基本信息
2015年2月14日，福建省人民政府印發《關於深化預算管理制度改革的實施意見》。
意見
福建省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見
閩政〔2015〕7 號
各市、縣（區）人民政府，平潭綜合實驗區管委會，省人民政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
根據新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號），結合我省實際，就深化預算管理制度改革提出如下實施意見。
一、深化預算管理制度改革的總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照全面深化財稅體制改革的總體要求，主動適應經濟新常態，加快轉變政府職能，完善預算體系，創新管理方式，規範收入管理，加強預算編制，推進信息公開，強化財政監督，提高資金績效，防範財政風險。2015年，預算管理制度改革要取得決定性進展。2016年，基本完成改革的重點工作和任務，建立全面規範、公開透明的預算管理制度。
（一）堅持依法理財。按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，著力構建規範的現代預算制度，並與相關法律和制度的修訂完善相銜接。健全財政管理制度體系，注重運用法律和制度規範預算管理，提高政府公共服務水平。
（二）劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發揮作用的，財稅等優惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。
（三）推進預算公開透明。實施全面規範、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發揮預算公開透明對政府部門的監督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府。
（四）著力協同推進。既要注重落實全局設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，又要考慮外部環境和制約因素，與行政管理體制改革、地方實際等有序銜接，合理把握改革的力度和節奏，確保改革順利實施。
二、全面推進深化預算管理制度改革的各項工作
（一）完善預算管理體系
1.編制全口徑預算。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。2015年起，將政府收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，逐步將政府性基金預算中用於提供基本公共服務以及主要用於人員和機構運轉的項目收支，列入一般公共預算；完善國有資本經營預算制度，逐步實施國有資本收益上繳公共財政，達到國有資本經營預算資金調入一般公共預算的要求。加強社會保險基金預算管理，做好基金結餘的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。逐步將地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。
2.完善地方預算管理體系。按照“一級政府，一級預算”的原則，建立健全省、設區市、縣、鄉四級地方預算管理體系。加強鄉鎮財政隊伍建設，規範鄉鎮預算編制，嚴格預算執行，硬化預算約束，強化預算監督。
3.細化預算編制內容。一般公共預算應當同時編列功能分類和經濟分類。其中，功能分類應當細化到項級，基本支出的經濟分類應當細化到款級。政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，應當按照功能分類編列到項級。一般性轉移支付應當分地區細化；專項轉移支付應當分地區、分項目細化。
4.健全預算標準體系。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用，構建內容完整、結構最佳化、定額科學、程式規範、修訂及時的預算標準體系。繼續完善公用經費綜合定額、機關運行經費實物定額和服務標準。進一步最佳化基本支出和項目支出的保障結構，理順資金渠道，逐步將經常性業務費中用於基本支出的部分納入基本支出管理，減少擠占挪用業務費的現象。加強人員編制管理和資產管理，完善人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。
5.建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。積極開展政府綜合財務報告制度改革試點。按照中央部署，適時向本級人大或其常委會報告政府綜合財務報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。
（二）推進預決算信息公開
按照“公開是原則，不公開是例外”的要求，在已公開政府預決算、部門預決算和“三公”經費預決算的基礎上，逐步向社會公開專項轉移支付、基層民生支出、地方政府債務、政府採購目錄信息、預算績效、財稅政策和規章制度等信息。除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目、按地區公開。除涉密部門外，所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，部門預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，並逐步細化公開到基本支出和項目支出。研究按照經濟分類公開政府預決算和部門預決算，明確反映政府支出的經濟性質和具體用途。加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有使用財政資金安排的“三公”經費都要公開。預決算信息應當在預決算批准（批覆）後的20日內向社會公開。對公開過程中社會關切的問題要做好預案、及時回應，對發現的問題要認真整改、完善制度。
（三）改進預算管理和控制
1.實行中期財政規劃管理。根據國民經濟和社會發展規劃綱要及巨觀調控政策需要，研究編制中期財政規劃，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續性。部門、行業規劃涉及財政政策和資金支持的，要與中期財政規劃相銜接。中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束下一年度預算，後兩年規劃指引相應年度預算。2016年起，省級財政部門開展三年滾動財政規劃編制試點，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。省直部門及市、縣（區）財政部門也要探索編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。
2.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，地方政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。堅持先有預算，後有支出，預算執行中如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批准。收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制。經國務院批准，地方一般公共預算、政府性基金預算可以按規定在限額內編制赤字。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
3.建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。地方一般公共預算年度執行中如出現超收，應當用於沖減赤字或者補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡，省級政府報省人大或其常委會批准後增列赤字，並報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；各市、縣（區）通過申請省級臨時救助實現平衡，並在下一年度預算中歸還。在還清省級臨時救助資金之前，相關市、縣（區）原則上不得新增年度收支缺口。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。
（四）完善轉移支付制度
1.最佳化轉移支付結構。按照規範、公平、公開的原則，圍繞基本公共服務均等化目標，增加省對市、縣（區）的一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上；增加對原中央蘇區、革命老區和扶貧開發工作重點縣的轉移支付；省級以上出台增支政策形成的財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。合理劃分事權和支出責任，屬於省級事權的，主要通過省本級支出安排，少量通過專項轉移支付委託市、縣（區）承擔支出責任，但不得要求市、縣（區）配套；屬於省和市、縣（區）共同事權的，由省和市、縣（區）共同分擔支出責任；屬於市、縣（區）事權的，由市、縣（區）承擔支出責任，省級主要通過一般性轉移支付予以支持；少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。研究建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。
2.規範專項轉移支付管理。繼續清理、整合、規範專項轉移支付，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。加強競爭性領域的專項轉移支付資金管理，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其餘需要保留的也要予以壓縮或實行零增長；改進分配方式，減少行政性分配，通過設立產業股權投資基金等市場化模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。新設立的轉移支付資金，要按照專項資金立項程式，制定詳細實施規劃，明確預期績效目標、分年度支出預算和初步分配方案，經財政部門審核，報同級政府批准後設立。專項轉移支付資金的執行期限為1至3年，執行期滿後自動終止。
3.完善轉移支付下達。進一步提高轉移支付預算提前下達比例，其中，按照因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%；按照項目管理分配的專項轉移支付，要明確下一年度組織實施的項目。省級應當於11月15日前完成對市、縣（區）的轉移支付提前下達工作，設區市應當於12月5日前完成對縣（市、區）的轉移支付提前下達工作。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊事項外，省、設區市本級預算安排的一般性轉移支付在本級人大批准預算後30日內正式下達，專項轉移支付在60日內正式下達。預算執行中，省級收到中央一般性轉移支付或專項轉移支付後，應在30日內正式下達到市、縣（區）或具體預算單位。各部門要提前做好轉移支付預算的細化工作，確保在規定時限內完成預算下達工作。財政轉移支付通過本級政府財政部門辦理，其他部門不得直接給下級政府部門下達或者撥付資金。
（五）規範財政收入征管
1.加強稅收征管。全省稅收征管部門要依照法律法規，切實加強稅收征管，強化稅收入庫管理，建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系，做到依法徵收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越許可權多征、提前徵收或者減征、免徵、緩徵應徵稅款。加強稅收征管協作，各有關部門應當按照《福建省稅收保障辦法》（省政府令第125號）規定，履行涉稅協助義務，通過涉稅信息交換平台及時共享涉稅信息；稅收征管部門應當按照財政部門的要求，通過電子政務平台及時共享收入征管信息；財政部門要按照保密管理的要求，加強收入征管信息的管理。
2.加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分配製度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系，禁止通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。全面推行非稅收入收繳和財政票據電子化網路管理改革，將所有非稅收入納入非稅收入收繳管理系統管理，確保及時足額繳入國庫。
3.全面規範稅收等優惠政策。除專門的稅收法律、法規和國務院規定外，各級各部門起草其他法規規章、發展規劃、區域政策和規範性檔案時，不得規定稅收等優惠政策，不得突破國家統一的財稅制度。未經國務院批准，不能對企業規定財政優惠政策。各級各部門要對已經出台的稅收等優惠政策逐項排查，重新規範，違反法律法規和國務院規定的一律停止執行；沒有法律法規障礙且具有推廣價值的，儘快在全省範圍內實施；有明確時限的，到期停止執行，未明確時限的，應設定優惠政策實施時限。進一步增強涉企服務意識，提升服務成效，為企業發展和重點項目落地創造便利條件，以服務“高地”替代政策“窪地”。
（六）加強預算執行管理
1.最佳化支出結構。認真貫徹落實“八項規定”和“約法三章”，堅持過“緊日子”，嚴格控制機構編制，推進公務用車制度改革，完善公務卡制度，控制行政運行成本。一般性支出繼續保持“零增長”，“三公”經費預算只減不增，不新建政府性樓堂館所。按照中央部署，清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排、優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。
2.硬化預算約束。嚴格按照法定期限，及時批覆部門預算。各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行，嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金調劑。各級各部門要進一步加強經濟形勢預判和政策前瞻性研究，科學編制項目預算，避免預算執行頻繁變更。預算執行中，除救災等應急支出通過動支預備費解決外，各部門新出台的減收增支政策和措施一般從次年開始執行；必須在年內執行的，應當編制預算調整方案，報經本級人大常委會審查批准。嚴格按照預算、用款計畫、項目進度、有關契約和規定程式及時辦理資金支付，涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。
3.加強結轉結餘資金管理。建立結轉結餘資金定期清理機制，各級政府上一年預算的結轉資金，應在下一年用於結轉項目的支出；連續2年未用完的結轉資金，應作為結餘資金管理，其中一般公共預算的結餘資金，應補充預算穩定調節基金。各級預算單位在編制年度部門預算時，應將預算編制基期月之前尚未使用的結餘資金和需要調整用途的結轉資金編入年度部門預算，主動調整用於部門新增項目支出；沒有主動編入部門預算的結餘結轉資金，財政部門將收回統籌安排使用。建立健全預算編制與結餘結轉資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。對於結餘結轉資金常年居高不下、使用不力的單位，財政部門應適當縮減以後年度預算撥款規模。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度的通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結餘結轉資金。
4.規範國庫資金管理。全面清理整頓財政專戶，各級一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶在2年內逐步取消。規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。除按規定允許列支的國庫集中支付年終結餘外，各級財政一律不得按權責發生制列支。按國務院規定實行權責發生制核算的特定事項，應向本級人大常委會報告。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。全面清理已經發生的財政借墊款，應由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。
5.健全績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，實現預算績效管理與預算編制、執行和監督的有機結合。逐步將績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果套用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。
6.推進政府購買服務。除法律法規另有規定，以及涉及國家安全、保密事項、行政行為或應當由政府直接提供的事項外，適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的基本公共服務事項，要逐步加大政府購買服務的力度。2015年，政府購買服務試點要覆蓋到每一個事業類型。到2020年，在全省基本建立比較完善的政府購買服務制度，形成適應經濟社會發展、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。政府購買服務所需資金按照以事定費的原則，在既有財政預算中統籌安排；需要增加資金的，應列入財政預算，嚴格資金管理。
（七）規範政府債務管理
1.規範舉債融資機制。經國務院批准，省政府可以適度舉借政府債務；市、縣（區）政府確需舉借債務的，由省級政府代為舉借。地方政府舉債採取政府債券方式。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與基礎設施和公用事業項目，政府依法承擔授予特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔償債責任。
2.實行規模控制和分類管理。地方政府債務規模實行限額管理，舉債規模不得突破批准的限額。全省債務限額由國務院批准。省本級和各市、縣（區）年度舉債規模，由省財政廳根據各級債務風險、財力狀況等因素測算並報省政府批准。地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理。為沒有收益的公益事業舉借的債務為一般債務，通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理。為有一定收益的公益事業舉借的債務為專項債務，通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。
3.限定舉債程式和資金用途。省政府根據省本級和各市、縣（區）新增債務規模，編制省級預算調整方案報省級人大常委會批准。各市、縣（區）政府在省級下達的債務限額內，確定本級新增債務規模，編制預算調整方案報本級人大常委會批准後，提請省級代發債券。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
4.建立風險預警及化解機制。省財政廳建立以債務率、新增債務率、償債率和逾期債務率等為指標的債務風險預警體系，對債務高風險地區實行債務風險提示通報，列入債務高風險提示通報的市、縣（區）要積極採取措施，逐步降低債務風險，原則上不得新增債務限額。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，最佳化期限結構。
5.建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各市、縣（區）政府對本級政府性債務負責任，各設區市政府要加強所轄縣（市、區）政府性債務的監管。地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。
（八）堅持依法理財
1.主動接受監督。各級各部門要嚴格遵守財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監督和社會各界的監督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。推進預決算公開，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行。
2.健全制度體系。進一步完善預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設，紮緊制度的籬笆。要規範理財行為，嚴格按照規範的程式和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金，預決算編報要做到程式合法、數據準確、情況真實、內容完整。
3.嚴肅財經紀律。各級各部門要完善財政資金管理的內控機制，建立責任人制度。嚴格審批許可權，強化權力內部監督，關鍵崗位設定必須相互分離、相互制約。重大項目、大額資金的分配使用要集體研究、集體決策。各級政府要對本地區各部門、各單位財經紀律的執行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發現存在的問題。強化責任追究，對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出台稅收等優惠政策行為，要按照預算法等法律法規的規定嚴肅處理。
三、做好深化預算管理制度改革的實施保障工作
（一）提高思想認識
深化預算管理制度改革涉及制度創新和利益關係調整，任務複雜艱巨，面臨許多矛盾和困難。各級各部門要從大局出發，進一步提高認識，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要加強宣傳引導，做好政策解讀，讓廣大幹部民眾充分認識改革的目的意義、目標任務、重大措施，統一思想，凝聚共識，形成全社會支持改革、參與改革的輿論環境和良好氛圍。
（二）注重協同推進
預算管理制度改革涉及面廣，與其他各項改革關聯性強。要密切關注農業、教育、司法、社保等其他領域的改革，加強溝通協調，使各項改革相互配合、相互促進，產生良性互動。要堅持於法有據，確保在法治軌道上推進預算管理制度改革。本意見有關要求需要與法律規定相銜接的，按法律規定的程式做好銜接。
（三）落實政策措施
省財政廳要抓緊制定深化預算管理制度改革的具體辦法，加強政策指導和督促檢查，適時開展改革評估工作。省直其他部門要主動把改革納入本部門工作規劃，逐項制定推進改革的時間表和路線圖，按時完成改革目標任務。各市、縣（區）要結合本地情況，制定具體政策措施和工作方案，切實加強組織領導，確保改革順利實施。
福建省人民政府
2015年2月14日
