修訂解讀
背景意義
社會保險是社會保障體系的重要組成部分，是黨中央、國務院著力推進的重點民生工程。黨的十九大報告指出，“全面實施全民參保計畫。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，儘快實現養老保險全國統籌。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。完善失業、工傷保險制度”。近些年來，我部會同人力資源社會保障部、衛生計生委等部門加快推進社會保險制度改革，在建立統一的城鄉居民養老保險制度、推進機關事業單位養老保險制度改革、深化醫療保險制度改革等方面做了大量工作，取得了重大進展，為進一步實現十九大報告所提出的目標奠定了良好基礎。
社會保險基金會計制度是社會保險管理制度體系的重要基礎性制度，是準確、完整記錄“民生賬本”的基本規則和依據。我國現行社會保險基金相關會計制度包括《社會保險基金會計制度》《新型農村合作醫療基金會計制度》（財會〔2008〕1號）、《新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》（財會〔2011〕3號）和若干項補充規定。上述制度自實施以來，對於確保社會保險基金安全運行和規範有效使用、加強基金監督和管理等方面發揮了積極作用。但是，隨著近年來社會保險體系改革的快速推進，現行的社會保險基金會計制度體系已不能適應社會保險基金會計核算的新要求，迫切需要加以補充、修訂和整合，主要體現在以下幾個方面：
（一）新的社會保險險種的出台對補充制定相應的社會保險基金會計核算制度提出迫切需求。
我國現行《社會保險基金會計制度》發布於1999年，基於當時我國社會保險發展情況，僅對企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金的會計核算進行了規範。之後，適應我國農村社會保險制度的改革和發展，我部制定了《新型農村合作醫療基金會計制度》《新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》，分別對新型農村合作醫療基金和新型農村社會養老保險基金的會計核算進行了規範。
隨著2010年《中華人民共和國社會保險法》的出台，近年來社會保險制度體系不斷健全，新的社會保險險種陸續建立。現社會保險體系中的城鄉居民基本醫療保險、機關事業單位基本養老保險、城鎮居民基本醫療保險、工傷保險、生育保險等險種尚缺乏相應會計制度對其核算進行明確規範，造成這些險種會計實務核算和加強日常財務管理中的實際困難。
（二）社會保險基金運營模式變化和新增業務對修訂現行社會保險基金會計制度提出了新的要求。
我國社會保險基金運營模式一直在進行改革，基本養老保險基金委託投資、基本醫療保險異地就醫和大病保險等新業務不斷出現。2015年，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發〔2015〕48號），對基本養老保險基金的投資運營管理進行了全面規範，要求基本養老保險基金實行中央集中運營、市場化投資運作。2014年，人力資源社會保障部、財政部、衛生計生委聯合印發了《關於進一步做好基本醫療保險異地就醫醫療費用結算工作的指導意見》（人社部發〔2014〕93號），明確了基本醫療保險異地就醫醫療費用結算工作的目標任務和實現途徑，要求2016年全面實現跨省異地安置退休人員住院醫療費用直接結算。2015年，國務院辦公廳印發《關於全面實施城鄉居民大病保險的意見》（國辦發〔2015〕57號），部署加快推進城鄉居民大病保險制度建設，要求到2017年建立起比較完善的大病保險制度，有效防止發生家庭災難性醫療支出，築牢全民基本醫療保障網底。
上述社會保險改革措施中，委託投資業務涉及委託資金歸集、劃轉、收回、投資收益確認等環節，跨省異地就醫業務涉及參保省資金歸集、參保省與就醫省之間資金劃撥和結算等環節，大病保險業務涉及社保基金與商業承保機構間盈餘返還和虧損補償等環節，都要求社會保險基金會計制度對相關業務的會計核算進行科學、統一的規範。
（三）加強對社會保險基金的統一管理對制定統一的社會保險會計制度提出了現實需要。
現行《社會保險基金會計制度》針對企業職工基本養老保險基金、失業保險基金和城鎮職工基本醫療保險基金分別制定了三套自成體系的會計核算體系。三套會計核算體系在基金結餘及部分收入、支出類科目名稱上體現了各自險種特定的核算內容，而資產、負債以及大部分收入、支出類科目名稱、含義完全一致，三套會計核算體系形成大量重疊，缺乏統一框架的整合。《新型農村合作醫療基金會計制度》《新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》也存在同樣的情形。各險種社會保險基金會計制度各自為政，通用的會計要素、核算框架、內容未能充分提煉和統一，這使得社會保險基金會計制度體系龐雜，增加了會計制度制定成本和實務人員的學習成本，同時也不利於為加強社會保險基金統一管理提供一致、可比的會計信息。
為順應社會保險基金城鄉統籌、全國統籌的改革趨勢，統一加強對各類社會保險基金的財務管理，財政部會同相關部門開展了《社會保險基金財務制度》修訂工作，其主要改革內容之一就是整合歸併現行各項財務制度，制定統一的社會保險基金財務制度，建立統一的財務管理框架。順應統一財務制度的改革趨勢制定統一的會計制度，有利於經辦機構會計人員全面掌握各險種會計核算方法，降低學習、培訓和執行成本，也有利於提高各險種基金會計核算的統一性、規範性和可比性，從而進一步提升社會保險基金的會計信息質量。
修訂過程
《社會保險基金會計制度》的修訂歷時兩年多。在修訂過程中，我們堅持科學民主決策，嚴格遵循既定程式，廣泛徵求和聽取各方面意見，主要經歷了以下階段：
（一）研究起草階段。2015年以來，我們積極跟蹤和參與《社會保險基金財務制度》的修訂工作，全面了解社會保險改革動向和業務現狀，及時掌握《社會保險基金財務制度》的修訂方向、思路和內容等，多次就《社會保險基金財務制度》反饋修訂意見。2016年以來，我們與我部社保司、人力資源社會保障部積極溝通，就《社會保險基金會計制度》的修訂原則等達成共識，並在大量調查研究和集中研討基礎上起草了《社會保險基金會計制度》討論稿，通過人力資源社會保障部社保中心初步徵求了部分社會保險經辦機構意見，對討論稿進一步修改完善形成了《社會保險基金會計制度》徵求意見稿。
（二）公開徵求意見階段。2016年11月16日，我部印發了《社會保險基金會計制度（徵求意見稿）》（財辦會〔2016〕43號），公開徵求社會各方意見。截至2016年12月31日，我們共收到25份反饋意見。反饋意見總體上對制度徵求意見稿表示贊同，同時，有關各方也針對制度徵求意見稿中具體內容提出了意見和建議。
（三）局部徵求意見和模擬測試階段。2017年8月以來，我們根據正式印發的《社會保險基金財務制度》對《社會保險基金會計制度》進行了新一輪修改，配套研究起草了《新舊社會保險基金會計制度有關銜接問題的處理規定》，就修改後的制度和新舊銜接規定進一步書面徵求了我部社保司、人社部規劃財務司和社保中心、衛生計生委財務司的意見，並聯合社保中心組織部分地方社會保險經辦機構對社會保險基金會計制度和新舊制度銜接規定進行了模擬測試。
（四）發布階段。在上述工作基礎上，經會計司技術小組審核和司務會審議並據此進一步修訂完善後，於2017年10月形成了《社會保險基金會計制度》和《銜接規定》送審稿。兩份送審稿經部內相關司局會簽後，於2017年11月28日由部領導簽發。
意見採納
在《社會保險基金會計制度》的修訂製定過程中，我們注重廣泛聽取社會各界意見。通過公開徵求意見，我們共收到25份反饋意見，其中，社保中心匯總的各地社會保險經辦機構意見1份、地方財政廳（局）意見24份。上述意見中，7份表示無不同意見，其餘18份共提出了153條具體意見。對於上述意見，我們一一做了梳理和分析，儘量予以吸收。此外，我們還多次在局部範圍內徵求意見，與相關部門和單位反覆溝通，並在形成共識的基礎上，就合理意見進行了吸收。
對於反饋意見比較集中的有關《社會保險基金會計制度》涵蓋的險種範圍、跨省異地就醫結算、大病保險盈餘返還和虧損補償的處理、社會保險基金財務報表體系等問題，我們進行了重點研究，根據反饋意見對制度徵求意見稿進行了修改完善。關於涵蓋的險種範圍，我們增加了“經辦機構經辦的其他各類社會保險基金的會計核算，參照本制度執行”的規定；關於跨省異地就醫結算問題，我們在“暫收款”“暫付款”等科目中新增了相關業務的會計核算規定；關於大病保險盈餘返還和虧損補償的處理，我們將核算科目改為“大病保險支出”科目，規定大病保險盈餘返還和虧損補償列入實際支付年度的大病保險支出；關於社會保險基金報表體系，我們對報表體系進一步的最佳化，壓縮報表層次，形成了“1+8”的報表體系。
未採納的意見主要是關於收入戶存款、財政專戶存款、支出戶存款主要賬務處理規定的撰寫體例問題。有反饋意見建議採用列舉法，將上述科目所有業務情況進行全面列舉。對此我們進行了專題研究。從財務制度和會計制度職能分工的角度，財務制度規範具體業務在具體情況下應該使用的資金賬戶，是經辦機構規範使用資金賬戶的依據；會計制度規範資金賬戶發生業務時的會計核算，是經辦機構對資金賬戶進行正確會計核算的依據。採用列舉法將導致會計制度與財務制度對收入戶存款、財政專戶存款、支出戶存款產生大量重複規定。此外，列舉法還存在不同會計科目的賬務處理規定重複、對社會保險基金管理制度變化缺乏適應性等問題。基於以上考慮，我們未採用列舉法，在《社會保險基金會計制度》中對收入戶存款、財政專戶存款、支出戶存款的規範重點放在資金賬戶發生收支時的核算方法上。
範圍內容
修訂後的《社會保險基金會計制度》適用於社會保險經辦機構負責經辦的社會保險基金，包括在中華人民共和國境內依據《中華人民共和國社會保險法》建立的企業職工基本養老保險基金、城鄉居民基本養老保險基金、機關事業單位基本養老保險基金、職工基本醫療保險基金、城鄉居民基本醫療保險基金（包括城鎮居民基本醫療保險基金、新型農村合作醫療基金、合併實施的城鄉居民基本醫療保險基金）、工傷保險基金、失業保險基金、生育保險基金（生育保險與職工基本醫療保險合併實施的統籌地區，不再單列生育保險基金）等基金。經辦機構經辦的其他各類社會保險基金的會計核算，參照本制度執行。
《社會保險基金會計制度》對社會保險基金的會計核算進行了全面規範，包括五部分。第一部分為總說明，規範了《社會保險基金會計制度》的制定依據、適用範圍、核算主體、建賬要求、核算基礎、會計要素、記賬方法、核算原則、生效日期以及現行相關會計制度的廢止等內容。第二部分為會計科目名稱及編號，列示了資產類、負債類、淨資產類、收入類、支出類共34個會計科目的名稱和編號。第三部分為會計科目使用說明，對34個會計科目的核算內容、明細核算要求及相關賬務處理進行了詳細規範。第四部分為財務報表格式，規範了資產負債表和收支表的格式。第五部分為財務報表編制說明，規範了財務報表的編制方法、附註編制要求等。
《銜接規定》對社會保險經辦機構在首次執行修訂後的《社會保險基金會計制度》時如何做好與現行社會保險基金相關會計制度的銜接問題進行了規範。對於按照現行社會保險基金相關會計制度進行核算的基本養老保險基金、基本醫療保險基金、失業保險基金、新型農村合作醫療基金和新型農村社會養老保險基金，《銜接規定》提供了新舊社會保險基金會計制度科目對照表，為經辦機構將原賬科目餘額轉入新賬，並按照新制度編制財務報表提供了指引。
修訂變化
《社會保險基金會計制度》與現行社會保險基金相關會計制度相比，主要有以下重大變化和創新：
（一）全面覆蓋社會保險險種。
與修訂後的《社會保險基金財務制度》一致，《社會保險基金會計制度》適用於在我國境內依據《中華人民共和國社會保險法》建立的企業職工基本養老保險基金、城鄉居民基本養老保險基金、機關事業單位基本養老保險基金、職工基本醫療保險基金、城鄉居民基本醫療保險基金（城鎮居民基本醫療保險基金、新型農村合作醫療基金、合併實施的城鄉居民醫療保險基金）、工傷保險基金、失業保險基金、生育保險基金等基金，全面規範了上述社會保險基金的會計核算，涵蓋了現全國統一的社會保險基金。
（二）統一社會保險基金會計核算框架。
《社會保險基金會計制度》總結提煉了不同險種的社會保險基金在會計要素構成、會計核算內容和方法方面的共性因素，統一了各險種社會保險基金的會計科目設定、業務核算流程與方法、財務報表格式，構建了“一套科目+一套報表”的社會保險基金會計核算統一框架。在此基礎上，通過少量專用科目設定、專用報表項目列示等方法兼顧了個別險種社會保險基金的特定會計核算要求。
（三）補充完善有關新業務的會計核算規定。
順應我國社會保險基金運營管理的改革發展要求，我們在會計制度設計時充分考慮了社會保險基金新業務的會計核算需求。例如，按照基本養老保險委託投資業務核算需要，增加了“委託投資”新科目，在“暫收款”“暫付款”等科目中補充增加了相關核算內容及核算方法；按照跨省異地就醫直接結算業務核算需要，在“暫收款”“暫付款”等科目中增加了跨省異地就醫資金歸集、劃撥和清算的相關會計核算規定；按照大病保險業務核算要求，增設了專門的“大病保險支出”科目，並對大病保險盈餘返還和虧損補償的核算要求進行了完善。
貫徹實施
修訂後的《社會保險基金會計制度》將與新修訂的《社會保險基金財務制度》自2018年1月1日起同步施行。我們將會同部內相關司局以及人力資源社會保障部、國家衛生計生委等部門共同做好以下工作：
一是加強宣傳培訓。我們將會同有關部門採用多種渠道和形式，充分利用各種網路平台，做好《社會保險基金會計制度》宣傳培訓，幫助社會保險基金經辦機構等掌握《社會保險基金會計制度》的內容和主要變化。
二是加強實施指導。各級政府財政部門和社會保險經辦機構要高度重視《社會保險基金會計制度》的貫徹實施工作，將其與《社會保險基金財務制度》的實施工作結合，加強統籌規劃、協調指導和督促檢查。
三是及時解決實施問題。各級政府財政部門和社會保險經辦機構要加強《社會保險基金會計制度》實施情況的反饋，我們也將加強跟蹤，認真研究和及時解決《社會保險基金會計制度》實施中遇到的會計問題，為落實黨的十九大關於加強社會保障體系建設的相關部署提供堅實的會計制度保障。
徵稿通知
關於徵求《社會保險基金會計制度（徵求意見稿）》意見的函
財辦會[2016]43號
人力資源社會保障部規劃財務司、國家衛生計生委財務司，各省、自治區、直轄市、計畫單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：
為了滿足我國社會保險體系改革需要，規範社會保險基金的會計核算，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國保險法》，結合《社會保險基金財務制度》修訂情況，我們起草了《社會保險基金會計制度（徵求意見稿）》及其說明，現轉給你們，請組織徵求意見，並於2016年12月20日前將書面意見或電子文本反饋我部會計司。同時，歡迎有關方面提出寶貴意見。
《社會保險基金會計制度（徵求意見稿）》及其說明電子版請登錄財政部網站,從“會計司”子頻道“工作通知”子欄目中下載。
聯繫人：財政部會計司制度一處 譚笑
通訊地址：北京市西城區三里河南三巷三號 100820
電 話：
傳 真：
電子郵件：
財政部辦公廳
2016年11月21日
