環境行政指導的產生
環境行政指導作為一種環境行政管理手段，最早是在20世紀50年代末60年代初日本公害泛濫時期產生，我國在20世紀70年代末80年代初就已採用。但由於長期計畫經濟體制的障礙，環境行政指導在我國並沒有得到足夠的重視，其應有的作用尚未發揮出來。隨著社會主義市場經濟進程的不斷深入和行政法制及環境法制的日益完善，我國政府行政管理範式由管制型政府向服務型政府過渡；隨著科學技術的發展，人類抵禦原生環境問題的能力不斷加強，但是面臨的次生環境問題日益嚴重，環境行政指導的手段便收到了高度的關注，並將深刻地影響我國的依法行政實踐。環境行政指導的特徵
由於環境行政指導是行政指導的一個種類,所以環境行政指導與其它行政指導行為一樣具有以下的特徵:非強制性
與具有強制性的行政命令行為不同,行政指導不具有強制性,這是行政指導的主要特徵之一。行政指導的這一特徵表明了其運作是以行政主體和行政相對人雙方的自願合作與合意為基礎,而不是以命令和服從為基本推動因素,主要以指導、勸告、建議、鼓勵等柔和的不具有國家強制力的活動形式進行,並輔以利益誘導和道德引導機制,向特定行政相對人施加作用和影響,從而達到一定行政目的。行政指導的非強制性使其不同於一般行政行為的單向運作過程,而強調行為雙方的雙向溝通與互動。行政指導這種操作上的柔和性,是符合民主行政這一現代行政發展方向的。主動補充性
傳統的公共行政管理較為簡單,主要管理職能是財政稅收與公共安全行政,政府僅僅扮演“守夜人”這樣一種消極角色。隨著社會生活的發展,現代社會管理特別是環境行政管理日趨複雜多樣化,特別是出現了平衡環境公益與環境私益、兼顧公平與效率等環境公共管理髮展趨勢。環境行政指導可以調節不同法律主體利用環境的行為模式及環境利益關係,它是以環境利益為中介所形成的不同主體之間相互聯繫、相互制約、相互推動的作用過程,改變了以往環境行政管理被動應付的行政行為方式,為環境行政機關提供了必要的動因和條件。主體優勢性與相對單方性
行政指導行為需要行政指導行為主體的公共信用優勢性來保障,才有利於最終達到預期的行政目的。行政機關在知識、資訊、資源等多方面具有優勢,以及扮演特殊的社會角色,這種權威性、優勢性和超脫性是得行政機關在做出行政指導行為時有很高的可信度。從總體來說,行政指導行為由行政機關單方實施即可成立,所以具有單方行為性,這是行政指導一個顯著特點,但這種單方性並不完全是絕對的。環境行政指導的功能
協調疏導環境利益功能
社會生活的多元主體之間的利益矛盾和衝突是難免的,在崇尚競爭、更具活性的市場經濟社會,這種利益矛盾和衝突有增無減,因此需要通過各種渠道和手段來予以協調,而行政指導正是這樣一種比較靈活有效的協調手段。由於行政指導的非強制性和自主選擇性,以及指導主體所具有的相對於利益衝突各方的某種超脫性和中立性,使其在緩解和平衡各利益主體之間的矛盾和衝突的過程中起著一種特殊而有效的協調疏導功能。預防和抑制環境損害功能
預防原則是環境法的一項基本原則,由於經濟與社會生活的快速發展,在強烈的利益驅動下,社會組織(特別是經濟組織) 和個人往往存在一種為增加自身利益而不惜損害環境利益的傾向,對此需要適當的加以抑制。但在現實中,由於人們認識的局限性和決策的分散性以及個體短期利益的驅動,對預防性措施的實際採用往往持消極觀望態度,難以達成一致行動。提升環境管理目標功能
環境行政的目的就是要維護並逐步改善現有的環境質量,但環境質量的改善不是一個飛躍性的過程,不可能在短時間內就能從較差的狀態迅速過渡到較好的狀態,除非是在環境緊急狀態下採取高強度的、代價昂貴的命令制裁措施。常規性環境管理需要採取較為緩和的、逐步推進的法律手段和措施去引導企業和其他相對人改變利用環境資源的行為方式,以達到相對人能夠將環境公益的維護自然地融入日常生活和生產中。環境行政指導因採取比較柔和的操作方式,在尊重相對人的選擇基礎上實現行政機關與相對人的有效溝通,而將相對人納入到整個環境利益分配框架之中,將新的環境管理思想與法律制度指示給相對人,並以非強制性的方式引導企業行為,推進技術進步,因而環境行政指導在環境管理目標的提升方面發揮了巨大的作用。彌補環境立法空白功能
隨著我國社會轉型的全面推進,社會的不斷發展客觀上為環境立法提出了更多的要求,也為環境行政機關提出了更多新的挑戰,但是立法永遠落後於社會發展這是一個不爭的事實,因此,環境立法不可能完全滿足社會轉型的客觀要求,也難以預先十分周全的為依法環境行政設定面面俱到的法律依據和具體對策。換言之,由於社會對公共管理的需求不斷發展,必然存在環境立法未能覆蓋的環境管理領域即法律空域。故在存在社會管理需求但又存在法律空域時,環境行政機關若藉此理由袖手旁觀或消極行政,則顯然違背立法的宗旨與自身的角色要求,故及時靈活地採用環境行政指導措施,是對依法行政之必然補充。因此,在環境立法出現空白時,及時使用環境行政指導手段既體現了彌補法之缺陷的功能,又同時樹立了環境行政機關的威信。環境行政指導的表現形式
指導
即環境行政主體針對某些環境問題指導相對人如何行為的行政行為。它可以根據被指導方的人數分為針對特定相對人的指導和針對非特定相對人的指導。例如國務院於2002年3月公布的《外商投資產業指導目錄》中就針對環境保護問題對外商投資企業的設立進行了指導。這可以被認為是針對非特定相對人的指導，而在某些情況下，如環境行政機關針對某個企業的排污行為作出指導，則是針對特定相對人的環境行政指導行為。指導不同於命令，命令是必須服從、必須遵守的，帶有國家強制性，通常通過一定的強制措施來保障實施，而指導則不具有直接的強制力，須得到相對方的接受方可實現，即使相對方不接受，也不得採取強制措施以保障實現。鼓勵或獎勵
環境行政主體通常會採取鼓勵、幫助等手段來實施環境行政指導內容的。在相關環境保護法律法規中都有類似的規定。如《環境保護法》第5條規定:國家鼓勵環境保護。第8條規定對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。鼓勵和獎勵是環境行政指導的常用手段，人們都有獲得獎勵，得到他人肯定的心理願望，環境行政指導採取獎勵、鼓勵的方式正好迎合了人們的這一心理。通過精神和物質上的激勵方式可以使環境行政相對方積極參加環保事業，有利於從整體上提高公眾環境保護意識，不斷改善環境質量。樹立環境保護典範
環境行政主體通過宣傳、推廣環境保護的先進科技、成功經驗等，指導相對方自覺採取有利環保的科技等。主要是通過樹立典型、模範來促使他人效仿，實現環境行政管理目標。在中國，由於人們的環保意識比較差，環境保護技術水平低下，可以通過指導的方式推於了先進的環保經驗，推少先進的環保設備等，普遍提高全社會的環保意識和環保技術水平。在經濟上扶持
通常環境保護工作需要投入大量的財力、人力。環境行政相對方由於勢單力薄，並且收益見效慢，一般不會投資環保產業。國家可以通過政府行政補貼、減免稅款以及其他經濟上的優惠政策誘導相對方接受指導行為，實施有利於環境保護的行為，如清潔生產促進法第34條、第35條中分別針對削減污染物排放協定中載明的技術改造項目，由人民政府財政專項資金扶持，允許企業用於清潔產生產的費用列入生產經營成本。勸告、建議等方式
勸告這一方法在日本得到最為廣泛的套用。在日本，一般情況下環境行政主體針對相對方污染環境的行為先採用勸告的方式，說服相對方自行減少或根除污染，在勸告不能奏效時，才採取其他手段。建議是針對環境問題向相對方提供解決的辦法，主要是基於環境行政主體地位上的優勢，收集獲取較為全面可靠的信息，經過行政主體的科學分析，提出建議、意見，相對方往往會充分考慮行政主體的建議，從而實現環境行政指導目標。對環境行政指導的監督和規制
對自由裁量權的合理限制
環境行政指導雖然無須有行為法的依據,但行政機關在行使自由裁量權時,會有濫用自由裁量權的可能,那么對於濫用權力的避免應該通過合法性原則和合理性原則來加以約束。環境行政指導雖然具有很大的靈活性,但一定要有一定的許可權限制和明確的分工,即行政機關必須在自己職權範圍內為了環保的目的來實施指導行為,不能無限制地擴大自己的職權範圍,也不能基於其他目的而利用行政指導的方式來給相對人施加壓力。程式上的規制
環境行政指導最大的特點與優勢就是靈活性和自願性,即行政相對人可以自主決定是否接受指導,而實踐中由於行政機關的“優勢”地位,我們不禁會質疑這種自願和自主性的真正貫徹,行政相對人可能基於某種壓力而被動接受,那么這就違背了行政指導的應有之意,也使行政指導與環境保護的共融性打了折扣。那么怎樣使行政指導真正體現“指導”的特性呢,應該用統一、可操作的程式來加以規制,即靈活運用行政指導解決環境問題時一定要遵循一般化、統一化的程式,把程式的一般性和指導的靈活性相結合,使其發揮應有的作用。監督機制的構建
監督是行政指導合法性、有序性的有效保障,行政指導雖然是行政機關所為的事實行為,但仍要有良好的監督制約機制,以防止行政機關濫用職權強行給相對人科以義務以及程式違法、貪污腐敗等現象的發生。監督同樣要包括國家監督和社會監督,社會監督能順利進行的前提是行政機關的政務公開,即關於指導的職權、目的、信息、依據、程式等在不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的前提下都要公開,使其透明化;在此基礎上對檢舉和舉報提供便利條件,使監督能真正落到實處。另外,在涉及公共利益的情況下,應該允許非直接利害關係人提起行政公益訴訟。
