湖南省人民政府關於印發《湖南省生態環境建設規劃》的通知
（湘政發〔１９９９〕９號）
婁底地區行政公署，各市、州、縣人民政府，省直機關各單位：
由省計委商有關部門編制的《湖南省生態環境建設規劃》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
湖南省人民政府
一九九九年四月二十八日
湖南省生態環境建設規劃
加強生態環境建設和保護，是實現可持續發展的根本保證。湖南是一個以山丘地貌為主的農業省份，降雨多，地表坡度大，加上對資源的不合理開發利用，生態環境不斷惡化，是長江中游地區水土流失嚴重、自然災害頻繁的省份之一。為加快生態環境整治，實現經濟、社會和生態環境的協調發展，按照全國生態環境建設規劃的總體部署和要求，結合湖南實際，特制定本規劃。
一、全省生態環境現狀
湖南省位於長江中游，絕大部分在洞庭湖以南，土地總面積２１．１８萬平方公里，總人口６４６５萬人。其地貌特徵表現為：東、南、西三面環山，北部低平，中部丘崗起伏，呈不對稱的馬蹄形盆地形態，湘、資、沅、澧四水（以下簡稱“四水”）及環湖諸河呈向心狀匯入洞庭湖。多年平均降雨量１４００多毫米，年平均氣溫１６￣１８℃，屬中亞熱帶季風溫潤氣候。有高等植物５０００多種，野生動物８００多種。由於降雨時空分布不均，暴雨多，山丘坡度大，容易產生水土流失。
建國以來，我省在生態環境建設方面做了大量工作，取得了較大成績，積累了一些經驗。據初步統計，全省累計治理水土流失面積１５．６８萬公頃，修建梯土、梯田１０．８萬公頃，人工造林保存面積３２６．５萬公頃，飛播造林保存面積５３．３萬公頃，封山育林累計在封面積２０８．３萬公頃，森林覆蓋率達到５１．４％；建立各類自然保護區５０個，森林公園４６個，保護地面積６５．６８萬公頃，占全省土地面積的３．１％；建設水庫１３２８６座，其中大中型水庫２４７座；開生態農業示範縣試點５個，示範鄉、村１１０多個，開展小流域綜合治理１６０多條。１９９３年消滅了宜林荒山，１９９７年實現了綠化達標。但是，由於過去重生產建設輕生態環境保護，重工程措施治水輕生物措施治水等主觀原因，以及自然條件複雜、不利因素多、治理難度大等客觀原因，我省自然生態環境仍很脆弱，主要表現在七個方面：
（一）水土流失繼續加重。我省現有水土流失面積４．７萬平方公里，年土壤侵蝕總量１．７億噸，分別較解放初期增加了１倍多。雖然近年來得到一定的治理，但資源開發和生產建設仍產生了一些新的水土流失，流失面積呈增加的趨勢。
（二）森林生態功能退化。雖然我省有林地已達１．３７４億畝，但闊葉林少，針葉林多；防護林少，用材林多；成熟林少，中幼林多；混交林少，純林多，導致森林生態功能退化。
（三）生物多樣性受到破壞。全省８００多種野生動物有５９種瀕臨滅絕，５０００多種高等植物中有８８種已經極為稀少。解放初期全省山丘區時常出現的華南虎和金錢豹如今難覓蹤跡，野生魚類、鳥類資源也明顯減少。
（四）洞庭湖生態惡化。由於長江中上游水土流失嚴重，“四水”和長江“三口”泥沙淤積和洲灘圍墾，洞庭湖濕地生態遭到嚴重破壞。據觀測，平均每年沉淤在洞庭湖的泥沙在１億噸以上，平均每年淤高３．５厘米。
（五）土地質量下降。因水土流失，全省有１００多萬公頃的一級耕地降為二、三級耕地，２８％的耕地土壤有機質下降，有３４．５萬公頃的山地淪為石裸地，８０多萬公頃水田潛育化或次生潛育化。
（六）農業環境污染加劇。全省因盲目使用農藥、化肥及工業“三廢”排放已污染土地５２８萬公頃，“四水”７０％以上的河段不符合漁業水質標準。
（七）水旱等自然災害頻繁。九十年代以來，我省火災頻繁，而且災害損失日趨嚴重，１９９１年為２８億元，１９９８年達到３２９億元。山丘區旱災由過去的１．２８年發生一次提高到１．１年發生一次，滑坡、土石流等災害的發生機率也明顯增加。
生態環境的惡化，給我省國民經濟和社會發展造成了巨大損失和危害。如果任期發展，必將嚴重影響經濟、社會的可持續發展。
二、我省生態環境建設的指導思想、基本原則和奮鬥目標
（一）指導思想：以黨的十五屆三中全會精神為指針，按照國家生態環境建設規劃總體部署，緊緊圍繞我省生態環境面臨的矛盾和問題，在積極爭取國家支持的同時，動員全社會各方面的力量，按照自然規律和經濟規律的要求，依靠科技進步，充分保護和合理開發利用自然資源，促進全省經濟、社會和生態的協調發展。
（二）基本原則：
１、堅持統籌規劃、分類指導的原則。按照統一規劃，統一標準，統一質量要求，注重實效，因地制宜地進行區域布局，分類指導。
２、堅持綜合治理、突出重點的原則。實行農藝、生物與工程措施相結合，封山植樹與發展農村能源相結合，退耕還林還牧與基本農田建設相結合，退耕還湖與發展養殖業相結合，突出重點工程，選準突破口，重點推廣一批投資少、見效快、效益高的實用技術。
３、堅持治理與開發並重的原則。按照市場經濟的要求，將生態環境建設與產業開發、農民脫貧致富和區域經濟發展結合起來，實現生態環境的根本改善和社會經濟的可持續發展。
４、堅持建設與管護並重的原則。在合理開發利用各類自然資源，科學安排整治措施和建設內容的同時，進一步建立健全法律法規保障體系，依法對資源和建設工程進行有效管理和保護，確保建設一片，成功一片。
５、堅持發揮科技優勢，依靠科技進步的原則。充分調動科技人員的積極性和創造性，加強行業技術指導和施工管理，大力推廣套用國內外先進的生態環境建設成果和技術，不斷提高我省生態環境建設的科技含量和技術水平。
６、堅持政府支持和民眾參與相結合的原則。各級政府在高度重視生態工程建設，加大資金投入、政策扶持的同時，要通過加強宣傳，廣泛發動，充分調動民眾參與生態建設的積極性，確保建設穩步推進。
（三）奮鬥目標：
１、近期目標。從現在起到２００５年，堅決控制住人為因素產生新的水土流失，全省生態環境建設取得初步成效。新增治理水土流失面積１１７０４平方公里，占重點治理區水土流失面積的４４％，有林地面積達到１０３３３千公頃，森林蓄積量達到２．８５億立方米，森林覆蓋率達到５４％，生態公益林占森林面積比重達到２７％以上，自然保護區面積占全省土地總面積比重達到６％；退耕還林２２２千公頃，以坡改梯為主要方式，綜合治理２５度以下的坡耕地３６７千公頃；新建穩產高產基本農田６６７千公頃，新建改良草地２６７千公頃；加強農村能源建設，力爭節柴煤灶普及率達到９０％以上；初步建成全省生態環境監測保護體系。
２、中期目標：從２００６年至２０１０年，使全省生態環境得到明顯改觀，生態環境基本走上良性循環的軌道。新增治理水土流失面積９５７６平方公里，全省６５％以上的水土流失地區得到不同程度的治理，全省有林地面積達到１０６６６千公頃，森林蓄積量達到３億立方米，森林覆蓋率達到５５％，生態公益林占森林面積比重達到３３％；各類自然保護區面積占到土地總面積的７％；２５度以下的坡耕地全部實現梯田化，退耕還林還草、退田還湖目標全面實現，５０％以上的縣（市、區）達到生態農業縣標準。
３、遠景目標：從２０１１年到２０３０年，全省生態環境得到全面保護，水土流失得到全面治理，有林地面積達到１０８００千公頃，森林蓄積量達到４億立方米，森林覆蓋率達到５５．５％，生態公益林占森林面積比重達到３５％；各類自然保護區面積占到土地總面積的８％；２５度以下的坡耕地全部改造成為穩產高產的水平梯田（土），各項農業資源得到充分合理利用，農業生產力水平得到進一步提高。全省基本實現山川秀美，人民生活富足，安居樂業。
展望２０５０年，我省生態環境建設將得到進一步加強，生態環境質量進一步提高，經濟、社會與生態協調發展，人與自然和諧共處。
三、全省生態環境建設的總體布局與主要內容
我省生態景觀特徵多樣，其主要特點是：沅水、澧水流域，山體高大，走向明顯，山巒起伏，地形陡峻；光、熱資源較少，暴雨集中；耕地少而分散，且以坡耕地為主；森林植被資源豐富但破壞程度大，水土流失嚴重；農業生產的自然地理條件較差，經濟相對落後。湘江、資水流域，低山丘陵面積大，地勢平緩；耕地資源比較豐富，經濟比較發達；森林植被尚好，但土壤抗蝕能力差，生態功能脆弱。針對上述特點，為便於開展以流域為單元的生態環境綜合治理，將我省生態環境建設按水系劃為六大塊，即湘江流域、資水流域、沅水流域、澧水流域、洞庭湖區、其他水系。
（一）湘江流域：這一流域包括長沙、株洲、湘潭、衡陽、郴州、永州大部以及邵陽的邵東、婁底地區的漣源、雙峰和婁底市等８個地（市、州）、５０個縣（市、區），總面積８５３８３平方公里，有林地面積５９１４．３萬畝，森林覆蓋率５１．５５％；水土流失面積１８８０８平方公里，占全流域面積的２２％，平均侵蝕模數為３３６５噸／平方公里。流域以丘陵山地為主，人口稠密，土地開發較充分，農業經濟較為發達。由於該流域易蝕母質發育的土壤比例大，加之人類活動頻繁，經營粗放，林草植被破壞嚴重，特別是衡邵盆地大面積紫色頁岩，荒山禿嶺，植被稀疏，生態環境十分惡劣。該流域生態環境建設的主攻方向是：切實保護好現有的森林植被，加大封山育林和退耕還林力度，提高森林覆蓋率；調整林種、樹種結構，增加混交林和防護林比重，提高森林防護效能；大力營造水源涵養林、薪炭林，改造丘陵紅壤、紫色土和花崗岩侵蝕地；採取等高線耕作和免耕少耕栽培技術，預防和控制水土流失；實施沃土工程，推廣旱作節水農業技術和豬－沼－果生態農業模式，搞活農村經濟。
（二）資水流域：這一流域包括邵陽市（除綏寧、城步）、婁底地區（冷水江、新化）、益陽市（安化、桃江、資陽、赫山）等３個地（市）、１６個縣（市、區），總面積２６７３８平方公里，有林地面積１８７８．４萬畝，森林覆蓋率４９．２％；水土流失面積６６５７平方公里，占全流域面積的２３％，平均侵蝕模數為３０３４噸／平方公里。該流域以丘陵為主，社會經濟屬中等水平，境內隆回、新化、安化等山區縣經濟相對落後，人均耕地少，且旱土坡耕地多。境內石灰岩區建庫條件差，蓄水能力相對不足，紅岩區剝蝕嚴重，花崗岩區崩崗多，加之亂砍濫伐，全墾開挖，水土流失面積大。該流域生態環境建設的主功方向是：以建設生態公益林為中心，實行林業分類經營和定向培育；大力保護天然林資源，積極營造水土保持林、水源涵養林、薪炭林；有針對性進行坡改梯，建設基本口糧田，禁止濫墾亂挖、過度利用，堅決控制人為的水土流失
（三）沅水流域：這一流域包括懷化市和湘西自治州的全部以及邵陽市（城步、綏寧）常德市（武陵區、鼎城區、桃源縣、漢壽縣）等４個市（州）、２６個縣（市、區），總面積５１０６６平方公里，有林地面積為４０４３．４萬畝，森林覆蓋率為５８．６１％；水土流失面積１０３０５平方公里，占全流域面積的２０％，平均侵蝕模數為３３２９噸／平方公里。該流域地勢陡峭、河谷深切，耕地少而分散，其中坡耕地占４８％，且耕地質量差，農民經濟收入不高。境內森林過伐，山洪頻繁，河岸沖刷嚴重，土地“石化”現象突出。該流域生態環境建設的主攻方向是：大力改造坡耕地，２５度以下的進行坡改梯，建設基本農田和果園林及經濟林地，２５度以上的全部退耕還林還草；加強現有的無水田、冷浸田等低產田的改造，提高單產；徹底改變油桐、油茶以及造林整地的墾挖方式，改全墾為帶墾或穴墾；調整林種結構，營造水土保持林，水源涵養林，建設沅水中上游防護林體系；全面封山育林，禁伐天然林，推廣旱作節水技術。
（四）澧水流域：這一流域包括常德市（石門縣）、張家界市（慈利、桑植、永定、武陵源區）等２個市、５個縣（市、區），總面積１５５０５平方公里，有林地面積８４３．４萬畝，森林覆蓋率為５３．７９％；水土流失面積４５６５平方公里，占全流域的２９．４％，平均侵蝕模數為４９０９噸／平方公里。流域崇山峻岭，地勢陡峭，日照短，積溫低，宜農地少，人均耕地少，且以坡耕地為主（占６７．３％），糧食單產低，人地矛盾突出，農村經濟薄弱。境內溪流眾多，洪澇災害嚴重；陡坡地開荒種糧普遍，順坡耕種，植被反覆破壞，水土流失嚴重，崩塌、崩崗、土石流時有發生。該流域生態環境建設的主攻方向是：生物措施、耕作措施和工程措施並舉，加大封山育林和退耕還林力度，狠抓坡改梯，建設基本農田；發展水源涵養林、用材林和經濟林、薪炭林，減少地表徑流，防止土地“石化”；進行山溪綜合治理，防止崩塌、崩崗、土石流等自然災害，保護沿岸農田，減輕災害。
（五）洞庭湖區：包括岳陽市（全部）、常德市（安鄉、津市）、益陽市（南縣、沅江、赫山）、長沙市（望城縣）等４個市、１４個縣（市、區），總面積２７３３４平方公里，森林面積為８２９．２萬畝，森林覆蓋率２７．８％；由於長江“三口”和“四水”泥沙的大量湧入，造成河湖淤積、湖容萎縮嚴重；農田排灌設施老化，內漬內澇，全區６０％的稻田潛育化、次生潛育化。湖區生態環境建設的主攻方向是：加強濕地生態系統及生物多樣性的保護，大力營造防浪防堤林和水土保持林；調整最佳化平原林網結構，實現“三網”（林網、路網、溝網）配套；調整生產結構，大力發展水產養殖業；改革耕作制度，積極推廣避洪種植方式，禁止圍湖造田，有計畫地退田還湖，平垸行洪；疏通河道，改良排灌體系，降低地下水位，逐步根治稻田潛育化；合理開發利用湖區濕地資源，積極推廣適合湖區的生態農業模式，提高土地生產力。
（六）其他水系：包括珠江水系的江華、江永、宜章、汝城、臨武以及贛江水系的桂東和汝城的一部分，涉及６個縣，總面積５７５７平方公里，有林地面積為２３２．８萬畝，森林覆蓋率為５６．９４％；水土流失面積１１５０平方公里，占該區域面積的２０％，平均侵蝕模數為３３００噸／平方公里。該區域生態環境建設的主攻方向是：丘陵山區以坡耕地綜合治理為重點，突出抓好封山育林和人工造林，恢復林草植被，積極發展林果業，畜牧業和多種經營，發展可持續農業。
四、生態環境建設重點項目規劃
生態環境建設是一項長期而艱巨的戰略任務，必須立足當前、著眼長遠、統籌規劃、突出重點、分步實施。根據國家生態環境建設規劃，結合湖南實際，從現在起到２００３年，全面啟動十大生態環境建設建設項目，重點抓好水土流失嚴重、生態環境脆弱的５０個縣（市、區）的生態環境建設，力爭在短期內取得明顯成效。
（一）坡耕地綜合治理工程。我省水土流失量有５０％左右來自坡耕地，全省１２７７千公頃坡耕地中，２５度以下的１０７２千公頃，占８３．９％。為了提高坡耕地質量，減少水土流失，計畫在全省通過坡改梯等措施，將２５度以下的坡耕地改建成高標準水平梯田（土），其中１９９９年至２００３年重點在水土流失比較嚴重的３０個縣（市、區）綜合治理坡耕地２００千公頃，每畝綜合治理６個縣市。項目建成後，全省每年將新增糧食生產能力３億公斤，減少水土流失４６６０萬噸，減少江河湖庫泥沙淤積２２１９萬立方米。
（二）退耕還林工程。到２００３年，全省２５度以上的坡耕地全部退耕還林還草，２５度以下不宜耕種的坡耕地大部分退耕還林，總計退耕還林２２２千公頃。主要建設內容：２５度以上的坡耕地絕大部分還為生態林，２５度以下的不宜耕種的坡耕地部分還為生態林，部分建成商品林。
（三）小流域綜合治理工程。近期將重點抓好“四水”中小游４０個縣的小流域綜合治理。湘中紅壤丘陵區突出植被建設、崩崗治理和庫區基本農田建設，湘西武陵山區突出抓好植被保護和坡耕地治理及山溪整治。到２０１０年，全省開展小流域綜合治理治理８３６條，治理水土流失面積２１２８０平方公里，其中到２００３年治理小流域５００條，治理水土流失面積１．４萬平方公里。
（四）水土保護工程。對因洪災潰堤、沙石淹壓農田的荒石溝，採取上游修建攔沙壩，下游修建河堤，恢復基本農田的措施進行治理，到２００３年治理荒石溝５００條，恢復基本農田５萬畝。
（五）生態公益林建設工程。主要抓好長江中上游防護林和洞庭湖防浪護堤林等工程建設。規劃１９９９－－２０１０年在“四水”中上游５３個縣營造防護林４００千公頃，其中１９９９－－２００３年營造防護林１７０千公頃；並建設水源涵養林和洞庭湖防浪護堤林４００千公頃，基本建成全省水土保持和防護林體系。
（六）天然林資源保護工程。將“四水”及其生態脆弱的一級支流兩側、大型水庫、洞庭湖周圍的林地劃為禁伐區。到２００３年，有林地管護１８００千公頃，封山育林３３０千公頃，人工造林１００千公頃，在禁伐區外營造商品材基地１００千公頃。２００４－－２０１０年繼續對１５００千公頃有林地進行管護。
（七）封山育林工程。到２００３年，全省封山育林２５７０千公頃。工程建成後，混交林面積將大幅度增加，森林的生態防護效益將得到顯著提高。
（八）草地生態建設工程。到２００３年，在“四水”中上游重點建設改良草地２００千公頃。
（九）沃土工程。到２００５年，全省綠肥面積恢復發展到１３３３千公頃以上，平衡配方施肥面積占到農作物面積的８０％以上，建成高產穩定基本農田６６７千公頃，其中到２００３年，重點抓好寧鄉等３０個縣（市、區）的實施。項目建成受益後，將使項目區耕地土壤有機質含量提高０．０５個百分點以上，土壤基礎地力普遍提高一個等級，化肥利用率提高１０％。
（十）生態農業工程。到２００３年，全省建設３０個生態農業縣。主要建設內容是：發展無公害農產品生產基地２００千公頃；治理污染耕地２千公頃；發展“豬－沼－果”三位一體庭院生態經濟戶１０萬戶；興建沼氣池３萬戶，推廣省柴節煤灶３０萬戶，建設薪炭林３８千公頃；建立重點區域農業生態環境預防監測和保護體系。
五、生態環境建設的政策措施
（一）加強領導，積極抓好規劃的組織實施。生態環境建設是一項跨世紀、綜合性的宏偉工程，涉及多個行業和部門，因此，各級政府要切實加強領導，各部門要協調行動，確保規劃建設目標順利實現。省里將設立全省生態環境建設協調組織機構，專門負責組織規劃的實施，各地（市、州）、縣（市、區）也要相應成立生態環境建設組織機構，建立部門分工協作機制。計畫部門要負責搞好生態環境建設統籌規劃、重點工程的建設布局及年度建設計畫，並做好項目建設的組織協調工作。農業、林業、水利等部門要按照各自的職責分工，具體負責本行業有關的生態環境建設項目的技術指導和施工管理。環保部門要加強對生態環境建設的監督檢查。各級政府都要把生態環境建設列入政府工作的重要議事日程，實行領導負責制，層層簽訂責任狀，確保規劃任務落到實處。
（二）加大執法力度，依法建設和保護生態環境。嚴格按照《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、中華人民共和國野生動物保護法》等法律的規定，進一步完善我省具體實施細則和管理辦法，建立健全生態環境建設的執法監督體系，加大執法力度，強化經濟建設過程中對生態環境的建設和保護。對在經濟建設過程中對生態環境的建設和保護。對在經濟建設過程中引起生態環境破壞，造成水土流失和環境污染的行為，依據相關法律法規進行嚴肅查處。
（三）加強宣傳，建立齊抓共管的社會化機制。各級各部門要相互配合，形成合力，營造全社會齊抓共治的生態環境建設氛圍。要加強對生態環境建設和保護的宣傳教育，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，生態環境是社會、經濟發展的基礎的思想，提高對生態環境建設的緊迫感和責任感，使所有公民都能夠自覺地參與建設生態環境，保護生態環境。
（四）大力推廣先進適用技術，提高生態環境建設科技水平。要根據我省生態環境類型千差萬別的實際情況，積極組織有關科研院所，重點開展紅壤地區侵蝕土壤生態環境系統恢復和重建、喀斯特區域脆弱生態系統恢復重建和穩定技術等方面的研究，並逐步建設能覆蓋主要生態類型區的生態環境定位監測網路，加強生態環境演替的定位監測和巨觀預測，同時加強科學技術的普及和套用，提高生態環境建設效益。
（五）增加投入，建立健全生態環境建設投資機制。堅持政策、集體、個人三結合的政策，多渠道、多層次、多方位籌措生態環境建設資金。對於已納入國家生態環境建設計畫的重點工程項目，要按國家要求從地方財政中安排好配套資金。地方性建設項目要積極自行籌措資金，充分發揮廣大農民的投入主體作用，制定優惠政策，廣泛吸引社會各方面的投資。要積極創造條件，引導和促進外資向生態環境建設項目投放。各級政府要把生態環境建設的投資納入各級財政預算，安排生態環境建設資金。
（六）加大政策扶持，加快生態環境治理進程。以有利於生態環境建設為原則，制定“四荒”土地開發利用與生態環境建設相結合的管理標準。要研究建立生態效益補償機制，對於退耕還林的土地，由政府核定所涉及的人口數並統一調劑口糧，同時，統一規劃對２５度以下坡耕地進行坡改梯，建設高標準基本口糧田。此外，穩定山林權屬政策，堅持“誰造誰有，合造合有”的原則，允許繼承、轉讓，防止退耕還林地出現逆轉。對於退耕還經濟林的，自有收入起，５年內免徵農林特產稅，對於實施天然林保護工程的國有林場和森工採伐企業轉產後，５年內免徵農業稅、所得稅，對於利用“三剩物”和次小薪材發展木材綜合利用的免徵增值稅。對平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工程，要切實保證建鎮土地供應，減免移民建村、建鎮的有關稅費，同時，合理安排和調整安置區土地承包關係，解決移民生產生活需要的土地資源。
（七）加強管理，抓好生態環境重點工程建設。根據國家的有關規定，制定《湖南省生態環境重點工程建設和管理辦法》，依據科學規劃和設計、嚴謹評估和論證、積極施工和監督的原則，嚴格按照國家基本建設程式實施重點工程的建設，充分發揮工程效益和示範樣板作用。
