行政動力的特徵
行政動力作為社會動力的範疇,與其它社會動力既相聯繫又相區別,具有自己的特徵。主要表現在以下幾個方面:
第一,行政動力具有國家的意志性。政府是國家機構的重要組成部分,是統治階級進行統治的工具。國家以實現某種行政狀態達到維護統治階級的統治目的,總是要通過憲法和法律賦予政府履行行政職能,代表國家實施行政管理,行政實質是政府運用國家行政權力作用於社會各個領域的一種活動。政府作為行政的主體所作出的行政行為對行政客體具有強制約束力,使社會及其各個領域按照國家確定的目標或預先設定的方向發展。整個行政運作都是圍繞國家意志而進行的。
第二,行政動力具有主體的制約性。行政動力是通過政府行政機關及其公務員的意識轉化為行政行為,作用於行政客體,從而達成行政目標。因此,行政動力的功率必然要受行政機關及其公務員等幾個相關因素的制約。如行政組織體制及其運作程式的完善程度,行政組織環境優劣,公務員素質的高低與公共利益的需求程度等都會制約行政管理的效果。在現代行政實踐中,為什麼有的行政機關效率高,能有效實現行政目標,而有的行政機關效率低,不能有效實現行政目標,其中都與行政機關及其公務員等幾個相關因素的影響與制約有關。
第三,行政動力具有層級的制約性。行政系統是按照命令與服從的這種隸屬建立起來的一個嚴密的權力體系,行政層級不同,行政權力的等級和大小也不相同。上下層級之間權力劃分要受領導體制的制約。上級對下級具有絕對權威性,下級必須服從上級的領導。由此而來,行政動力也要受行政層級的制約。也就是說較低層級的行政動力要受較高層級的行政動力的制約,較高層級的行政動力要影響較低層級的行政動力方向和作用大小,從而使行政動力在功效上表現出明顯的層級制約性。
現代行政需要強大的行政動力推進才能有效達成行政目標。這就要求行政領導群體實現最佳組合狀態,正確地運用行政動力,保證行政持續有效地運作,並取向最佳化。
行政動力的結構
行政動力是推動行政管理活動達成行政目標各種力量的集合體,是一個有機的系統。研究行政動力必須要明確其結構以及各個動力子系統,否則就難以把握行政動力的釋放規律。關於行政動力的結構問題,有的學者從管理的角度進行了一般性探索,提出行政動力由兩種基本動力構成,即物質動力和精神動力。這兩種動力雖然反映了行政管理活動的基本狀況,有一定的價值,但是它畢竟過余籠統,並且沒有抓住行政動力的本質,不利於深入研究行政管理活動。筆者認為,行政動力來自行政需求,探討行政動力結構應當從行政需求出發。分析行政需求的各個層面,比較其對行政管理活動的影響與控制效能,從而明確各自在行政動力系統中的地位。這樣認識行政動力的結構,更有助於掌握行政動力的釋放規律。基於這種思考.行政動力是由基礎動力、核心動力、提升動力和保障或維持動力四種構成。行政管理活動的整個發展過程就是這四種基本動力協同作用的結果。
(一)基礎動力——行政強制
任何國家的統治階級要維持其統治,就必須要建立一定的公共行政秩序,確保公共行政目標的實現。為此,首先就需要擁有行政強制力,否則行政管理活動就無法進行。關於強制力的問題,政治學家有過許多的論述,趨向致的觀點認為,強制力是在不顧及施加對象是否情願的情況下強迫對方服從一定意志的力量。它是在人際之間交往過程中雙方當事人的任何一方為了強迫對方服從自己的意願所用的力量。也是在違背對方當事人意願的情況下由另一方當事人單方強加的行為。因此,強制力不是來源於超自然的神秘力量,而是人為施加的阻礙或者強迫。強制力所表現的不是精神力量,而是物理力量,是強制主體運用對人的身體制裁手段來限制其活動方式,或者依靠武力控制人的需求滿足迫使其服從,而不是通過說服教育或誘導形成的內在觀念來獲得對方的服從。強制本能產生的威懾和約束力,在心理上給人造成對不服從後果的恐懼和擔心,從而使非利己的服從也成為可能。由此可見,強制所導致的服從是一種被迫的服從,出自於被迫的服從不可能來自於對道義的尊重,只能來自於對強力的畏懼。這種建立在交往雙方力量對比懸殊關係上的強制絕不可能以理服人。正因為強制力是一種力量的效用,所以要改變這種強力不能通過道理,只能依靠更大的強力,誠如馬克思在《黑格爾法哲學批判導言》中所說:“批判的武器當然不能代替武器的批判,物質力量只能用物質力量來摧敗”,這是一個規律。
行政強制力量是一種特殊的強制力,它來源於行政權力運行所產生的強制作用。行政管理活動得以開展在於行政權力壟斷著強制力。行政權力是一種國家權力,從其產生起強制力就成為它不可缺少的構成要素,並且在國家行政管理中起著不可替代的作用。行政權力對強制力的壟斷是國家實現對社會有效控制的必要條件。政府之所以能對所轄地域社會及其事務具有普遍約束力,就在於它在一定程度上依賴集中的有組織的強制力量。簡言之,就是依賴於強制力對社會資源的合法占有。正因為行政權力對強制力的壟斷,所以在行政權力運行中才會產生巨大的力量。由此可見,所謂行政強制力就是指國家行政機關依據憲法和法律行使行政權力,推動行政按照預定目標運作而表現出來的一種力量。這是行政管理首要的動力。
行政強制力是行政動力系統區別於其它社會動力的根本所在。可以這樣說,沒有行政強制力整個行政動力系統就難以維持下去,行政職能也無法履行,自然也就無所謂現代國家行政管理了。行政強制力在本質上是行政權力在行政管理系統中的體現,而行政權力又是執行統治階級意志的工具,這就決定了行政強制力鮮明的階級性。不同性質國家或不同社會形態的行政強制力在服務對象和作用效果上是不相同的。資本主義國家的行政強制力是資產階級意志的體現,其作用必須服從和服務於資產階級的利益,而社會主義國家的行政強制力則是無產階級和廣大民眾意志的體現,其作用必須服從和服務於無產階級和廣大勞動民眾的利益。也只有如此,行政強制力才能發揮它的功效。行政強制力的這一特質集中反映了行政動力系統的本質特徵,行政動力系統在整體上表現國家的意志性和權威性是由行政強制力的特質規定的,也可以說是行政強制力的這一特殊性的外延。
這也決定了行政管理在整個管理系統中處於支配地位,是最為重要的高層次管理活動。行政強制力也要影響和制約整個行政動力系統,它對行政運作能產生巨大的推動作用。但是,法治行政在本質上是一種民主行政,這決定了行政強制與說服教育不是相互對立,而是互相聯結,相濟並用的兩種行政手段,或者說,說服教育是行政強制的前置。行政客體在法治行政中不單純是行政強制力的被支配者,而同時是行政強制力的監督者。因此。隨意增大行政強制力,濫用行政強制力對行政管理也是不利的,甚至是極為有害的。如何正確地發揮行政強制力的功效,避免行政強制力的負作用,現代國家通常以憲法和法律對行政組織系統進行明確的規定,核心在於規範制約行政權力,防止行政權力的過度膨脹和濫用,從而保障行政權力運作的公共性。在微觀操作上,無論規制行政與給付行政、負擔行政與授益行政、權力行政與非權力行政都必須要有法律依據,並且要體現主體合法、內容合法,手段或方式合法、程式合法。這實質上都是為了使行政強制力在推進行政運作,有效地達成行政目標的過程中充分發揮巨大作用。
(二)核心動力——公共利益
核心動力是行政動力系統的軸心或支撐點,整個行政都是從這一軸心的慣性運動而展開的;它是行政主體與行政客體的需求所產生的共同願望和動機的體現,也是行政主體的行政行為符合公共目標,贏得行政客體廣泛支持的價值反映。行政需求的終極目標是公共利益,公共利益之所以能夠成為行政管理的核心動力,在於它代表行政的根本利益需求。因為,行政的對象是公共事務管理,而公共事務的內容和範圍是國家根據公共利益的需要確定的。所以,謀求公共利益,維護公共秩序,增進公共福利既是國家維持統治的需要,又是行政的價值目標選擇。公共利益作為一定範圍內不特定多數人的共同利益,來自社會而又獨立於社會,與行政客體即公民、法人或其他組織所謀求的私人利益(個人或小團體利益)是兩個不同的概念,且界限分明。但是,公共利益與普遍的私人利益又相關聯,是普遍性私人利益的集合體。
某種私人利益具有社會的普遍性,就與社會公共利益相同一。公共利益與這種普遍性私人利益的同一性構成社會的基本利益。公共利益的實現是滿足私人利益的基礎或前提,維護公共利益同時也就保護了個人或團體的利益。行政主體從公共利益目標出發,以管理行政與服務行政相融並用的行政模式,建立與維護公共行政秩序,不斷為行政客體提供大量的公共產品,滿足行政客體的各種利益需要,通過心理內化而獲得行政客體的服從與廣泛支持,這是搞好行政管理達成行政目標的基本途式。行政法的基本原則要求行政主體必須只能謀求公共利益,但是並非要求行政客體必須謀求公共利益,只要行政客體的私人利益不侵犯公共利益就是合法的。在法律規定的範圍內謀求私人利益的實現是行政客體的權利。因此,在行政管理中,行政主客體雙方之間存在著公共利益與私人利益的矛盾與衝突。如果這種矛盾與衝突在行政過程中得不到緩和或平衡發展,勢必構成行政阻力,嚴重則導致公共行政秩序的破壞。基於公共利益的需要,國家法律賦予行政主體相應的行政職權,可以採用其它主體所不具有的手段,諸如通過行政命令或行政決定為行政客體(行政相對人)設定義務,並對違反命令或決定的義務人予以行政處罰,甚至採取強制措施促使其義務的履行。同時在行政職權的行使過程中還賦予行政主體的行政優先權和行政授益權,以保證行政職權的實現。為了防止行政主體濫用或超越職權,避免對行政客體私人合法權益的侵害,國家還通過法律規範和制度安排來規制行政主體的行為選擇,並為行政客體的合法權益受到侵害時提供補救的途徑。這一切努力旨在保障公共利益的實現並維持公共利益與私人利益的平衡,使行政始終在核心動力的軸心點上作慣性運動。
為此,行政主體只能依賴於在公共利益基礎上形成的價值目標建立激勵機制,指導並規範行政運作。當然,行政運作是由行政組織中的行政人即公務員具體操作的,行政職能的實現,行政效率的提高都取決於他們的積極性和創造性的發揮程度。因此,滿足公務員群體的行為需求,是促進行政有效運作的關鍵。公務員從事行政活動往往有多種需求,既包括物質需求,也包括精神需求,這些需求是激發公務員積極性和創造性的直接動因,而滿足這些需求則成為國家即政府的重要職責。國家以法的形式對公務員的職責範圍作了明確的規定,公務員應當對其所承擔的行政工作盡職盡責,並在實際工作中做出貢獻。公務員所盡的職責與貢獻就成為滿足公務員利益需求的客觀標準,也是公務員獲得物質報酬和得以晉升、獎勵的必不可少的前提條件。行政機關只有根據公務員所盡的職責狀況和貢獻大小決定滿足利益需求程度,這樣才能矯治公務員的行為方向和行為目標。在公平競爭、機會均等的條件下,以盡職責狀況和貢獻大小衡量公務員的社會價值,將會使公務員在行政運作中充分展示才華,釋放出巨大能量。因此,為公務員營造公平競爭、機遇均等的行政環境,在公務員的選拔、考核、晉升、獎勵等各個環節進行嚴格的制度安排,是提高行政核心動力功率的重要途徑。目前我國公務員在行政運作中動力不足,功效不高的主要原因就是行政激勵機制不健全、不合理,因此,消除行政激勵制度中的不合理因素,建立健全符合我國國情的公務員激勵機制勢在必行。新型的公務員激勵機制旨在促使公務員能有所用,才有所展,勞有所得,功有所獎,心情舒暢,從而內發強烈的責任感,推動行政沿著國家預定的行政目標運作與發展。
(三)提升動力——行政文化
行政提升動力是升華行政管理的一種精神力量。行政管理需要有一種良好的文化氛圍作為強大的支持力量,才能提高行政管理的質量,促進行政管理的發展。而這種文化是在行政活動中形成的,也是社會文化在行政活動中的獨特表現形式,因此稱之為行政文化。行政文化是行政機關及其公務員共同遵守的行為模式、價值觀念、道德觀念和行政理想等。任何行政組織結構、運作程式、決策與執行,以及公務員的行為、作風、態度、價值觀等都要直接或間接地受其影響。
因此,它是增強行政機關及其公務員的內聚力、持久力的一種重要社會政治意識形態,是推動行政運作達成行政目標的精神動力。它通過行政群體精神顯示出來,從而使行政管理活動取向最佳化,擴展行政管理的廣度和深度。
隨著現代社會的發展,行政文化對行政管理愈來愈具有重要的意義。它在行政動力結構中不僅是釋放功率最高的動力要素,而且還是各種動力要素合力形成與增大的中介或紐帶。良好的行政文化有利於發揮公務員的智慧和才能,同化並淨化心理、消除內耗,建立和諧的人際關係,養成團結一致的協作精神和高尚職業道德觀念,從而為行政系統的運作創造良好的內部環境。行政文化主要由行政思想、行政制度和行政心理三個基本要素構成,它的動力功能也是通過這三個層面形成的合力體現出來。
行政思想是指導行政運作的理性思維,是行政文化的核心。行政思想主要包括行政價值觀、行政意識、行政理想、行政信念和行政道德等要素。行政價值觀是行政主體對行政價值物、行政價值關係、行政價值創造活動及其結果的反映,以及由此而形成的較為穩定的心理取向、評價標準和行為定勢。行政價值觀由行政主體的思想觀點、情感態度、價值取向、行為定勢等要素構成,其實質是行政主體的需求和利益的內化。行政意識是行政主體對行政系統、行政活動及其規律的反映。行政理想是行政主體在行政管理過程中形成的具有實現可能性的一種奮鬥目標,是行政主體政治立場、世界觀和人生觀的體現。行政信念是行政主體對其所應當遵循的行政原則和行政理想的信仰,它以世界觀為指導,以行政理想為核心,是行政認識、行政情感和行政意志的結合體。
行政道德是行政主體在行政管理過程中應當遵循的行政道德原則和行政道德規範的總和。一定的行政道德原則和行政道德規範產生之後,作為一種善惡標準,一方面通過輿論和教育的方式,影響行政主體的心理和意識,形成行政主體的善惡觀念、情感意向,進而集中成為行政主體的內心信念,另一方面又通過社會輿論、傳統習俗和規章制度,在行政生活中確定下來,成為約束行政主體之間相互關係和個人行為的原則和規範。
行政制度是行政機關制定的規範行政主體行為的規程和準則。簡言之,是對行政運作所進行的制度安排。它在行政文化結構中居第二層次,行政制度作為一種管理制度,是由一系列原則構成的,這些原則是行政制度的定向因素。一切行政制度都必須有一套用以確定人們之間相互關係以及各自行為模式的具體規則和規定,這是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和體現,屬於行政管理的主觀領域,是行政文化的重要內容。行政主體和客體的行為都要受行政制度的約束,這種約束對於規範行政運作達成行政目標具有重要的作用。
行政心理是行政主體對行政生活的心理放射,是行政文化的基礎.在行政文化結構中居於第三層次。它能調動行政機關及其公務員的活力和增強凝聚力,是一種較強的文化動力要素。行政心理包括行政動機、行政態度、行政情感和行政習俗四個要素。(1)行政動機以行政主體的願望、興趣、理解等形式表現出來,是引起公務員的行為,維持和指引這種行為去滿足一定的行政需要導向某一行政目標的心理過程。
因此,它是直接推動行政主體作出行政行為的原動力。(2)行政態度是行政主體在行政管理過程中對行政客體所持有的,具有一定結構和穩定的評價和行為傾向,它由認知、情感和價值取向三個基本要素構成。這三個要素相互聯繫,相互制約,缺一不可,其中認知因素是基礎,情感因素是調節器,價值取向是指導。(3)行政情感是行政主體在行政管理過程中對行政客體的一種直觀評價或內心體驗,表現為好惡、愛憎、美醜感,以及由此而產生的親疏感和信疑感等。(4)行政習俗是行政主體在長期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意義的習慣和風俗,它可以分為物質性行政習俗和精神性行政習俗。物質性行政習俗是行政主體行政生活中可感的有形的,諸如服飾、交通、飲食、居住等文化傳承;精神性行政習俗則是行政主體在行政生活中那些無形的諸如信仰、道德、禁忌等文化傳承。
行政思想、行政制度和行政心理這三者之間相互聯繫、相互貫通,並在一定條件下相互轉化,形成相互作用的網路,使行政文化成為多層次、多層面、全方位組成的有機結構,從而釋放整體效能。在行政文化結構中,行政思想居於核心地位,是整個行政文化的制高點,它代表行政文化的屬性,規定行政文化的性質和方向,行政制度和行政心理都是從行政思想中投射出來的。行政心理是行政主體生活的心理投射,是整個行政文化結構的基礎,任何行政思想、行政制度都要求一定的行政心理結構與之相適應,並不斷作用於行政心理使之獲得這一適應。行政制度是聯繫行政思想和行政心理的中介環節,是行政思想與行政心理的結合部,它既需要行政思想的指導,又要受行政心理的影響,因而是行政思想與行政心理互動的橋樑。行政思想只有通過行政制度對行政心理發生作用,才能達到改造與規範行政心理的目的。行政心理也只有通過制約影響行政制度的實踐,才能有效地達到強化、轉變、規範行政思想的目標。此外,行政思想是行政文化結構中變動性大、最活躍的一個層次,任何行政文化的變革都是從這一層次開始的,行政思想的變革是行政改革的先導。行政心理是長期行政社會化的結果,是行政文化的積澱,其形成過程漫長而緩慢,因而行政心理具有相對獨立性,並不一定隨行政思想、行政制度的變化而變化,具有較大的慣性力、保守力。行政制度層次的運動受行政思想和行政心理的制約,在與行政生活、經濟生活、社會生活的直接交往中獲得自身的規定性,產生與行政思想、行政心理層次運動不同步的情況。明確這些關係對於深刻認識、把握和最佳化行政文化具有重要作用。
總之,行政文化作為行政的一種動力,是行政文化從非理性的情感因素、精神因素出發來協調和控制行政機關及其公務員的行政行為。它既能使每個公務員的自主性和創造精神充分發揮,又能使他們的行為自覺地趨向一致,構成上下團結協作的整體,為實現共同的行政目標而盡職盡責。因此,加強行政文化建設,重視行政文化研究,充分發揮行政文化的功效,使之在升華行政管理中發揮重要作用。
(四)保障或維持動力——行政信息
保障或維持動力是行政管理過程中產生的維持和加速行政運作的一種力量,在這裡主要是指行政信息。行政信息是反映行政管理活動和管理對象的產生、發展和變化情況的各種訊號的總稱。它產生於行政管理過程中,並且對行政運作起著維持和加速的作用。行政信息作為一種動力,也是現代行政研究的重要課題。行政信息的動力功能通過以下幾種形式表現出來。
首先,行政信息與行政管理過程的實現相關。行政管理是各種信息不斷加工處理和反饋的循環過程,行政主體根據信息制定各種決策,然後執行決策,形成連貫的決策執行過程,同時將決策、執行過程通過各種訊號將其反饋回來,以便下一輪的決策、執行過程的進行。行政活動包括著一個又一個的決策、執行、反饋的循環往復過程,這一過程既是行政信息活動的過程,又是行政信息處理的過程。由此可見,行政信息伴隨著行政活動的開展和行政職能的實現,並且發揮著巨大的作用。
其次,行政信息與行政溝通和協調的實現相關。行政系統由各個層級和各個管理部門有機構成。行政系統的內部縱向和橫向之間,以及與外部各方面之間的溝通與協調都是建立在行政信息運動或行政信息流基礎上的。如果沒有這種運動,行政系統將無法運轉,乃至失去存在的價值。因此,要維持行政系統的正常運轉,就必須要保證行政信息的循環暢通,必須建立行政信息網路,形成現代行政信息系統,這是行政管理成功的關鍵。
其三,行政信息與行政職能的實現關係十分密切。無論是行政指導職能、協調職能、控制職能、凝聚職能、保障職能、服務職能等都依託於行政信息的開發和利用,行政機關就是通過對行政信息的接收處理和傳遞,反映溝通各方面的情況變化,藉以控制和管理行政事務,實現行政職能。行政信息的開發和利用自然就要影響和制約行政職能的實現。因此,廣泛利用行政信息技術,努力實現信息行政,這對行政職能的實現具有重要的作用。現代行政在行政信息的處理上由人工行政轉向信息行政,減少了人的手工勞動,使行政機構和人員大大減少,從而降低了行政成本,也促使提高公務員的教育程度和行政技能,更新管理方式和組織方法,從而極大地提高了行政效率,增加了行政的經濟效益。
現代社會的發展使信息與知識的反向運動及其趨勢加快,即是說信息在迅速增長,而科技知識老化的周期在日益縮短,這對行政管理提出了新的挑戰。作為行政系統要維持自身的存在和發展,不僅要積極主動輸入、處理和輸出各種信息,而且還應當不斷擴大有效信息的輸入和輸出功率,這樣才能使行政管理適應社會發展,保持高效率。
行政動力釋放的規律
在分析行政動力系統的基本結構,闡明各個動力要素在行政動力系統中的地位和作用的基礎上,進一步探討行政動力系統與各動力要素之間的關係,從而深刻認識行政動力釋放的規律,以便在實踐中有效調控行政動力有著十分重要的意義。
行政動力在行政管理過程中往往不是孤立地以某項單體動力的形式作用於行政系統,從而推動行政運作與發展的。恰恰相反,它是由各個單體動力的有機結合而形成整體動力作用於行政系統,從而使行政系統在運作中發揮最大的功效。那么,在行政動力系統合力放射與各項單體動力要素的結合之間必然存在著一個變數關係。從運動力學的視角考察這種變數關係可以得出這樣結論,即整體合力要大於各項單體動力的總和。換言之,整體合力並非是各項單體動力的簡單相加,而是按幾何數增加。當然,這種增加取決於各項單體動力的有機組合所釋放的整體效能。按此推理,行政動力系統推動行政運作的功率大小,取決於各項單體動力的大小以及單體動力的方向和取向行政目標程度的高低。當其各項單體動力功率大小一定時,行政動力系統合力的大小則取決於各項單體動力的方向和取向行政目標程度的高低。
當其各項單體動力方向和取向行政目標的程度都很高時,則行政動力系統釋放的功率也高,這樣就能保證行政的有效運作。反之,當其各項單體動力方向和取向行政目標的程度都很低,則行政動力系統釋放的功率減弱,行政效率就會降低,不能推動行政系統有效運作。從行政動力系統結構的變數關係中可知,行政目標是行政動力方向的界標,各項單體動力方向以及取向行政目標的程度是行政動力系統功率釋放程度的關鍵。因此。行政機關與行政首長在行政實踐中要充分有效地運用行政動力推動行政運行,達成行政目標就必須要從以下兩個方面做出努力。
首先,搞好行政規劃,確定切實可行的行政目標是有效運用行政動力的基礎。行政目標是行政管理活動的出發點和所要達到的終點,也是行政動力作用方向的一個界標及其所要達成的目的。行政目標完整統一,切實可行,不僅能維護行政統一與協調,而且還有利於行政活動的實施,行政任務的落實,同時也為行政動力系統合力釋放奠定了基礎。為此,在制定行政規劃時,確定行政目標以及實現行政目標的途徑,這對於搞好行政管理具有十分重要的意義。
其次,為了實現行政目標,行政機關及其公務員,尤其是行政首長,不僅要注意研究和把握行政動力系統中各項單體動力的產生、特徵和作用。而且更需要認真研究和把握各項單體動力共同作用的規律,並且採取有效措施促使行政動力系統合力形成與釋放,在取向行政目標的過程中實現最優,從而使行政活動正常、持續、高效地運作與發展。
