濟南市人民政府關於財政體制改革的意見（試行）

各縣(市)、區人民政府,市政府各部門:
為適應經濟體制改革和社會發展新形勢的要求,充分調動各級政府加快發展區域經濟、增加財政收入的積極性,理順市與縣(市)區的財政分配關係,規範收入範圍劃分辦法,市政府確定,從2004年1月1日起對縣(市)區(含高新開發區和經濟開發區)實行“稅收屬地管理,主體稅種兩級分享”的財政管理體制。
一、改革現行財政體制的必要性
我市目前對縣(市)區實行的財政管理體制是1994年中央對地方實行“分稅制”後確立的,對促進全市經濟和社會事業的發展發揮了積極作用。但隨著市場經濟體制的逐步完善,現行財政體制已經越來越不適應發展的需要,改革勢在必行。
首先,改革現行財政體制是發展社會主義市場經濟的客觀要求。現行財政體制主要是按照企業隸屬關係劃分財政收入級次、實行分級管理。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善,投資主體逐漸多元化,稅收混級混庫現象不斷發生,導致利益分配不合理,影響了基層政府為企業服務的積極性,影響了生產要素的自由流動和投資環境的最佳化。
其次,改革現行財政體制是依法治稅、依法理財的現實要求。現行財政體制上下級缺乏共同的利益關係,區域之間為拉稅源、爭稅收,競相提供稅收返還等優惠政策,導致財政收入的流失,破壞了正常的經濟秩序。因此,必須合理確定上下級之間、區域之間的利益分配關係和分配辦法,加強稅收征管,充分發揮財政稅收的經濟調節職能,促進經濟發展。
第三,改革現行財政體制是落實科學發展觀的必然要求。落實科學發展觀,必須合理調整財政、稅收等相關政策措施,完善與科學發展觀相適應的體制、機制。堅持以人為本,調動各級積極性,促進經濟社會健康、持續、協調發展,是財政體制改革的出發點和落腳點。
二、財政體制改革的整體目標
這次財政體制改革的總體目標是適應社會主義市場經濟發展的客觀需要,按照國家分稅制財政體制改革的總體要求,規範稅基管理,建立屬地化稅收征管體制,實現財政、稅務、金庫、工商等部門間的信息共享和對稅源的動態管理,解決預算級次界定難、混級混庫等問題;理順市與縣(市)區政府間財政分配關係,既能保證縣(市)區的合理既得利益,又能增強市、縣兩級巨觀調控能力,調動各級發展經濟、培植財源、增收節支的積極性;最終達到保障財政收入穩定增長,促進經濟結構調整和區域間協調發展的目的。
三、財政體制改革的基本原則
(一)適應社會主義市場經濟發展要求,促進經濟發展的原則。鼓勵各級政府為企業提供服務,最佳化投資環境,促進生產要素的合理配置和經濟結構最佳化調整。
(二)符合國家財政體制改革方向,保持政策相對穩定的原則。在中央和省現行財政管理體制的框架內,結合我市實際設計改革方案,如國家政策沒有重大調整,在一定時期內保持相對穩定。
(三)實行稅收屬地管理,加強稅收征管的原則。稅收按屬地徵收,同時按實現地劃分歸屬,有利於有效防止稅源交叉、混級混庫等問題,降低稅收成本。
(四)明確劃分管理區域,有利於規劃控制和實施的原則。按照城市規劃的總體要求,從全市發展大局出發,充分考慮高新區和經濟開發區未來發展需要,明確高新區和經濟開發區的稅收管理範圍和財政體制。
(五)財權與事權相結合,有利於加強城市管理的原則。統籌考慮財稅管理與城市管理和其它社會事務管理,與事權相適應,下放部分財權,調動各區管理社會事務的積極性。
(六)統一政策、規範操作,特殊問題區別對待的原則。整體上全市劃分為縣和區(含開發區)兩類分別管理,各自實行統一政策。根據縣區的實際,特殊問題,區別對待,以利於區域間的協調發展。
(七)實行增量分享,保證縣(市)區合理既得利益的原則。保留縣(市)區基期合理既得利益,增量部分市與縣(市)區分稅分享,因收入規模變化對財力的影響,通過體制補助、專項上解等方式合理調整。
(八)增強市級巨觀調控能力,有利於防範改革風險的原則。對全市經濟發展關係密切的大企業、困難企業和特殊行業的地方稅收作為市級收入,以支持龍頭企業形成產業鏈和特困企業解困促進全市經濟持續、健康、協調發展。
(九)完善轉移支付制度,建立稅收增長激勵機制的原則。對稅源合理流動、連鎖店稅收分享、企業所在地政府服務管理費用等實行轉移支付。分享收入增長與對縣(市)區獎勵掛鈎,鼓勵主體稅種穩定快速增長。
(十)基數測算公正公平,方案設計公開透明的原則。調整稅源交叉、混級混庫形成的不合理收入,公平合理的確定各級收入基數,充分聽取有關部門和縣(市)區的意見,調動各方面參與、支持改革的積極性。
四、財政體制改革的基本內容
(一)收入劃分
1.市級固定收入:省地稅局直屬分局代征地方稅收;跨地區分享所得稅;少數大型企業和特殊行業、企業的地方稅收,包括:鋼鐵、菸草、電力、石化、通信五大行業的12個重點企業;重汽集團、小鴨集團、大易造紙、輕騎集團4個稅源波動大、需市重點扶持的企業集團所屬骨幹企業;福彩中心、體彩中心2戶特殊稅源。(納入市級征管企業名單見附屬檔案一)
2.市與縣(市)區共享收入及分享比例
(1)增值稅25%部分(不含中央四大部門企業上繳部分)、營業稅(地方分享80%部分)、企業所得稅(地方分享32%部分)、個人所得稅(地方分享40%部分)、城鎮土地使用稅、房產稅、契稅,市按區、縣(市)兩個類型管理,各自執行統一分享比例。市與歷下區、市中區、天橋區、槐蔭區、歷城區、長清區、高新開發區實行四、六分享,即:市分享40%,區分享60%;市與平陰縣、濟陽縣、商河縣、章丘市實行二、八分享,即:市分享20%,縣(市)分享80%。
(2)城建稅。以各縣(市)區城建稅原體制範圍收入占新體制範圍收入的比重作為分享比例,實行一縣(市、區)一率與市分享。
(3)城市教育費附加收入。歷下、市中、天橋、槐蔭四區,以中國小學生數和學校數作為調整因素,計算出各區的教育費附加標準支出,其占市級教育費附加收入的比重作為各區分享比例,一區一率與市分享。高新開發區以四區教育費附加標準支出為參考,計算出其標準支出數,其占新體制範圍內教育費附加收入的比重,作為其分享比例。其餘縣(市)區,以其教育費附加原體制範圍收入占新體制範圍收入的比重作為分享比例,實行一縣(市、區)一率與市分享。
城建稅、教育費附加收入日常徵收、繳庫可按照其他分享稅種的統一分享比例入庫,市財政按月根據各縣(市)區的應分享比例和實際入庫情況計算各自應分享數額,及時調整庫款,年終一併通過體制結算由縣(市)區上解或由市補助。兩項收入的分享比例今後根據各級事權變化情況進行調整。
3.縣(市)區固定收入:土地增值稅、資源稅、印花稅、固定資產投資方向調節稅、車船牌照稅、農業稅、耕地占用稅、屠宰稅。
4.行政性收費、罰沒收入、排污費收入、城市水資源費收入、其他收入、國有資產經營收益等,仍按原體制規定實行分級管理,分別作為市級、縣(市)區級預算收入。
(二)收入基數調整和新老體制銜接
以2003年地方財政一般預算收入決算數為基礎,調整混級混庫收入,作為原體制收入基數。在此基礎上調整原市級預算收入下劃、稅源交叉等因素,按新體制收入範圍和分享比例計算出各縣(市)區新體制的收入基數。新體制收入基數大於原體制收入基數的縣(市)區,其差額部分作為基數上解市財政;新體制收入基數小於原體制收入基數的縣(市)區,其差額部分由市財政按基數補助。同時按各縣(市)區基期年財力占新體制範圍收入的比重計算庫款調度比例,以保證各級財政的資金調度。
原體制上劃中央增值稅、消費稅增量1:0.3返還和體制上解遞增5%的辦法,在上級未改變辦法之前繼續執行。計算1:0.3稅收返還的增值稅基數按新口徑進行調整。所得稅、營業稅上劃返還基數繼續保留。出口退稅基數按新的收入範圍進行調整,地方負擔部分按增值稅市、縣分享比例分級承擔,即:七區按收入範圍內出口退增值稅地方25%部分的60%承擔15%,市按收入範圍內出口退增值稅地方25%部分的40%承擔10%;四縣(市)按收入範圍內出口退增值稅地方25%部分的80%承擔20%,市按收入範圍內出口退增值稅地方25%部分的20%承擔5%。
(三)高新開發區財政管理體制
1.市政府委託高新區代管8個村和出口加工區區域範圍(見附屬檔案二):區域內實現的稅收由高新區徵收管理,社會管理方面的費用由高新區承擔,實行封閉管理。分享稅種市分享40%,高新區分享60%;實現的固定收入分別作為市本級、高新區收入。財政體制改革後繳入市本級國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,由市本級返還給高新區;原為市本級收入按新體制繳入高新區國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,由高新區上交市本級。
2.政策區區域範圍(見附屬檔案二):區域內實現的稅收分別由歷下區、歷城區徵收管理,社會管理方面的費用由兩區分別承擔。其中:原為高新區收入按新體制繳入市本級、歷下區、歷城區國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,由市本級和兩區返還給高新區;原為市本級收入按新體制繳入歷下區、歷城區國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,兩區上交市本級;原為歷下區、歷城區收入按新體制繳入市本級國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,市本級返還兩區。
3.原集中新建區(科技城)區域範圍(見附屬檔案二):區域內實現的稅收由高新區徵收管理,社會管理方面的費用由歷下區、歷城區分別承擔。原為歷下區、歷城區收入按新體制繳入市本級、高新區國庫部分,由市本級和高新區以2003年調整後入庫數為基數返還兩區;原為市本級收入按新體制繳入高新區國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,高新區上交市本級;原為高新區收入按新體制繳入市本級國庫部分,以2003年調整後入庫數為基數,市本級返還高新區。
4.出口加工區發展及配套區域範圍(見附屬檔案二):在該區域範圍內,高新區辦理完用地手續的片區,實現的稅收由高新區稅務部門負責徵收,並與市按體制規定分享。社會事務管理方面的費用由高新區承擔,實行封閉管理。
5.高新區未來發展區域範圍:在市政府確定的未來發展規劃區域內,高新區辦理用地手續之前,稅收由所在區稅務部門徵收,並與市按體制規定分享。
辦理用地手續之後,稅收由高新區稅務部門徵收,並與市按體制規定分享,同時,按一定比例承擔社會管理服務費用。所在區原收入,以辦理用地手續年度的上年實際入庫數為基數,由高新區返還所在區。
該區域開發建設任務完成後,高新區退出稅收征管,不再承擔社會事務管理費用,稅收移交所在區征管。所在區與市按體制規定分享,以移交年度的上年實際入庫數扣除高新區返還部分為基數,按一定比例遞增返還高新區。
(四)經濟開發區財政管理體制
位於長清區的濟南經濟開發區範圍(見附屬檔案三),將其稅收管理納入區財政收支範圍,按市對區的財政體制統一管理,財政預、決算作為區的一部分向區人代會報告。經濟開發區範圍內實現的地方稅收,區分享部分要統籌考慮開發區建設和長清區發展的需要。資金使用情況經濟開發區要定期向市政府報告。長清區、經濟開發區要共同確保市下達財政收入增長指標的完成。
(五)配套措施
1.逐步消化稅收混級混庫因素。對因調整混級收入影響財力較大的縣(市)區,採取市、縣兩級共同逐步消化的辦法,四年內消化完。按調整額,2004年市補助80%,2005年市補助60%,2006年市補助40%,2007年市補助20%。
2.調節因收入規模變化對財力增量的影響。為減少財政體制改革對各縣(市)區財力增量的影響,對改革後基期年收入規模縮小的縣(市)區,市根據對財力增量的影響情況按一定比例給予補助;對改革後基期年收入規模擴大的縣(市)區,市財政按一定比例收回原市級收入增量縣(市)區分享部分。為保證各級2004年支出預算的實現,今年對上劃增量大於下劃增量的縣(市)區,市給以專項補助;下劃增量大於上劃增量的縣(市)區,通過體制結算專項上解市財政。
3.連鎖店稅收分享問題。體制改革後,保留各縣(市)區對連鎖店稅收的合理分享,根據各分店銷售報表營業收入所占比重計算各縣(市)區應分享比例,市分享部分和稅收集中入庫縣(市)區應分配給其他縣(市)區部分,通過體制結算予以返還。
4.調動縣(市)區對市保留企業服務、管理的積極性。從2004年起,市保留企業的地方稅收(不含城建稅、教育費附加收入)比上年增長部分,企業所在縣(市)區分成10%,作為其對企業服務、管理方面的費用。
5.建立稅源合理流動分享制度。對企業納稅主體遷移建立稅源轉移分享制度。遷移企業按經營所在地徵收後,第一年按基數的80%返還遷出縣(市)區,第二年返還50%,第三年返還30%,作為對遷出轄區的補償。市保留企業改制、重組、遷移、設立分支機構、改變核算辦法後,其地方稅收仍為市級固定收入。
6.建立分享收入增長激勵機制。分享收入是各級財政的主要收入來源,為調動縣(市)區增收的積極性,建立分享收入增長與獎勵掛鈎的激勵機制。即:分享收入(不包括專項收入)增長幅度超過全市平均水平部分,按市分享額的20%至50%予以獎勵。
7.明確臨時性稅收的征管辦法。為防止稅收流失和跑冒滴漏,臨商稅收、涉外預提所得稅按稅收實現地征管入庫,房地產開發、建築安裝工程營業稅按施工(開發)項目所在地繳納稅款,契稅按納稅人所在地征管入庫。
五、財政體制改革的幾項配套工作
(一)建立財稅信息網路,實現稅源動態管理。在財政、稅務、銀行部門之間建立信息網路,實現互聯互通和數據共享。在此基礎上開發財稅收入動態管理系統,對納稅人登記信息和稅收入庫信息進行收集、整理、分析,實現稅源動態監控,達到防止稅收混級混庫的目的。
(二)適應財政管理體制改革需要,完善稅收征繳體制。為與新的財政體制相適應,稅務部門的征管體制要做相應調整,實行按區域徵收;國庫部門要及時調整稅收入庫軟體,保證稅款按新的體制及時繳入各級國庫。
(三)嚴格執行國家稅收優惠政策,營造公平競爭的良好環境。今後,各縣(市)區要嚴格執行國家財政、稅收政策,不得自行出台稅收優惠政策,為政府之間、企業之間公平競爭創造良好環境。
(四)體制執行和調整已入庫稅款。新的財政體制從2004年1月1日起執行,如遇中央、省進行財政體制改革,將結合我市實際進行調整。從2004年7月1日起,各級稅務、財政、國庫部門要按新的體制和分享比例組織徵收、入庫。2004年已按原體制徵收入庫的各項收入,要立即進行調整,並及時變更納稅登記、調整徵收機關。庫款調整過程中全市統一調度,以保證稅款按新體制及時調整到位。
(五)調整收入計畫。新體制執行後,市與各縣(市)區要按照規定的收入範圍和分享比例,結合政府下達給本級徵收部門的收入任務和市政府下達各縣(市)區的財政收入考核指標,對收入計畫進行調整,並落實到稅種以及徵收部門。在收入計畫調整中,下放和市保留企業稅收任務按年初市本級收入預算分解落實,上劃收入、縣(市)區分享收入和固定收入按縣(市)區政府安排任務分解落實。
(六)加強新體制運行的監督、分析,及時發現處理運行中的矛盾和問題。在體制運行過程中,財政、稅務、國庫部門要與各縣(市)區之間加強銜接配合,發現問題及時溝通,專題研究,合理解決。同時,對運行情況進行全面總結分析,對存在的問題和不足提出完善、改進的辦法。要通過利用稅收動態管理系統加強對市保留企業稅收變化情況的監控,防止在其改制、重組、遷移、改變核算辦法過程中出現稅源轉移。
六、實施財政管理體制改革的幾點要求
(一)提高認識,統一思想,加強領導,確保改革順利進行。這次財政體制改革是我市政治經濟生活中的一件大事,對我市今後一個時期的發展將產生十分重要的促進作用。各縣(市)區和市政府有關部門要高度重視,統一思想,切實加強領導,採取有力措施,組織好改革的實施,不折不扣的落實好各項改革政策,確保改革順利進行。
(二)切實轉變觀念,促進全市經濟社會協調發展。新體制實施後,將形成市縣兩級利益共享、風險共擔的新機制。各縣(市)區要切實轉變觀念,用發展的眼光來正確分析改革後的新形勢,把財政工作的重點放到抓經濟建設上來,主動改善投資環境,提高區域經濟發展水平。高新技術開發區和經濟開發區要適應新的管理體制要求,加大招商引資的力度,為全市發展做出應有的貢獻。
(三)加強部門協調配合,保證新舊體制平穩過渡。這次財政體制改革,時間緊、任務重、要求高,各級財政、稅務、銀行等部門要在政府統一領導下,密切配合,按照職能分工共同搞好各項改革工作。統計部門調整改革現行統計制度,紀檢、監察和審計部門要加強對各項政策落實情況的監督檢查,確保政令暢通、依法行政,實現新舊體制的平穩過渡。
本意見由市財政局負責解釋。如以前有關規定與本意見不一致的,以本意見為準。　濟南市人民政府
二OO四年六月十一日
附屬檔案一:
市級征管企業名單
濟南鋼鐵股份有限公司
濟南鋼鐵集團總公司
將軍菸草集團有限公司濟南捲菸廠
中國菸草總公司山東省公司
山東電力集團公司
山東黃台火力發電廠
濟南供電公司
中國石油化工股份有限公司濟南分公司
中國石化集團濟南煉油廠
濟南正昊化纖新材料有限公司
山東省通信公司濟南市分公司
山東移動通信有限責任公司濟南分公司
中國重型汽車集團濟南卡車有限公司
中國重型汽車集團有限公司
中國輕騎集團有限公司
中國輕騎集團總公司
濟南輕騎鈴木機車有限公司
山東小鴨集團有限責任公司
山東小鴨集團特波切夫快烤爐具有限責任公司
山東小鴨集團小家電有限公司
山東小鴨集團熱水器有限公司
山東小鴨集團太陽能有限公司
山東小鴨集團冷藏設備有限公司
山東小鴨集團冰櫃有限公司
濟南金至紙業有限公司
濟南銀星紙業有限公司
濟南晨光紙業有限公司
濟南魯豐紙業有限公司
山東省福利彩票發行中心
山東省體育彩票發行中心
附屬檔案二:
濟南高新技術產業開發區和相鄰區稅收征管範圍
政策區:東起二環東路,沿花園路向西到山大路,沿山大路向南到山大南路,沿山大南路到歷山路,向南到文化西路,折向西到青年東路,折向南,沿經十路到山師東路,沿山師東路、千佛山東路、羊頭峪村南外環路、燕子山西路向北到文化東路,折向東到燕子山路,折向北到和平路接二環東路。
原集中新建區(科技城):東至賢文莊西邊界,西至二環東路,北至花園東路,南至工業南路。
高新區代管行政村(八個村):徐家莊、牛旺莊、賢文莊、草山嶺、北胡、南胡、小漢峪、大漢峪八個村的村界。
出口加工區:東至港西路,西至繞城高速公路東環線,北至經十東路,南至章錦村。
出口加工區發展及配套區域:東起力諾工業園西邊界,沿旅遊路向西到南部山區山體線,沿南部山區山體線到漢峪片區東邊界,沿漢峪片區東邊界到歷下歷城區區界,沿歷下歷城區區界向東到經十東路,折南到繞城高速公路東環線,折向東,沿章錦村村界到港西路,向北到經十東路,沿經十東路向東接力諾工業園西邊界。
附屬檔案三:
濟南經濟開發區稅收征管範圍
征管範圍:由長清北部區界、南水北調乾渠、北大沙河、規劃四號路、紅山山脊、濟荷高速公路、南部山體山脊線、崮山水庫、京福高速公路、長清——市中區界圍合而成。