方案簡述
生態環境損害賠償制度改革方案方案全文
生態環境損害賠償制度改革方案《生態環境損害賠償制度改革方案》全文如下
生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作，黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57號），在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。為進一步在全國範圍內加快構建生態環境損害賠償制度，在總結各地區改革試點實踐經驗基礎上，制定本方案。
一、總體要求和目標
通過在全國範圍內試行生態環境損害賠償制度，進一步明確生態環境損害賠償範圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應的鑑定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制，逐步建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。
自2018年1月1日起，在全國試行生態環境損害賠償制度。到2020年，力爭在全國範圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規範、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。
二、工作原則
依法推進，鼓勵創新。按照相關法律法規規定，立足國情和地方實際，由易到難、穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革工作。對法律未作規定的具體問題，根據需要提出政策和立法建議。
環境有價，損害擔責。體現環境資源生態功能價值，促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用於替代修復。賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。
主動磋商，司法保障。生態環境損害發生後，賠償權利人組織開展生態環境損害調查、鑑定評估、修複方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。
信息共享，公眾監督。實施信息公開，推進政府及其職能部門共享生態環境損害賠償信息。生態環境損害調查、鑑定評估、修複方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項應當向社會公開，並邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參與。
三、適用範圍
本方案所稱生態環境損害，是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。
（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態環境損害賠償責任：
1．發生較大及以上突發環境事件的；
2．在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的；
3．發生其他嚴重影響生態環境後果的。各地區應根據實際情況，綜合考慮造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。
（二）以下情形不適用本方案：
1．涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用侵權責任法等法律規定；
2．涉及海洋生態環境損害賠償的，適用海洋環境保護法等法律及相關規定。
四、工作內容
（一）明確賠償範圍。生態環境損害賠償範圍包括清除污染費用、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失以及生態環境損害賠償調查、鑑定評估等合理費用。各地區可根據生態環境損害賠償工作進展情況和需要，提出細化賠償範圍的建議。鼓勵各地區開展環境健康損害賠償探索性研究與實踐。
（二）確定賠償義務人。違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠。現行民事法律和資源環境保護法律有相關免除或減輕生態環境損害賠償責任規定的，按相應規定執行。各地區可根據需要擴大生態環境損害賠償義務人範圍，提出相關立法建議。
（三）明確賠償權利人。國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府，下同）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。省域內跨市地的生態環境損害，由省級政府管轄；其他工作範圍劃分由省級政府根據本地區實際情況確定。省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。跨省域的生態環境損害，由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作。
在健全國家自然資源資產管理體制試點區，受委託的省級政府可指定統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的部門負責生態環境損害賠償具體工作；國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的，由受委託代行該所有權的部門作為賠償權利人開展生態環境損害賠償工作。
各省（自治區、直轄市）政府應當制定生態環境損害索賠啟動條件、鑑定評估機構選定程式、信息公開等工作規定，明確國土資源、環境保護、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門開展索賠工作的職責分工。建立對生態環境損害索賠行為的監督機制，賠償權利人及其指定的相關部門或機構的負責人、工作人員在索賠工作中存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依紀依法追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關。
對公民、法人和其他組織舉報要求提起生態環境損害賠償的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時研究處理和答覆。
（四）開展賠償磋商。經調查發現生態環境損害需要修復或賠償的，賠償權利人根據生態環境損害鑑定評估報告，就損害事實和程度、修復啟動時間和期限、賠償的責任承擔方式和期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，統籌考慮修複方案技術可行性、成本效益最最佳化、賠償義務人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達成賠償協定。對經磋商達成的賠償協定，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經司法確認的賠償協定，賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人及其指定的部門或機構可向人民法院申請強制執行。磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。
（五）完善賠償訴訟規則。各地人民法院要按照有關法律規定、依託現有資源，由環境資源審判庭或指定專門法庭審理生態環境損害賠償民事案件；根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式。
各地人民法院要研究符合生態環境損害賠償需要的訴前證據保全、先予執行、執行監督等制度；可根據試行情況，提出有關生態環境損害賠償訴訟的立法和制定司法解釋建議。鼓勵法定的機關和符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟。
生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確。
（六）加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督。賠償權利人及其指定的部門或機構對磋商或訴訟後的生態環境修復效果進行評估，確保生態環境得到及時有效修復。生態環境損害賠償款項使用情況、生態環境修復效果要向社會公開，接受公眾監督。
（七）規範生態環境損害鑑定評估。各地區要加快推進生態環境損害鑑定評估專業力量建設，推動組建符合條件的專業評估隊伍，儘快形成評估能力。研究制定鑑定評估管理制度和工作程式，保障獨立開展生態環境損害鑑定評估，並做好與司法程式的銜接。為磋商提供鑑定意見的鑑定評估機構應當符合國家有關要求；為訴訟提供鑑定意見的鑑定評估機構應當遵守司法行政機關等的相關規定規範。
（八）加強生態環境損害賠償資金管理。經磋商或訴訟確定賠償義務人的，賠償義務人應當根據磋商或判決要求，組織開展生態環境損害的修復。賠償義務人無能力開展修復工作的，可以委託具備修復能力的社會第三方機構進行修復。修復資金由賠償義務人向委託的社會第三方機構支付。賠償義務人自行修復或委託修復的，賠償權利人前期開展生態環境損害調查、鑑定評估、修復效果後評估等費用由賠償義務人承擔。
賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理。賠償權利人及其指定的部門或機構根據磋商或判決要求，結合本區域生態環境損害情況開展替代修復。
五、保障措施
（一）落實改革責任。各省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）黨委和政府要加強對生態環境損害賠償制度改革的統一領導，及時制定本地區實施方案，明確改革任務和時限要求，大膽探索，紮實推進，確保各項改革措施落到實處。省（自治區、直轄市）政府成立生態環境損害賠償制度改革工作領導小組。省級、市地級政府指定的部門或機構，要明確有關人員專門負責生態環境損害賠償工作。國家自然資源資產管理體制試點部門要明確任務、細化責任。
吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、雲南7個試點省市試點期間的實施方案可以結合試點情況和本方案要求進行調整完善。
各省（自治區、直轄市）在改革試行過程中，要及時總結經驗，完善相關制度。自2019年起，每年3月底前將上年度本行政區域生態環境損害賠償制度改革工作情況送環境保護部匯總後報告黨中央、國務院。
（二）加強業務指導。環境保護部會同相關部門負責指導有關生態環境損害調查、鑑定評估、修複方案編制、修復效果後評估等業務工作。最高人民法院負責指導有關生態環境損害賠償的審判工作。最高人民檢察院負責指導有關生態環境損害賠償的檢察工作。法務部負責指導有關生態環境損害司法鑑定管理工作。財政部負責指導有關生態環境損害賠償資金管理工作。國家衛生計生委、環境保護部對各地區環境健康問題開展調查研究或指導地方開展調查研究，加強環境與健康綜合監測與風險評估。
（三）加快技術體系建設。國家建立健全統一的生態環境損害鑑定評估技術標準體系。環境保護部負責制定完善生態環境損害鑑定評估技術標準體系框架和技術總綱；會同相關部門出台或修訂生態環境損害鑑定評估的專項技術規範；會同相關部門建立服務於生態環境損害鑑定評估的數據平台。相關部門針對基線確定、因果關係判定、損害數額量化等損害鑑定關鍵環節，組織加強關鍵技術與標準研究。
（四）做好經費保障。生態環境損害賠償制度改革工作所需經費由同級財政予以安排。
（五）鼓勵公眾參與。不斷創新公眾參與方式，邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參加生態環境修復或賠償磋商工作。依法公開生態環境損害調查、鑑定評估、賠償、訴訟裁判文書、生態環境修復效果報告等信息，保障公眾知情權。
六、其他事項
2015年印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》自2018年1月1日起廢止。
方案解讀
生態環境損害賠償制度改革方案這一改革也是彌補制度缺失的需要。在我國，國家所有的財產即國有財產，由國務院代表國家行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害後，現有制度中缺乏具體索賠主體的規定。
同時，通過實施生態環境損害賠償制度，修復受損的生態環境，保護和改善人民民眾生產、生活環境。
建立生態環境損害賠償制度的立法條件尚不成熟，在部分地區開展試點後，需要進一步在全國範圍內試行生態環境損害賠償制度，為立法積累經驗。
明確賠償權利和義務
生態環境受到了損害，誰有賠償義務，誰有索賠權利。
方案規定，違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠。
在賠償權利人方面，2015年印發的試點方案規定，賠償權利人是省級政府。此次印發的方案則將賠償權利人由省級政府擴大至市地級政府。
這位負責人解釋，實踐中，生態環境損害賠償案件主要發生在市地級層面，市地級政府在配備法制和執法人員、建立健全環境損害鑑定機構、辦理案件的專業化程度等方面具有一定的基礎，能夠在開展生態環境損害賠償制度改革工作中發揮積極作用。為了提高生態環境損害賠償工作的效率，有必要對賠償權利人進行擴大。
方案規定，省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作。如貴州省政府可以委託貴州省環保廳來進行索賠工作。
方案同時規定，跨省域的生態環境損害，由生態環境損害地的相關省級政府協商開展生態環境損害賠償工作。
促進生態環境損害賠償制度落地
在試點方案的基礎上，此次印發的方案明確“磋商前置”，即生態環境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。
賠償權利人與賠償義務人經過磋商，達成賠償協定。這份經過磋商達成的賠償協定，可以向人民法院申請司法確認。經司法確認後，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人可以向人民法院申請強制執行。這將賦予賠償協定強制執行效力，促進賠償協定落地。
方案也明確，對於磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態環境損害賠償訴訟。
負責人表示，下一步環保部將積極推動各地制定實施方案，以案例實踐為抓手，紮實推進工作。
在加強技術保障方面，環保部將會同有關部門強化環境損害鑑定評估技術體系建設，推進環境損害鑑定評估規範管理。
