編者按
把握體制改革的新形勢、新要求加快形成落實科學發展觀的體制機制
經濟體制綜合改革司孔涇源
二〇〇七年一月
2007年和今後一個時期是我國經濟社會發展能否真正轉入科學發展軌道、走上和諧發展之路的重要階段。圍繞推動經濟社會發展切實轉入科學發展的軌道，中央經濟工作會議提出了“八個堅持”的重點任務，其中第六項是“堅持深化體制改革，加快形成落實科學發展觀的體制機制保障”。全國發展改革工作會議也部署了“三個務必”的主要任務，要求重點抓好六方面工作，其中第五個方面是“進一步深化改革、擴大開放，加快建立健全落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的體制保障”。認真學習兩個會議精神，我們體會，必須針對當前及今後一個時期體制改革的新特點和新任務，繼續堅持社會主義市場經濟的改革方向，以科學發展觀為統領，務實地推進重點領域和關鍵環節的改革。
關於改革形勢和任務的認識
經過28年的改革開放，我國的改革至少發生了幾個方面的重要變化： 一是經濟領域中競爭性行業的改革基本完成，改革集中到了深層權利關係調整和關鍵領域的體制改革或制度創新；二是人民生活總體上達到小康水平，人們對改革的預期普遍提高，要求充分兼顧各個方面的利益；三是人們的公共權利意識日益增進，社會權益更加凸顯，保障公平權利成為改革安排的重要出發點；四是改革效果不僅要求體現在發展速度上，而且要求體現在科學發展與和諧發展上；五是社會上層建築領域改革任務的提出，使政府自身的改革必須放在突出重要位置；六是改革過程中當前利益與長遠利益的矛盾，改革成果受惠程度的差異，尤其是基層民眾受惠不足，以及既得利益的影響，從不同層面影響著改革動力的形成；七是改革從局部擴展到全面、從單項深入到綜合，任何一項改革都難以“單兵突進”，必須綜合配套進行，運用政策優惠推動的空間越來越小，而且也不符合建立完善的社會主義市場經濟體制的要求；八是全面對外開放格局的形成，要求改革既要符合國內環境要求，又要合理考慮國際經濟社會形勢，以改革促進內外部經濟互補平衡。因此，當前和今後一個時期，改革的主要任務是：
第一，儘快完善更大程度上發揮市場機制基礎性作用的體制機制。經過多年的改革，我國已經實現了由高度集中的計畫經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變。但某些領域甚至是關鍵領域、某些環節包括重點環節，市場配置資源的基礎性作用還沒有得到應有的、充分的發揮，要通過改革，使價格槓桿、競爭機製成為調節供求關係和配置資源的基本手段，形成更具活力、更加開放的體制環境。
第二，儘快建立全面落實科學發展觀的體制機制。我國增長方式比較粗放，轉變進程較慢，這固然同我國所處發展階段有關，但更有深刻的體制背景。落實科學發展觀，不僅要轉變發展觀念、轉換髮展模式，更重要、更急迫的任務是消除妨礙科學發展的體制機制障礙。
第三，儘快形成促進社會和諧的體制機制。構建社會主義和諧社會是我們的長期奮鬥目標，也是當前的緊迫任務。我國正面臨難得的戰略機遇期，也處於一個社會矛盾凸顯期。過去的改革，主要集中在經濟領域，以提高效率為主要目標，今後的改革，要更加注重社會公平，建立健全維護社會公平正義和促進社會和諧的體制機制。
關於推進改革的體會和經驗
經過幾年來的實踐，我們在推進改革方面有了一些新的體會。 第一，新形勢下推進改革，必須加強改革的組織領導和總體指導。改革進入新階段，面臨的主要是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強、風險比較大的改革，是多年想改而未改，改了未改好或未改到位的關鍵項目。很多問題的解決，包括經濟體制改革本身的深化，已與政治、文化、社會等方面的改革聯繫在一起，這些方面的改革無法迴避。在這種形勢下推進改革，必須有堅強的組織領導和卓有成效的總體指導。第二，新形勢下推進改革，必須真正得到廣大人民民眾的擁護和支持。廣大人民民眾享受改革和經濟社會發展成果的多寡及其均等化程度，既是科學發展與和諧發展的重要內容，又是衡量其質量和水平的指標。推進改革，必須以最廣大人民的根本利益作為改革的基點和決策的依據，從解決人民民眾最關心、利益最直接、最現實的問題入手，努力使改革兼顧到各方面利益、照顧到各方面關切，真正得到廣大人民民眾擁護和支持。要最充分地調動人民民眾的積極性、主動性和創造性，最大限度地集中人民民眾的智慧和力量，最廣泛地動員和組織人民民眾投身到改革開放的事業中來。
第三，新形勢下推進改革，必須打破部門各自為政、自行其是的改革局面。改革已經成為全社會的事業，但也不可否認，目前在改革中，也存在著國家政策部門化的傾向。改革越深入，越觸及深層次矛盾和問題，越涉及權力利益的調整，越需要各領域改革的協調配套。改革必須由單兵突進、自發探索向整體推進、理性設計轉變，必須由各行其是、政出多門向統一規範、政策一致轉變。為此，要保證改革方向的正確性、措施的協調性，需要加強改革的統籌協調。否則，強勢部門、強勢利益集團的某些不恰當利益將會越來越強，而弱勢群體的利益將得不到應有的關切。
第四，新形勢下推進改革，必須充分發揮和調動地方推進改革的積極性。改革的實踐充分證明，很多改革都是從地方率先突破，進而成為全國性的改革政策的。這幾年，一些地方發展改革部門不等不靠、主動創新，在突破改革的難點和重點方面搞得有聲有色，進行了很多創新。比如，在社會事業領域改革方面，北京市在全國率先建立了全市退休人員統一的補充醫療保險制度；浙江省在全省90個縣市區全面開展了新型農村合作醫療，參保率達到了83%；寧波市進一步健全城鄉社區衛生服務網路，城市和農村社區衛生服務網路覆蓋面分別達到100%和85%；深圳市全面推進事業單位改革，518家市屬事業單位中124家轉為企業，27家撤銷，保留的338家進行了整合和重組。推進改革，要善於學習、總結和完善地方的實踐經驗，進一步調動他們的改革主動性、積極性。
第五，新形勢下推進改革，必須正確認識和全面把握不同社會階層對改革需求的變化。我國正面臨難得的戰略機遇期，也處於一個社會矛盾凸顯的時期。經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念的深刻變化，使各方面對改革的需求發生了變化。政府和企業、企業和事業、公有制企業和非公有制企業、城市居民和農村居民、既得利益者和弱勢群體等等，對改革的需求不可能完全一樣。推進改革，要堅持把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關係的結合點，正確把握最廣大人民的根本利益、現階段民眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關係，統籌兼顧各方面民眾的關切。
回顧這些年的改革，我們積累了一些經驗。這些經驗，也是我們繼續深化改革應當堅持的基本原則。
一是堅持改革的社會主義方向和市場化取向不動搖，是改革得以順利推進的根本要求。改革是社會主義制度的自我完善和發展，改革是為了解放和發展生產力，最終實現人民的共同富裕，這是改革的社會主義方向；建立社會主義市場經濟體制的改革目標，包括了“市場對資源配置的基礎性作用”與“國家對經濟的巨觀調控”兩個不可分割的方面，深化改革，既要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，也要加強和改善巨觀調控。無論社會上怎樣評論和質疑改革，我們都要旗幟鮮明地堅持改革的大方向不動搖。
二是黨委、政府高度重視改革，是改革得以順利推進的組織保證。這些年，改革攻堅之所以取得突破，一個重要的原因是，黨中央國務院審時度勢，把改革放在突出重要位置上，始終站在前列領導、謀劃和推動改革。以2006年為例，年初，針對社會上一些人對改革的質疑與彷徨，總書記、總理都強調要毫不動搖地堅持改革方向、堅定改革的決心和信心。一年中，中央政治局研究了改革收入分配製度和規範收入分配秩序問題，中共中央、國務院發出了《關於推進社會主義新農村建設的若干意見》和《關於深化文化體制改革的若干意見》，國務院常務會議也研究了包括國有企業改革、推進天津濱海新區綜合配套改革試點等在內的多個涉及全局和長遠的改革事項。改革向前推進，離不開黨委、政府的領導。
三是建立統籌協調推進改革的工作機制，是改革得以順利推進的重要條件。這些年，凡是改革推進得好的地方，都建立了跨部門的改革工作統籌協調機制。比如，浙江省建立了推進改革工作的五大機制，即：聯席會議機制、重大改革事項協調機制、重大改革項目方案前期工作機制、信息溝通機制和改革工作考核機制，去年省政府還專門召開了全省經濟體制改革領導小組會議，專題研究統籌協調推進改革工作的機制。新形勢下，改革既要跳出單純由某一個部門抓改革的格局，也要跳出分散決策、各行其是的改革方式，要儘快形成黨委政府領導下的各地區各部門分工合作、協調聯動、齊心協力推進改革的格局。
四是推進關鍵領域、重點地區的改革試點，是改革得以順利推進的有效方式。適應改革進入完善社會主義市場經濟體制階段和全面貫徹落實科學發展觀的新形勢，一些地方著眼於率先建立新體制和加快建設全面小康社會的目標，勇於探索，大力推動綜合與專項改革試點工作。比如，上海市積極推進浦東新區綜合配套改革試點，各項改革推進比較順利，從目前整體進展情況看，三年行動計畫框架確定的6個方面60個具體改革事項中，70%已經推開；再如，河北、吉林、湖北、安徽、河南、重慶等地以擴大縣級政府許可權和精簡整合鄉鎮機構為重點，分別推進了省直管縣、擴權強縣、黨政幹部交叉任職、綜合設定鄉鎮黨政辦事機構、鄉財縣管鄉用等改革。這些探索為全面深化相關改革提供了經驗，有力地推動了社會主義市場經濟體制建設的進程。
五是堅持正確處理改革發展穩定的關係，是改革得以順利推進的基本原則。改革是動力，發展是目的，穩定是保證。在改革中，及時研究和解決改革進程中出現的新情況新問題，把增強加快改革的緊迫感同科學求實的精神很好地結合起來，充分考慮各方面的有利條件和可能出現的困難，既鍥而不捨又積極穩妥地把改革向前推進，從而實現改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度三者的統一。
關於改革的重點領域和工作思路
把握當前改革的形勢、特點和原則，貫徹落實科學發展觀，需要不失時機地努力在一些重要領域和關鍵環節實現新突破，通過深化改革為科學發展與和諧發展提供強大動力和體制保障。展望2007年乃至稍長一段時間，改革的重點任務集中在以下三個方面： 第一，繼續圍繞消除不利於市場發揮基礎性作用的體制機制障礙深化改革。主要是：以理順產權關係為著力點，完善所有制結構；以提高生產要素市場化程度為重點，推進現代市場體系建設；以轉變政府職能為重點，深化行政管理體制改革。第二，繼續圍繞消除不利於貫徹落實科學發展觀的體制機制障礙深化改革。主要是：著眼於健全公共財政體系，深化財稅體制改革；著眼於提高金融業競爭力和健全金融調控機制，加快金融體制改革；著眼於建立反映資源節約、環境保護要求和要素稀缺程度的價格形成機制，深化資源性產品價格改革；著眼於轉變外貿增長方式轉變、提高利用外資質量和加快“走出去”步伐，深化涉外經濟體制改革。
第三，繼續圍繞消除不利於構建和諧社會的體制機制障礙深化改革。主要是：圍繞建立社會公平保障體系，深化就業、收入分配和社會保障制度改革；圍繞促進教育公平，推進教育體制改革；圍繞解決“看病難、看病貴”問題，加快醫藥衛生體制改革；圍繞統籌城鄉發展，推進各項涉農改革。
當前，我國改革攻堅正處於關鍵時期，完成這些改革任務，面臨著更加深層的社會矛盾和更加複雜的利益關係，改革與發展的結合日益緊密，各項改革的聯動更加重要，系統推進改革和規範改革措施的要求更加迫切。為此，在總結現有經驗的基礎上，需要採取更有效的措施，進一步完善推進改革的工作機制和方式。初步考慮，需要做到“四個強化”。
一要以研究、制定和發布年度改革意見為重要抓手，強化改革的總體指導，分解落實改革任務和責任。“指導和推進總體經濟體制改革”是發展改革委的重要職能，其重要手段，就是研究並形成改革的中長期規劃，制定和發布年度改革指導意見。去年初，“十一五”規劃綱要已經對“十一五”時期的改革作出了部署；去年底，體改司又對2007－2012年的改革形勢和任務、重點和難點等問題進行了一定的研究，進一步理清了改革的思路和重點任務。為推進改革的實施，從2004年開始，我委每年研究年度改革指導意見，實踐證明，以國務院或國家發展改革委的名義，每年初出台改革指導意見，明確重點改革任務，落實牽頭單位和工作責任，既有利於有步驟、有重點地完善社會主義市場經濟體制，也有利於把改革工作落到實處，這種做法宜繼續堅持。關於2007年改革的指導意見，已作為參閱件提交全國發展改革工作會議討論；經修改後，正在進一步徵求有關部門和委內有關司局意見；我司將根據部門和司局意見，對《意見》再作修改完善，擬於近期上報委領導，爭取以國務院名義發布。
二要以推進部分地區綜合配套改革試點為重要抓手，強化改革的以點帶面，加快全國完善社會主義市場經濟體制的進程。實施綜合配套改革試點，以點帶面地推進改革，是改革開放取得成功的一條重要經驗。面對新的形勢和任務，選擇若干基礎較好、代表性強、典型性突出的地區，從當地實際出發，開展既富有當地特色、又兼顧全局改革攻堅的綜合配套改革試點，有利於解決制約當地發展的體制機制弊端，攻克面上共有的難點問題；有利於控制改革風險，平穩有序地推進改革；有利於為全國建立完善的社會主義市場經濟體制提供具體的、鮮活的、生動的樣板，發揮示範效應和帶動作用，加快全國改革開放的進程。這幾年，在委黨組的領導下，我們以上海浦東新區、天津濱海新區、深圳經濟特區為重點，有選擇地推出了一些全國性的綜合配套改革試點，從目前的實踐看，初步達到了預期目的。下一步，我們將進一步完善《關於推進綜合配套改革試點的指導意見》，對開展綜合配套改革試點的重要意義、目標原則、主要內容、基本條件和組織實施等提出要求，爭取以國務院名義或經國務院同意以我委名義發布。《指導意見》出台後，擬選擇一些具備條件的地區，開展多層次、多類型的綜合配套改革試點。
三要以紮實做好重點領域專項改革工作為重要抓手，強化改革的重點突破，力爭使關係全局的改革取得新的進展。貫徹落實科學發展觀，要針對造成經濟成長方式粗放、巨觀經濟運行不穩定以及不利於社會和諧的體制機制性矛盾，穩步務實地推進重點領域和關鍵環節的改革。所謂“穩步務實”，就是，要根據不同性質的改革任務，採取不同的操作方式：一是，對已經啟動的改革任務，重在跟蹤研究，提出完善措施。比如，近幾年，對國有經濟改革，我司多次提出深化改革的意見和建議。二是，對條件已經成熟、可以啟動的改革任務，重在推動實施。比如，近幾年，對菸草行業體制改革、中國小教材出版發行招投標試點，我司在研究方案的基礎上，牽頭推動實施。三是，對目前條件還不成熟的改革任務，重在加強調查研究、認真梳理思路、科學設計方案。當前，一些重點領域和關鍵環節的改革，比如壟斷行業和公用事業改革、行政管理體制改革、事業單位改革以及一些涉及民生的改革等，仍然久拖不決，需要我們加大工作力度，區別情況，認真地做好這些領域改革方案的研究工作，力爭邁出實質性步伐。
四要以投資安排、項目審核、價格管理等方面的體制機制創新為抓手，強化發展與改革的結合，探索以發展的手段推進體制改革。發展改革部門是政府統籌經濟社會發展與改革的職能部門，是政府在促進經濟發展、推動改革開放方面的重要參謀助手。一方面，要按照“發展出題目，改革做文章”的要求，緊緊圍繞發展推進改革；另一方面，在安排重大項目、核准公共投資、扶持社會事業、調節經濟運行、理順價格關係、加強法制建設等方面，可以要求相關主體、相關領域的體制機制創新配套進行，甚至可以作為一個必要條件。比如，這幾年，改進了政府投資資金使用辦法，開展中央預算內投資項目公示試點，擴大了代建制；實行差別水價政策，適時調整各類水價標準；完善天然氣出廠價格形成機制，縮小天然氣與可替代能源的價差；建立了企業自主銜接資源、協商定價的煤炭流通新機制等等，都是發展和改革有機結合的例證。
總之，進一步完善推進改革的工作機制和方式是篇大文章，有些方面我們還知之不深，比如，建立改革的考核問責和糾正改錯機制、營造良好的改革輿論氛圍、加強改革成本的測算和統籌等，都需要繼續探索和認真研究。
關於進一步做好改革工作的幾點建議
我委成立以來，委黨組和馬凱、德銘同志高度重視改革，多次對改革工作作出指示，為我們做好改革工作指明了方向，也進一步堅定了我們推進改革的決心和信心。近年來，我司工作取得的一些進展，主要得益於委黨組的正確領導和直接指導，得益於委內各司局的相互支持，得益於全司同志的共同努力。圍繞形成改革合力和鞏固點、線、面全面推進改革的局面，對下一步做好改革工作提出幾點不太成熟的建議： 一是進一步加強委內各司局的協調配合。改革是全局性的問題，是大家共同的事業，各地區、各部門、各方面都在深化改革。作為發展改革部門，各司局“擰成一股繩”，對做好改革工作非常重要。作為綜合改革職能司局，對由我司牽頭的改革任務，我們要主動會同有關司局，研究制定方案並認真組織實施；對有關司局為主推進的改革，我們將當好配角，主動加強業務聯繫，及時溝通交流改革信息，多提建議、多出主意、多做工作，採取多種形式積極參與、密切配合，努力形成司局之間協同推進改革的良好格局。二是進一步加強對改革試點的推動力度。試點特別是綜合配套改革試點，不是給優惠政策，不是搞不平等競爭，而是試圖通過區域性的體制機制的率先創新，推動面上的改革。建議在強化我委對綜合配套改革試點統籌協調的同時，也可允許地方發展改革部門根據當地需要和特點，選擇一些地區和領域進行必要的綜合配套改革試點。
三是進一步加強部門間改革的協調聯動。近幾年來，在我委《關於進一步加強發展改革部門經濟體制改革工作的意見》（發改經體〔2005〕610號）的推動下，一些地方發展改革部門積極爭取當地黨委、政府及其他部門的支持，成立了高層次的改革領導小組、建立了跨部門的改革工作聯席會議制度、強化了發展改革部門的改革協調職能、理順了部門內部推進改革的工作機制等，實踐證明，效果是好的。與此相比，目前制度化的部門間改革協調聯動機制還處於探索階段。建議以我委名義，選擇適當時機也著手建立相應的部際改革聯席會議制度。
加快形成落實科學發展觀的體制機制，努力開創科學發展、和諧發展的新局面，任務艱巨、形勢逼人，對改革工作帶來了新挑戰。我們將不斷研究新情況、總結新經驗、學習新知識、掌握新本領、探索新辦法，不斷提高推進改革的能力，以求真的態度、務實的作風、創新的精神，不辱使命，做好2007年的改革工作。
