胡順義，男，
畢業論文
論政治與行政
——政治與行政兩分法的再思考
710069
內容摘要：政治——行政兩分法的公共行政傳統，在學界被公認為是開創了行政學研究的先河。這一理論傳統曾對當時政府面臨的困難發揮了有效的作用。直到今天，他依舊閃爍著其理性的光芒。重新認識政治——行政兩分法對今天行政學的理論研究與實踐仍有一定的借鑑意義，不僅在理論方法上，也是在思想上。本文在考察政治——行政兩分法理論的產生背景、理論內容的基礎上，進一步探討了兩分法理論的價值，並試圖從公共行政學的理論源頭上探索其對當前我國公共行政（學）發展的借鑑意義。
關鍵字：政治 行政 兩分法
自公共行政研究開始從理論上創立其傳統以來，按照張國慶教授的提法，公共行政的發展經歷了“早期公共行政研究時期，傳統公共行政研究時期，修正公共行政研究時期，整合公共行政研究時期” 四大歷史階段。公共行政理論研究的每一個階段的演進都伴隨著新的理論和諧社會研究方法的創新，同時，基本上也是以對前一階段理論的批判為基礎的，這是學科發展的必然要求。然而，正如亞當密的《國富論》對經濟學發展的影響一樣，威爾遜的《行政學研究》和古德諾的《政治與行政——對政府的研究》總是不可避免地成為新的公共行政學研究的追溯，而且，關於政治與行政的關係也始終是公共行政學理論研究的基礎和實踐運用難以把握的課題。這一關係內容經歷了初步的主張完全分離到主張有聯繫的分離，再到當前新公共行政研究的公共行政的價值因素和民主行政與重塑政府運動所主張的“公共行政必須與政治的憲政目標和過程相聯繫，必須在憲政框架內”等原則，實質上又回到了政治與行政關係的重新界定的問題上。也就是說，在公共行政發展面臨多重價值取向的今天，對它在理論研究上還是傾向於政治對其方向的控制，還是要求公共行政範式的創新要在政治秩序內完成，這就很有必要反觀政治——行政兩分法理論，從公共行政的理論源頭上對政治與行政作新的討論，以適應理論發展和實踐需要的要求。
一、政治——行政兩分法的歷史背景
正如威爾遜在《行政學研究》的開篇所提到的：“任何一門實用科學，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它。”
翻開美國的歷史，我們就知道，在十九世紀八十年代至九十年代，美國正處於農業社會向工業社會的轉型時期，特殊的時代要求，使大量的農業人口湧入城市，來滿足工業發展的勞動力需求。然而，當時的政治制度並沒有準備好顯影的城市設施以滿足不斷增長的城市人口的需求。同時，這一時期也是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。隨著工業化的迅猛發展，加之過快的城市化進程，導致了一系列“前所未有的複雜的社會問題”。日益膨脹的城市與政府管理缺位之間的矛盾擴大，矛盾衝突成為一種普遍的社會現象。這使得“政府活動方面的困難不斷地聚集起來”，“政府的職能日益變得更加複雜和更加困難，在數量上也同樣大大增加”。
另一方面，“在十九世紀大部分時期內，美國存在著行政上的‘政黨分贓制’。” 針對這一弊病，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，即美國文官制度的建立，也期待著相應行政學知識的支持，並且“政府機構的組織和方法同其認識問題一樣需要進行改進”。 而美國長期存在的“市政府的污濁的氣氛，州行政當局的幕後交易，以及華盛頓政府機構中屢見不鮮的雜亂無章、人浮於事和貪污腐化”。 這一切使威爾遜得出結論：“執行一部憲法變得比制定一部憲法更加困難得多”，應該對行政與政治做出區分。
在威爾遜提出有必要創立行政學之前，普魯士和英國早已完成了文官制度改革，德國和法國早已有了出色的行政管理的實踐，在理論延續意義上說，這也為威爾遜的《行政學研究》提供了一方面的理論基礎。除此之外，張國慶教授認為就理論淵源而言，政治——行政兩分法地提出還應有三種理論基礎，即西方近代政治學說，尤其是國家學說，為行政管理學提供了傳統的理論和思辨的研究方法；君主制時代的德、奧兩國的“官房學”的行政制度、行政經驗為行政學提供了有益啟示；西方資產階級革命時代興起的行政法學促進了行政管理學的產生。（張國慶）
在這種現實要求與理論準備下，伍德羅·威爾遜於1887年發表了《行政學研究》開始對行政與政治做出區分，在威爾遜的基礎上，古德諾於1900年發表了《政治與行政——對政府的研究》，全面、系統地論述了兩分法理論。
二、威爾遜與古德諾的“兩分法”理論
威爾遜在考察了過去行政學研究的歷史和當前研究的特殊困難的前提下，認為，應該對行政與政治作必要的區分，“行政是行動中的政府，它是政府的執行，政府的操作，是政府最顯露的部分”。行政不同於政治，“行政管理的領域是一種事務性領域，它與政治領域的那種混亂和衝突相距甚遠”。 行政管理應置身於政治所特有的範圍之外。在國家權力的控制上，威爾遜並不認為孟德斯鳩所倡導的三權分立是最好的結構設計，他認為，國家權力主要掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中，這就是政治——行政兩分法。在威爾遜看來，公共行政的發展可以實現民主治道的政治目標，官僚的效率和民主的責任可以並行不悖。
關於政治與行政的關係和範疇，威爾遜首先認為“行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩去操縱行政管理機構”。他同意德國政治學家布隆赤里的提法，認為，政治是“在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動”，而行政管理則是“國家在個別和細微事項方面的活動”。他還明確指出“有關政府活動的大規模計畫並不屬於行政管理的範圍，公共行政是公法明細而系統地執行活動”。也就是說，行政不參與政策的制定，政治不干預政策的執行。其目的直接針對“政黨分肥”所造成的政治動盪和腐敗，希望以此來提高政治清明和行政效率。但威爾遜並不因此就認為行政是一種純粹的工具，他認為，“行政官員為了完成其任務而選擇手段時，應該而且也的確有他自己的意志，”非政治任命的公務員的責任，一是追求卓越的行政，二是向民主政治(民意)負責。
古德諾繼承了威爾遜的兩分法思想，並全面、系統地論述了政治與行政的關係和其各自的功能。在威爾遜的兩分法的基礎上，古德諾定義了政治與行政的不同作用，從功能上闡明了政治與行政是可以分開的，同時又強調政治與行政的兩分必須是在協調一致的基礎上的。可以認為，古德諾對行政與政治的區分是一種功能式的分開，而在內容的實質思想上要求統一。也就是說，制定政策與執行政策是分開的，而“政策”是聯繫兩者之間的思想。
在古德諾看來，三權分立是不符合民主國家的實質的，司法只不過是行政的一部分，因此，政治與行政是政府的兩種基本功能。“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”。政治與行政是政府活動的兩個不同環節，存在於一個統一的過程當中。而“政黨體制是政治功能與行政功能之間保持協調的保證。” 他進一步指出，行政不是研究政治問題，而是研究政府的行政效率、使用方法和技術的標準。為了提高行政效率，應把政府文職官員區分為政務官與事務官，並要求事務官在政治上保持中立。
三、對政治——行政兩分法理論的批判
政治——行政兩分法理論是針對美國現實的社會問題而產生的應對之策，他們希望藉此來保證政治清明與行政效率。“這種理論曾經推動了公共部門保持政治中立，並且作為一種制度框架有效的防止了‘政黨分肥制’等弊端”。 而事實上，兩分法的發展過程一直伴隨著其他理論對它的批評。主要的批判觀點可總結為以下幾點：
1、認為兩分法觀點忽視了政治與行政的內在的、必然的聯繫，同時他過分的偏重了行政技術的考慮，因此忽視了行政在國家活動過程中的積極作用。我們認為這種批評在理論上不是很恰當。前文已述，不論是威爾遜還是古德諾在論述其理論的過程中，明確提出了行政與政治分開的主張，但他們都強調了政治與行政在結構上的聯繫性，他們並沒有肯定兩者之間的絕對分離，“行政官員為了完成其任務而選擇手段時，應該而且也的確有他自己的意志，它不是也不應該是一種純粹的工具”（威爾遜），“實際的政治需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致”“使政治職能與行政職能分離是不可能實現的，政治必須對行政有一定的控制。”（古德諾）。導致這種批判的原因更可能是對政治——行政兩分法理論的實踐操作。雖然兩分法理論被古德諾闡述的很清晰，“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”，從而要求行政的政治中立，但又要求政治與行政的協調與統一，這必然導致了理論在實踐上的高難度性。相對來說，形式上的分開和對行政的技術創造更容易把握，而內容上的聯繫與協調卻難以控制，從而行政逐漸趨向於工具化。
2、認為政策的制定不僅僅是政治的功能，行政在制定政策的過程中也是不可缺少的。這種觀點主要來自公共政策科學，他們認為不論在政策制定過程中還是在政策執行過程中，行政都有著很大的主動性。一些公共政策學家指出：“行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然從屬於一定社會的政治，但它並不是消極地、完全被動服從的。行政本身就是構成政治的一個重要組成部分，它要求在執行政治任務過程中，不斷做出因地制宜的政治性政策，這些也是國家意志的體現。”
3、認為兩分法理論過分強調價值中立與推崇效率原則，忽視了行政活動中公平公正的最高價值取向。這種觀點主要來自新公共行政學派。正如新公共行政學派的代表人物弗雷德里克森所說：“行政管理這不是中性的，應責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則，需要完成的事情或者基本原理。” 他們認為，政治——行政兩分法指導下的傳統公共行政遠離了社會微機處理的需要，只把焦點放在行政機關的預算、人事、組織等中性問題上，而事實上，純粹的價值中立是不存在的，在現實的政治與行政運行過程中，行政體系游離於政策制定之外，也是根本不可能的。並且過分強調行政效率只是增強了行政技術上的要求，卻偏離了社會公正，而實現社會正義和社會公平恰恰是公共行政的根本目的。因此他們在批評了兩分法理論的基礎上，主張放棄價值中立，而是行政專注於更為人道、更為有效、更為公正的價值觀和倫理觀。
四、兩分法理論對我國公共行政理論發展與實踐的意義
我們研究一種理論是為了利用它來解決現實問題。一種理論的產生並在長期內得到運用，自有其歷史意義和借鑑價值。
當前我國公共行政的研究，基本上還停留在對西方國家公共行政理論的介紹層面上，努力從這些理論中發掘出對我國公共行政發展有價值的東西才是我們研究西方公共行政理論的意義。我們在批判一種理論時，也應該看到其合理性的一面；在研究一種理論時，更應深入地發揮其對我國公共新政理論與實踐的積極作用，發掘其有價值的因素，並結合我國特殊的政治環境使研究成果真正發揮作用。
就政治——行政兩分法理論而言，首先，我們應該注意到，它是針對美國當時的政治環境所提出的應對之策，主要解決多黨制前提下的“多黨分肥制”的弊病。他不是一個普適性原則。從這個意義上來說，兩分法理論在我國的政治環境沒有也不可能有實踐價值。而對於政治與行政的關係，必然是一個政治社會不可避免的問題，中國也一樣。我國行政學界普遍認為政治與行政的關係實質上是政黨政治與政府行政之間的關係，毛壽龍教授在他的《西方政府的治道變革》一書中認為，“在西方國家，政治與行政的關係具有雙重涵義。從機構上來看，它可以指政治機構與行政機構即立法機關和行政機關的關係，也可以指行政機關內部政治任命官員和公務員之間的關係，即作為行政機關的政府內部政策制定機構和執行機構之間的關係。從內容上來看，它實際上指的是政策制定與政策執行之間關係。根據西方行政學裡的常規定義，凡是涉及政策制定的，都可以稱之為‘政治’，凡是涉及政策執行的，都可以稱之為‘行政’”。
關於兩分法的意義，我們認為，在實踐上，在中國的政治國情下的行政不能脫離政黨政治。但政治——行政兩分法仍有一些可以借鑑的地方。
首先，要承認對政治與行政兩分的討論推動了行政學的學科發展，為我們發展行政理論研究提供了研究方法和框架。兩分法理論認為行政研究應該建立在管理的基礎上而不是法律的基礎上，認為“行政”的科學研究有其自身的規律。他也提出了行政的“科學化”，從而提高了行政效率。這些內容對我國行政學科的建立和發展以及行政實踐有很大的理論價值。
其次，任何國家的國家活動中都的確存在著政治領域與行政領域。 政治——行政兩分法理論提出了應該對兩者的功能進行區分，同時保持政治對行政的控制，這也是值得我們認真討論的。政治與行政之間的確存在著相對的區別，“用政治的手段去解決行政問題，不但達不到解決問題的目的，反而會使問題更加複雜化；而用行政的方法去解決政治問題，同樣達不到解決問題的目的，還可能造成新的政治問題。” 所以，對政治與行政作一定去粉飾有必要的，這有助於管理者正確選擇政府行為去解決已經正確識別的政治問題或行政問題。
再次，兩分法理論雖然主張政治與行政的分離，如前所述，它同時強調了政治與行政的協調性，正如古德諾所說的，“實際的政治需要要求國家意志的表達與執行之間協調一致，這種協調是政府成功開展工作所必需的。”當代中國行政改革過程中突出強調了行政權力與行政職能、行政權力與依法行政的問題，實際上也就是進一步整合政治與行政的關係，調整政治對行政的控制與監督，使其明晰化，同時在“法”的大政治前提下，重新確定政府職能，創新制度設計來調整政治與行政兩者系統內部的一致性。
最後，政治——行政兩分法理論給我們提供了另外一條認識行政的途徑。在我國，“行政”一般被定義為政府對國家、社會以及自身公共事務進行管理的過程， 從廣義上，這實際上也包含了“行政管理”的含義。威爾遜把行政看作是“公法的明細而系統的執行活動”，古德諾把行政界定為國家意志的執行。這就要求行政必須在法律的前提下才能行動。兩分法中，在討論行政的過程中，除了遵從其“依法性”，還強調了行政人員的素質問題，“一直在技術上受過訓練的文官隊伍將成為不可缺少的因素”（威爾遜）。不可否認，在強調公務員的功能性的同時
胡順義，起草足額能力也不可忽視。
行政學還在不斷的創新，然而歷史總是有意義的，他的潛在價值還需要我們進行更深入的發掘和認真的研究。
參考文獻：
[1] 弗蘭克J古德諾：《政治與行政——對政府的研究》，王元譯 華夏出版社
[2] 伍德羅威爾遜：《行政學研究》，載於彭和平等編譯：《國外公共行政理論精選》 中共中央黨校出版社 1997年版
[3] 彭和平等編譯：《國外公共行政理論精選》 中共中央黨校出版社 1997年版
[4] 張國慶：《行政管理學概論》，北京大學出版社.2000年8月第二版
[5] 薛冰柴生秦梁仲明：《公共行政學概論》，陝西人民出版社 2003年9月
[6] 歐文E休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社 2001年9月第二版
[7]胡象明：《政治與行政兩分法：思想淵源及其評價》，中國行政管理 1999年 第11期
[8] 張康之：《對政治與行政兩分原則的審查》，國家行政學院學報 2001 年4月
[9]張夢中：《美國公共行政百年回顧》
