、特大自然災害,認為有必要將持有產權所指向的標的物——土地依規則強制使用或收歸國家所有而交出或予以收回。
二,農民土地持有產權同其他產權一樣,其本質是一種排他性的權利。這種排他獨占性表現在:(一)農民作為持有(控制)主體在法定存續期間具有包括對所有者(歸屬)主體在內的一切團體或個人的排他獨占性。這是產權初始界定的體現與必需,是農民土地持有產權“三項機能”產生與存續的初始基礎與前提,也是處分流轉權能的前置基礎及其過渡點。也就是說,農民土地持有產權的初始排他獨占性權能,是解決其自身“四項權能”協調行使與充分運用,並發揮著“自助穩定器”、“自身複製器”功能作用的一把鑰匙。因此,這種排他獨占持有的權能規則,是對政府土地監管機關及農民集體土地所有者無序擾動的制度規制,能有效地節省因制度規則缺失、政策規則易變、約束功能失靈導致無控制增長的管理成本。(二)這種權利非法定安排、非法定事由與非法定規則不得被剝奪、徵用、調用與易位。(三)這種權利的獨占排他性構成其交易流轉的前提。特定主體對土地持有產權是一定期限與方式內的相對壟斷的權利,其產權的使用價值和交換價值是有邊界和可計量的。否則,就不能把其從所有權中分離出來由農民持有(控制)與利用並在一定條件下按交易規則進行一定範圍的交易流轉,也不可能在交易流轉過程中對其進行計量。
三,農民土地持有產權的限制性與排他獨占性是有機的統一。一方面,其限制性直接作用於權利排他獨占性的本身,即農民土地持有產權是限定的獨占排他權利。另一方面,限定獨占排他權利又具有一般獨占排他權利的特點,雙方統一於這一權利本身之中。如果把農民土地持有產權的獨占排他性強調到不適當的程度,那么,意味著這一產權範疇就會突破自身的臨界點,使之性質異化而等同於農民集體土地所有權,那將墮入“土地私有化”的深淵!這是筆者所不主張的,是本文需要特彆強調與聲明的。因為,那將從邏輯推導上引發一系列理論偏差,並有害於農村現代土地權利制度的創設與實踐。
