簡介
電力企業是重要的公共企業。公共企業是向公眾提供公共服務和公共物品的企業,它通常處於壟斷行業。公共企業的產生主要是為了解決市場失靈的問題,增強社會的公平公正,調節巨觀經濟的發展平衡。理論及實踐均表明公共產品及公共服務既可以由政府提供,也可以由民營部門提供,但無論提供主體如何都需要遵循嚴格的法律制度安排,因為公共企業不同於一般企業,公共企業須承擔一定的社會責任。
英國電力行業歷經一系列改革,其中影響最大的是20世紀40年代後期的電力產業國有化變革和20世紀80年代後期的電力產業民營化變革(英國是已開發國家中第一個將電力服務民營化的國家)。在英國電力行業的改革中,充足的法律保障是最為重要的積極因素。透過英國《電力法》,我們可以了解英國電力產業乃至整個公共企業規範的治理方式,這對我國的公共企業立法具有借鑑作用。
1947年的電力法
英國的國有化運動始於20世紀40、50年代,其主要方式就是公共企業。公共企業在英國並非一種全新的組織。英國很早以前就有了一種機構,它們行使著政府職能,但是又獨立於行政部門,也有別於受大臣直接管理的政府部門。這些機構的主要特點在於:它們被賦予某些特殊的任務,但是不處於大臣的直接行政管理範圍內,儘管在政策方針上還是由大臣做最終決定。這些機構與從事社會化產業及社會化服務的公共企業相似,但也有所差別。公共企業創建的原因就是希望能以一種自由、有活力的方式來從事某些產業及商業的管理,同時避免政府部門一直以來的拘謹刻板。倫敦港務局是英國第一家公共企業,隨後成立了電力委員會、林業委員會,以及英國廣播公司。(倫敦港務局:the Port of London Authority,電力委員會:Electricity commission,英國廣播公司:British Broadcasting Corporation，都是英國的公共企業,公共企業是這類組織的統稱。具體的某一公共企業可能是某局、某委員會、某公司。即只要具備公共企業的特徵,就是公共企業。)這些都是二戰以前英國成立的公共企業。二戰以後大量的公共企業迅速成立,隨後英國開始了規模性的國有化立法活動。
英國不是對所有公共企業統一立法,而是對專門領域專門立法。公有制多年來已廣泛存在於英國電力領域,遠在工業國有化之前已有2/3的市政擁有自己的電力系統。1947年國會通過電力立法。根據《電力法》,所有的電力行業都歸為國有,至此英國完成了電力供應的國有化運動。英國1947年《電力法》在公司治理方面的主要規定如下:
(1)組建新的機構。
成立了英國電力總局(本法中英國電力總局即為中央電力局)的要求英國電力總局在授權之日起著手組建地方電力局,並為英國各地(除蘇格蘭北部以外)創建一個高效、協調、經濟的供應系統。為此,英國電力總局的職責定位是:發電及供電;為隨後成立的地方電力局批量供電,由地方電力局負責電力配送;協調地方電力局的電力配送,對各地方供電局實行總體控制;向本電力法規定的由英國電力局供電的區域內用戶供電。
成立了14家地方電力局,於授權之日起從英國電力總局獲取批量供電,向所管轄區域內用戶計畫並實施高效、經濟的電力配送。為此,地方電力局的職責定位是:與其他地方電力局簽署協定,經由英國電力總局批准後,可向其他地方電力局調用電力,或將自己的電力分給其他地方電力局;與個人而不是地方電力局簽署協定,經由英國電力總局批准後,可從個人處獲取電力;與其他地方電力局簽署協定,向其他電力局管轄區域內用戶供電。如果沒能簽成協定,可以申請英國電力總局對其授權向其他地方電力局轄區的用戶供電,只有當英國電力總局批准方可進行供電。
每個地方電力局成立一個諮詢委員會。諮詢委員會人數在20~30之間,由大臣任命。其中半數以上、3/5人數以下的委員來自於地方政府,大臣認為如此可以代表當地利益;對於其餘委員的任命,大臣須選擇那些能代表工業、農業、商業、勞工及電力消費者利益的人選。諮詢委員會的主要職責是分析影響電力配送的因素,並向地方電力局提交分析報告。
(2)界定新組建機構的法律性質。
明確了中央電力局及地方電力局的法律性質。中央電力局及全部14家地方電力局均為法人組織,有繼受權、有公章、有權持有土地等。中央電力局有1名局長及4~6名委員,均由大臣任命。任命標準為在發電及供電領域有一定經驗及能力,有工業、商業及財務方面的專長,並善於管理及組織員工。
地方電力局有1名局長及5-7名委員,經大臣徵求中央電力局意見後,由大臣予以任命。任命標準為在供電、地方政府、工業、商業、農業、財務等領域有一定經驗及能力,並善於管理及組織員工。
此外,大臣還須任命至少1名委員出任中央電力局的副局長;並在徵求中央電力局意見後,為每一家地方電力局任命1名委員出任其副局長。並著重指出議會的下議院議員不得出任中央電力局及地方電力局的委員職務。同時,大臣可就下述事宜做出具體規定:中央電力局及地方電力局委員的任命、任期及職位空缺;中央電力局及地方電力局的法定人數、法律程式、會議及決定;檔案的執行及代表中央電力局及地方電力局簽署的協定方式等。
明確規定不予免除中央電力局及地方電力局的稅收。本法的任何規定均不得視為免除徵收電力局的稅務、稅項及其他收費,無論是國家收費還是地方收費,也沒有任何稅率的優惠。對中央電力局及地方電力局的收稅標準按照商業類別收取,需繳納所得稅及利得稅。
(3)明確各方權力。
規定了中央電力局及地方電力局的權力。中央電力局有權生產電力設備及電力配件;出售、出租或提供電力設備及電力配件,安裝、修理、維護、拆除電力設備及電力配件;開展其認為必要、有益的一切活動,以充分利用資產、提供服務。地方電力局有權出售、出租或提供電力配件,安裝、修理、維護、拆除電力配件;開展其認為必要、有益的一切活動,以充分利用資產、提供服務。同時,強調了中央電力局及地方電力局的自治性。只要中央電力局及地方電力局認為有利於其職責的履行,其可以在本法範圍內從事任何行為及簽署任何協定,無論是否有無涉及費用支出、借貸、出藉資金、收購或處置動產及不動產等。
規定了大臣對中央電力局的權力。①只要大臣認為有利於國家利益,就可以針對中央電力局的職責履行方面發出指令,但需要先徵求中央電力局的意見,後者必須實施該指令。②在涉及到重組及類似需要大量資本金投入的情況下,就上述事宜對地方電力局發出指令時,中央電力局須按照與大臣磋商後的方案行事。③在進行培訓、教育、科研等事宜時,中央電力局須按照與大臣磋商後的方案行事。④大臣可就資產的使用及處理對中央電力局發出指令,後者必須實施該指令。⑤應大臣合理要求,中央電力局須向大臣提供所有地方電力局的收益、賬簿及有關財產的其他信息。
規定了大臣及中央電力局對地方電力局的權力。①中央電力局可對地方電力局發出指令,只要前者認為有利於調節地方電力局的電力配送及實施地方電力局總的方針政策。各地方電力局須遵守該指令。②在進行培訓、教育、科研等事宜時,地方電力局須按照與大臣磋商後的方案行事。③大臣在與中央電力局磋商後,可就資產的使用及處理對地方電力局發出指令,後者必須實施該指令。
(4)對儲備金進行規定。
對中央電力局及地方電力局的儲備金進行詳細要求。①中央電力局須建立儲備金。中央電力局及地方電力局須向中央電力局的儲備金出資,數額及次數由中央電力局決定,中央電力局也決定著儲備金的管理及資金的使用。②地方電力局也可以建立儲備金,專用於該電力局。如果地方電力局建立地方儲備金,其可以將部分收入盈餘出資到地方儲備金,盈餘的使用比率由中央電力局批准。地方電力局有權管理及使用地方儲備金。
(5)嚴格限制資金的使用。
規定了中央電力局及地方電力局之間的借貸責任事宜。中央電力局可要求地方電力局出資,數額由中央電力局決定,地方電力局須予以遵守。出資用於贖回英國電力的股票及支付相關的利息;用於償還財政部的借款及支付相關的利息;用於支付地方政府的補償款;用於償還中央電力局的短期借貸及支付相關的利息。中央電力局在行使這一權力時,須按照大臣批准的總原則行事。此外,中央電力局須對各地方電力局債券利息及股票股息的支付情況予以管控,各地方電力局利息及股息的支付不得高於規定數額,如高於規定金額,則由該地方電力局的委員承擔賠償責任,將高出部分金額悉數歸還於中央電力局。
規定了中央電力局及地方電力局收入盈餘的使用。中央電力局每一財政年度的收入盈餘由其自己決定支配,但是不可用於中央電力局及地方電力局以外的其他方面,同時大臣有權就盈餘的使用發出指令,並經由財政部批准。此外,地方電力局每一財政年度的收入盈餘由地方電力局決定支配,但須經中央電力局的批准。
(6)對地方的補償。
由中央電力局及地方電力局負責接管之前市政所有的供電系統及收購之前從事電力生產、配送、建造電站等未經法定授權的民營電力公司,並規定中央電力局須對諸如證券持有人、當地政府及原私有電力公司等相關方做出一定補償。在計算對民營電力公司的補償時,須首先明確該公司股票的總值、該公司最近三年平均淨收益及該公司總的平均淨收益,根據這些標準予以計算。
(7)嚴格規定年度報告。
中央電力局及地方電力局須提交年度報告。首先,大臣規定報告的格式,中央電力局及地方電力局須遵守該格式。每個財政年度結束後,中央電力局須儘快向大臣提交報告,陳述其職責的履行情況及政策方案的實施情況;每個財政年度結束後,各地方電力局須儘快向中央電力局提交報告,陳述其職責的履行情況及政策方案的實施情況。此外,中央電力局的報告還需陳述對大臣指令的履行情況。中央電力局須將其報告連同地方電力局對中央電力局提交報告的副本一併向大臣提交。同時,諮詢委員會須就其職責的履行情況向所屬的地方電力局提交報告。然後,大臣須將中央電力局及地方電力局的報告副本向議會提交,並就自己職責的履行情況向議會提交報告。
(8)詳細規定審計事宜。
規定了中央電力局及地方電力局的賬戶及審計事宜。一是中央電力局及地方電力局須保存與其業務相關的賬簿及其他相關記錄,並須於每一財政年度準備一份財務報表,財政報表的格式由大臣規定,並經由財政部批准。二是財務報表的格式須能顯示出有關發電、配電及電力局所涉及的其他主要工作,並須顯示出每一項工作的財務結果及運營結果。三是中央電力局及地方電力局的賬戶須經審計人員審計。地方電力局的審計結束後,審計人員即刻將地方電力局的財務報表及審計人員出具的審計報告副本提交給中央電力局;中央電力局的審計結束後,審計人員即刻將總局的財務報表及審計人員出具的審計報告副本提交給大臣,同時提交的還有地方電力局的財務報表副本及審計報告副本。公眾支付一定的費用即可獲取全部副本。四是大臣須將上述財務報表及審計報告的副本提交到英國議會。
(9)對薪酬的規定。
規定了中央電力局及地方電力局委員的薪酬。須向中央電力局及地方電力局的委員支付一定數額的薪酬(以年薪或酬勞的方式)及補貼,數額由大臣決定並經由財政部批准。此外,當委員退休時須向其支付養老金。薪酬、補貼及養老金原則上由中央電力局承擔,特殊情況下由地方電力局承擔。
1957年電力法
1947年的《電力法》頒布十年後,英國於1957年對電力法進行修訂。1957年的《電力法》重新調整了電力部門的組織結構,界定了部長對新機構的權力範圍,明確了電力委員會、中央電力發電局及地方電力局的各項權利,並首次規定了中央擔保金制度。
(1)機構的調整。
1957年的《電力法》宣布解散了中央電力局(即英國電力總局),成立了中央電力發電局。中央電力發電局由1名局長,7-9名委員組成,其中至少1名委員出任副局長。
上述人員全部由大臣任命,入選條件為在發電及供電領域,在工業、商業、財務方面有一定經驗及專長,並善於組織及管理員工。此外,上述人員均須全職。中央電力發電局的職責是發電及獲取供電,為地方電力局批量供電。
成立了電力委員會,由1名主席、2名副主席及若干委員組成。其中1名主席及2名副主席由大臣任命,此外,大臣可以任命最多3名委員。另外還有3名委員由中央電力發電局的1名局長及2名委員組成,由發電局選派。其餘委員須為地方電力局的局長。同時規定,如果地方電力局的局長職務空缺、因病休息或因事外出,副局長將有權參加電力委員會會議;中央電力發電局的任何委員均可代替其局長及另外2名委員出席會議,如後者職務空缺、因病休息或因事外出。並強調所有參會者具有相同的權利、權力及義務。為避免電力委員會被電力局控制,或電力局被電力委員會控制,法律規定,在大臣任命的人員中(主席、副主席及3名以內委員),任命時已經是電力局委員的人員不得出任電力委員會委員、副主席或主席職位;任命時已經是電力委員會委員的人員不得出任電力局的委員職位。另外,電力委員會的主席、副主席須為全職。電力委員會的職責是就影響供電事宜向大臣提出改善建議,促進電力局的發展,力求創建一個高效、協調、經濟的電力供應系統。
(2)權力的重新界定。
重新規定了大臣對電力委員會及電力局的權力。一是只要大臣認為對國家利益有利,大臣可就電力局及電力委員會職責的履行對後者發出總的指令。在對委員會發出指令前,大臣須諮詢委員會的意見;在對電力局發出指令前,大臣須諮詢電力局及委員會意見。二是大臣在諮詢電力委員會意見後,可就與發電、配電無關資產的處置問題對電力局發出指令。同時,有關重組或涉及大量資本金事宜,電力局須按照與電力委員會商議後,並經由大臣批准的方案行事。三是電力委員會須向大臣提供委員會及電力局的收益、賬簿及與財產相關的其他信息,並須提供服務幫助大臣核實上述信息。
規定了電力委員會、中央電力發電局及地方電力局的借貸權力。一是此三方在大臣的許可下以及財政部的批准下,可以透支的方式暫時借用資金。二是電力委員會,在大臣的許可下以及財政部的批准下,可以發行英國電力股票的方式籌集資金,用於以下目的:贖回英國電力股票;償還財政部對中央電力局或電力委員的借款;為電力委員會、發電局、及地方電力局提供運營資本;償還電力委員會、發電局及地方電力局短期借貸的資金等。三是發電局及地方電力局在諮詢電力委員會後,並經大臣的許可以及財政部的批准,可以發行股票的方式籌集資金用於第二項中所述目的。對股票的發行做了具體規定。此外,在電力委員會、發電局及地方電力局進行短期借貸或發行電力股票時,財政部可以予以擔保。
(3)新增中央擔保金制度。
除了保留1947年《電力法》的儲備基金制度外,新規定了中央擔保金制度。中央擔保金主要用於以下目的:當電力委員會、發電局、地方電力局暫時無力支付利息、贖回股票、償還借貸時,可以用中央擔保金進行支付;用於償還財政部為電力委員會、發電局、地方電力局履行擔保責任而支出的費用。發電局及各地方電力局須於每一財政年度向中央擔保金出資,數額由電力委員會規定,並經由大臣及財政部的批准。但該擔保金的總金額不得超過兩千萬英鎊,每一財政年度上繳的金額不得超過四百萬英鎊。如果大臣及財政部不批准電力委員會規定的出資數額,大臣可在財政部的批准下自己規定出資數額。該擔保金產生的利息須存於擔保金中,如擔保金總額超出兩千萬英鎊,則超出部分須分發給發電局及地方電力局。
(4)對地方的補償及對價格的規定。
根據1947年《電力法》,由於將地方政府所有的供電系統收歸國有,中央電力局須對地方政府進行補償;根據1957年《電力法》,中央電力局予以解散,對地方政府的補償義務轉交給電力委員會。此外,由於中央電力局的解散,委員及雇員所遭受的損失須由電力委員補償,此為大臣規定,經由財政部審批。
地方電力局可發表聲明,對其所提供的電力,如經個人轉售,規定一個價格上限。各地方電力局可根據本區域情況制定價格上限。如果個人在轉售電力時收取的費用超過了規定的價格上限,則超出的金額須上繳給地方電力局。
除了上述差別外,1957年《電力法》在年度報告方面、盈餘使用方面、稅收方面大體與1947年《電力法》一致。
1989年電力法
英國國有化公共企業的步伐在20世紀70年代驟然放緩,當時整個國家經濟低迷。到1979年柴契爾夫人執政時,她預見到了將民營資本引入到這些公共企業將不但會解決政府的資金緊張問題,還能極大地提高社會效率,加之彼時英國經濟改革的環境已經成熟,由此柴契爾政府改變了國有化戰略,開始了將民營資本引入到公共企業的改革。可以說,1989年的《電力法》是對電力部門民營化改革的應對之法。
在1989年之前,《電力法》經過了兩次修訂。1973年修訂的《電力法》全稱為《燃料及電力(控制)法》,這是一部暫行法律,這次修訂第一次提出了由國務大臣對電力行業進行監管的規定。國務大臣可對從事電力生產、供應以及使用的組織機構進行監管及發布指令。1978年修訂的《電力法》全稱為《核安全及電力(融資)法》。根據該法,國務大臣要求中央電力發電局對位於北約克郡的Drax發電站的二期建設進行出資。
1989年《電力法》的主要內容是任命了供電總督並成立了電力供應行業的消費者委員會,規定了供電總督及消費者委員會的職責;將電力局及電力委員會的財產、權利、及義務轉讓給了國務大臣指定的公司,並隨後解散了電力局及電力委員會。1989年的《電力法》是對電力部門民營化改革的應對之法,這部法的重要之處就在於它既要保證國家方針政策的執行、保證民營企業提供公共產品的質量不能下降,還要保證民營企業的自主性和活力。
(1)確保國家政策的執行。
任命供電總督,成立消費者委員會。國務大臣須任命一名供電總督。供電總督任期不超過5年,可以辭職也可以被撤職。供電總督須成立多個消費者委員會。通常每一個公共電力公司所屬區域須設一個消費者委員會,但國務大臣也可決定在兩個及兩個以上公共電力公司所屬區域內設一個消費者委員會。消費者委員會須設一名主任,由總督與國務大臣磋商後任命,還須任命10-12名委員,由總督與委員會主任磋商後任命。消費者委員會任期為4年。
規定了大臣及總督的一般性職責。一是大臣及總督須確保電力的合理供應,確保民營電力公司能籌集到資金開展執照上授權其開展的業務,促進發電及供電的競爭。二是確保公共電力公司對消費者收取的電費符合收費標準,確保公共電力公司在同區域內其他合法民營電力公司競爭時不會因收費過低處於不利位置。三是保護由合法民營電力公司供電的消費者的利益,重點查看電費的收取、供電的連續性以及電力服務的質量。提高民營電力公司的效率。四是在確保電價收費合理上,國務大臣及總督須重點保護農村電力消費者的利益;在確保電力服務質量上,須重點考慮殘疾人士及退休人員的利益。
(2)規範民營企業的服務品質。
規定了經營電力業務的民營企業須先獲得許可。電力法明確規定凡是在英國境內沒有經營許可而進行電力業務的行為(包括發電、供電、送電等)一律屬於違法行為。關於許可事宜規定如下:民營部門按照規定的方式提出申請,交納申請費,並在提出申請的14天內將申請以規定的方式予以發布。在頒發許可之前,國務大臣或供電總督鬚髮布聲明,包括:計畫對某公司頒發許可,對其頒發許可的原因,以及公布最終結果的時間等。該聲明的發布須確保擬頒發許可範圍內的人都能夠注意到。最後,如果準予頒發,國務大臣(與供電總督磋商後)及供電總督(在國務大臣批准後)將發放許可,授權民營企業進行發電、供電或送電。
任命了電力監察員。國務大臣可將有能力且公正的人士任命為電力監察員並詳細規定了其職責。電力監察員須定期及不定期地檢查及測試民營電力公司的電路及電力設備;須定期及不定期地檢查民營電力公司的發電、送電及供電工作;須應消費者的要求,檢查及測試民營電力公司的電路及設備是否達標。民營電力公司須向電力監察員提供工作紀錄及其他相關信息。此外,民營電力公司須向電力監察員交費,電力監察員將收取的費用交給國務大臣,國務大臣將這筆費用存入政府統一基金。
規定了民營電力公司轉售電力的最高價格。供電總督可制定民營電力公司進行電力轉售的價格上限,並予以發布。如果轉售價格超出了價格上限,民營電力公司須將超出的部分返還給購買其電力的個人或組織。
(3)確保公共利益的實現。
出於對環境的保護,國務大臣與供電總督磋商後,可要求各公共電力公司使用非礦石燃料發電。各公共電力公司須在指定期限內對此做出計畫安排。沒能遵守此指令的公共電力公司將被予以公訴程式定罪或處以罰金。此外規定對使用礦石燃料發電的公共電力公司及民營電力公司徵收礦石燃料稅費。
出於對消費者的保護,供電總督須協助反壟斷委員會監管供電、送電、發電中的壟斷行為,並重點關注那些在發電、供電、送電中限制競爭、歪曲競爭、阻礙競爭的行為。此外,如果公共電力公司沒能提供合格的服務,須對消費者進行補償。對消費者進行補償並不妨礙其救濟權利的行使。
(4)確保民營企業的自主性。規定了政府的持股限額。
當繼受公司不再是王室全資所有時,國務大臣須規定出其或其代理人在該公司的股份持有限額。持股限額代表一定比例的投票權,在繼受公司的股東大會上行使表決權。同時明確,首次規定的投資限額須與政府當時持股所享有表決權的份額相匹配。此後,國務大臣可規定新的投資限額,並取締之前的投資限額,但是新的投資限額須低於之前的投資限額。如果政府持股超出了投資限額,國務大臣或其代理人須出售多出的股份。除此之外,國務大臣或其繼受人(經國務大臣指示)可行使其作為繼受公司或繼受公司子公司的股份持有人或證券持有人的權利。《電力法》規定政府持股的首次投資限額不得超出其表決權的0.5%。
規定了政府的初始股權事宜。股票須先發行給財政部或國務大臣,在向財政部或國務大臣完成初始股權分配後,再將股票發行給其他有權獲得股票的個人。股票的面值須按照國務大臣的指令設定,股票須全額繳付。未經財政部的批准,國務大臣不得出售發行給他的股票,也不得行使任何初始控股的權力。國務大臣因出售股票或行使初始控股權力而獲取的分紅或其他金額須存入政府統一基金。此外,規定了政府對繼受公司的證券投資事宜及任命代理人代替財政部或國務大臣持股等事宜。
(5)規範民營企業的內部治理。
對電力公司的信息披露做出了規定,對電力公司的虛假陳述行為予以處罰。對於重大虛假陳述行為的公司,對其進行簡易程式定罪,並處以罰金;或對其進行公訴程式定罪,並處以罰金。
規定了年度報告的相關事宜。供電總督每年須向國務大臣提交報告,報告須包含其一年所從事的工作及職責的履行,以及配合反壟斷委員會所採取的措施。國務大臣須將報告的副本提交議會,並以合適的方式對公眾發布報告內容。消費者委員會須定期向供電總督提交報告,內容包括影響消費者利益的情況及對總督進行的相關建議。
規定了向繼受公司的轉讓事宜。國務大臣指定一日將地方電力局所有的財產、權利、及義務轉讓給國務大臣指定的與地方電力局有關的公司;在國務大臣指定的轉讓日期之前,發電總局須制定計畫將其財產、權利及義務分給2-3家國務大臣指定的公司,其中2家為發電公司,1家為送電公司;同時,電力委員會也須制定計畫將其財產、權利及義務轉讓給國務大臣指定的公司。所有指定的繼受公司須為王室全資所有的股份有限公司。同時規定,轉讓計畫須經國務大臣批准後方可生效,國務大臣也可在批准前修改轉讓計畫。另外,在轉讓日期前取消1957年《電力法》規定的中央擔保基金制度。
1989年的《電力法》於2003年予以修訂,2003年《電力法》取消了1989年《電力法》中關於向繼受公司轉讓的相關規定,此外沒有其他更改,沿用至今。
總結
縱觀英國《電力法》的演進,可以清楚地看到,英國電力公共企業無論是在國有化改革還是在民營化改革,一直都有完善的法律制度作保障。英國公共企業與政府之間的關係簡單、透明,政府在哪些方面可以介入到公共企業,介入到什麼程度,法律上都有明確的規定。這對於今天研究我國的公共企業具有重要的借鑑作用。
英國公共企業在企業的商事行為上具有相當大的自治權,政府對公共企業的制約更多地體現在總體方針政策層面,這一做法值得借鑑。我國政府長期以來對公共企業的直接干預和直接控制過多,越位現象嚴重。對此,黨和政府一再指出,要切實轉變政府職能,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府。這一決定為構建政府同公共企業的關係指明了方向。政府對公共企業的管理應該體現在巨觀上,從巨觀上確保公共企業的發展路線與國家經濟的整體戰略布局一致。政府出於對國家安全、國家整體利益的考慮對公共企業進行監管,而非出於對權利的爭奪來監管公共企業。而在巨觀以外的區域,在企業日常經營、管理等微觀領域,應交由公共企業自由管理,從而體現出公共企業作為“企業”的特徵。
從長遠看來,我國的公共企業將既包括國有的公共企業,也包括民營的公共企業。政府是否能公平的對待來自兩種所有制結構的公共企業至關重要,如果政府能夠公平、公正、公開的同等對待兩種類型的公共企業,那么不但能使民營的公共企業被扶植起來,還能讓公眾獲得更為優質的公共物品;反之,政府如果將政策一味向國有公共企業傾斜,對兩種公共企業使用兩把尺度來監管,則在扼殺了民營公共企業的同時也降低了公共物品的質量。而能否公平公正取決於立法,取決於科學的制度保障。
