新中國成立以來，在逐步探索和調整中，中國農村土地制度改革的總體目標是：形成土地產權更為清晰、用途管制更為有力、節約集約更為顯著、資源配置更為高效、收益分配更為合理的農村土地管理制度體系和運行規範、平穩有序、城鄉統籌的土地市場，促進城鎮化、工業化健康發展，為經濟社會全面發展提供土地資源保障。
一、現行農村土地制度存在的主要問題
近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題：
1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關係，法律規定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規範，權利行使渠道不完善。
2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環節、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發證工作總體慢於城鎮，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。
3.農村土地規劃管理相對薄弱。土地規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。城鎮土地規劃已比較健全，且與城鎮建設規劃等銜接較好，實現了統籌管理，較好地指導了城鎮開發建設；而農村土地規劃卻只落實到了鄉鎮一級，缺少村社層面的土地規劃指導農村建設布局，鄉村建設處於無序狀態，布局混亂、用地不經濟在所難免。
4.農村土地市場不健全。長期以來，我國農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似於大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規範的農村土地交易市場，有關省市開展了一些農村土地交易試驗，但其交易範圍、規模都有待拓展，市場亦需不斷規範。
5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉範圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。據中科院研究項目，1996—2008年，全國農村人口非農化轉移減少1.35億人，而同時期農村建設用地不減少反增23.5萬公頃，集體建設用地利用率十分低下，閒置浪費現象較為嚴重。主要原因就在於長期以來我國缺少由農民自主選擇的土地財產變現渠道。
6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地徵收制度逐步建立體系，對農民和集體經濟組織的補償逐步提高，“三農”權益得到較好保障。但是，征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地範圍呼聲仍然很高。
7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。耕地保護應是我國基於國情的長期戰略任務。然而，耕地後備資源不足使耕地占補平衡難度越來越大。耕地保護手段仍較單一，引導集約節約合理用地的價格槓桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。
二、重慶農村土地制度創新的實踐
1.做好集體土地確權發證，夯實農村土地制度改革基礎。對現行土地房屋登記發證制度進行改革，實行“城鄉合一、房地合一”的登記制度。2010年，率先啟動新一輪農村土地登記發證工作。截至2012年6月，核發集體土地所有權證8.22萬本，發證率98.92%；核發宅基地使用權證及村民住房所有權證670.22萬本，發證率97.53%；土地承包經營權發證率達到確權農戶總數的99.1%；林地分山到戶率達82.3%，林權發證率和農戶發證率分別達98.5%和97.5%。基本完成集體土地所有權、宅基地使用權、農村住房所有權以及土地承包經營權和林權確權頒證工作，為農村土地制度改革順利推進奠定了基礎。
2.改革土地規劃計畫管理，促進農村土地規範管理。一方面，積極開展村土地利用規劃編制試點。重慶市在國土整治中開展村土地利用規劃試點，確定了100個試點村，擬通過編制和實施村土地利用規劃，開展田、水、路、林、村綜合整治，促進農村集約、節約用地，最佳化鄉村建設布局，改善農村生產生活條件。另一方面，對土地利用年度計畫管理推行改革，實現建設用地指標統一管理、分類安排。對市級以上重點建設項目、公益設施及社會事業用地和工業園區用地，主要通過安排國家下達的用地指標予以保障；對全市新增經營性用地，主要使用地票予以保障；對中心鎮建設用地，主要使用城鄉建設用地增減掛鈎政策予以保障。通過實施地票和增減掛鈎政策，重慶城鎮與農村建設用地之比由2007年的0.33∶1變為2011年的0.42∶1，城鄉建設用地結構和布局不斷最佳化。
3.成立農村土地交易所，探索構建城鄉統一的土地市場。經國務院同意，2008年12月，重慶市設立全國首家也是唯一一家農村土地交易所。其交易品種分為實物交易和指標交易兩大類，實物交易包括土地承包經營權、林權、農村集體建設用地使用權及農村土地權益折資入股後的股權或收益分配權交易，指標交易即地票交易。地票，是指把農村閒置、廢棄的建設用地復墾為耕地，騰出的建設用地指標優先保障農村自身發展後，節餘部分以市場化方式公開交易形成的可在重慶市規劃建設範圍內使用的指標。重慶農村土地交易所累計交易地票8.86萬畝、175億元；開展了968畝耕地承包經營權、3000畝林地承包經營權的交易，發布土地實物供需萬餘畝。重慶農村土地交易所為農村土地資產流轉變現提供了市場平台，促進了土地資產、資源的盤活。特別是地票制度探索，更是具有重要意義。一是保證農村耕地面積不減少、質量不降低。地票運行是先增加耕地，後使用建設用地，真正落實了“先補後占、占補平衡、數質對等”。二是構建了城市反哺農村的有效途徑。通過地票“千里之外”的價格發現功能，將遠郊區縣的農村宅基地價值由原來每畝幾萬元提升到20萬元以上，建立了真正意義上的大城市反哺大農村市場化制度通道。三是實現“三農”真正受益。地票價款全部用於“三農”，且對集體建設用地的使用權人和所有權人享有收益作了量化，地票淨收益的85%歸農戶所有、15%歸所在集體經濟組織所有。這一規定符合農村土地權利現狀，較好地協調了各方利益關係。四是充實新農村建設資金。地票制度讓農村集體經濟組織獲得大筆收益，壯大了集體經濟實力，有利於加大農村基礎設施、公益事業投入。五是通過地票變現增強農村融資能力。地票讓農房抵押貸款評估有了參照體系，也為農房抵押處置提供了路徑。
4.兼顧城鎮化與新農村建設，促進城鄉統籌發展。順應土地城鎮化與人口城鎮化步調相匹配的訴求，重慶市以地票制度支持轉戶居民帶著財產和尊嚴進城。在重慶市戶籍制度改革中，農村土地處置政策處於關鍵、核心的環節。重慶市明確，轉戶居民可依法決定保留、流轉土地或退出宅基地，其中自願退出宅基地及附屬設施用地的，可以地票方式變現財產，這對轉戶居民進城後參加社保和租購房是極大的支持。截至2012年6月底，重慶市已受理4.62萬戶轉戶居民宅基地退出申請。在積極推進城鎮化的同時，重慶市依託整鎮國土整治工程，整合多項支農政策、項目和資金，有力地支持了農民新村建設和農村危舊房改造，並為現代農業發展創造了條件，加快了農村生產生活環境的改善，促進了農村與城鎮協調發展。
5.探索征地制度改革，保障農民權益。近年來，重慶市加強了被征地“農轉非”人員社會保障體系建設，保障了農民在征地中的權益及社會穩定。籌集了100億資金，將2008年前90餘萬被征地“農轉非”人員全部納入城鎮企業職工基本養老保險體系，妥善解決了歷史遺留問題，消除了一大社會穩定隱患。同時，提高征地補償標準，為新征地人員建立社會保障，2008年1月1日以後新征地“農轉非”人員做到了“應保盡保、即征即保”。探索開展縮小征地範圍改革試點，選擇永川區青峰鎮進行試點，對該鎮在規劃建設區內實施非農建設項目使用土地，仍保留土地的集體所有性質，不進行土地徵用，探索項目實施主體與農村集體經濟組織利益共享的新機制、新模式。
三、深化中國農村土地制度改革的主要方面
1.深入推進農村土地產權制度改革。一是深化農村集體土地確權發證工作。推動集體土地統一登記，在確權中進一步摸清農村各類土地現狀，並建立土地管理台賬，鎖定現狀，並實現動態監管。二是進一步明晰農村土地產權。開展試點探索，明晰集體土地所有權的主體、行使代表和成員資格，完善集體土地處置和收益權能，細化集體土地用益物權，賦予農民更加充分而完整的土地承包經營權、宅基地使用權。三是推進土地權利立法。以物權法為指導，通過立法確定農村各土地產權主體的權利和義務關係，規範土地使用、流轉和補償等行為。
2.改進農村土地規劃計畫管理。一是加快編制村土地利用規劃。進一步完善土地利用規劃體系，細化、完善村土地利用規劃，合理布局居住、產業和農耕空間，指導鄉村建設和發展。二是編制村莊建設規劃。以村土地利用規劃為基礎，開展村鎮建設規劃編制，整合、完善鄉村基礎設施和公共服務投入，加強集中居住區生產生活配套，凸顯鄉村規劃建設特色。三是保障農村發展用地。統籌推進城鄉建設用地增減掛鈎、地票，盤活閒置、廢棄農村建設空間，優先保障農村發展用地。
3.規範農村土地流轉市場發展。一是培育土地承包經營權流轉市場。規範發展多層次承包地流轉市場，規範承包地流轉交易程式，建立健全風險防範機制。建立促進土地規模經營的激勵機制，積極培育農村土地股份合作社、家庭農場、專業大戶等多種形式的規模經營主體。二是推進集體建設用地有序流轉。建立完善集體建設用地交易範圍、主體、程式，健全交易服務，建立集體建設用地價格形成機制，逐步形成城鄉一體的土地等級和地價體系，並實現城鄉建設用地市場一體化發展。三是完善農村建設用地指標市場化交易。總結提煉重慶地票交易經驗，進一步完善農村建設用地指標交易和收益分配機制等，適時擴大農村建設用地指標市場交易範圍。
4.加快推進征地制度改革。一是逐步縮小征地範圍。制定公益性和經營性用地目錄，公益性用地繼續實行國家徵收制度，探索對城鎮建設用地擴展邊界外、獨立選址的經營性用地不再徵收，採取協商談判的辦法，通過集體經營性建設用地流轉的方式解決，從而逐步縮小征地範圍。二是完善征地補償安置機制。以規範政府征地行為和完善被征地農民安置制度為重點，進一步規範征地程式，保障被征地農民的知情權和參與權，全面建立征地補償爭議協調裁決制度；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農民就業、住房和社會保障；探索市場化征地補償機制，適時提高補償標準。
5.加強農村宅基地管理。一是通過立法明確宅基地的概念。將農村宅基地中住宅建築占地和宅基地附屬的院壩、圈舍等用地一併納入管理範疇，合併進行審批與登記，並在《土地管理法》修訂中予以明確。二是改革宅基地無償配置的制度。在有條件的地區逐步停止新批准宅基地，探索實行有償配置、市場化調節。三是加強宅基地審批管理及執法監察力度。出台農村宅基地管理辦法或相關政策檔案，強化宅基地管理，對建新農戶要求嚴格履行復墾義務，加大執法監察力度，嚴肅查處違法占地行為。
6.探索農村“三權”抵押融資試點。擴大農村“三權”（農村土地承包經營權、林權及農村居民房屋所有權）抵押融資試點，建立農村土地資產評估體系，建立健全“三權”抵押融資風險防控機制、農業保險機制等。
