發布令
民發〔2009〕148號
民政部關於加強救災應急體系建設的指導意見
各省、自治區、直轄市民政廳（局），各計畫單列市民政局，新疆生產建設兵團民政局：
我國是遭受自然災害影響十分嚴重的國家，救災工作任務異常艱巨。加強救災應急體系建設，是關係國家經濟社會發展全局和人民民眾切身利益的大事，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是各級政府堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能的重要體現。近年來，我國救災應急體系建設取得了重大進展，成功應對了多次重大自然災害，取得了顯著成效，但也存在結構不完整、功能不齊全、保障能力不足等薄弱環節。為全面加強救災應急體系建設，提高國家救災應急能力，提出以下指導意見：
指導思想
救災應急體系建設以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的救災工作方針，以保障人民民眾生命財產安全和基本生活權益為出發點和落腳點，以提高救災應急能力為核心，堅持應急救災與常態減災相結合、救災減災並重、城市農村統籌、政府社會協同、治標治本兼顧，綜合運用行政、法律、科技、市場等多種手段，統籌做好災前、災中和災後各階段的應對工作，全面提高應對自然災害的綜合防範和應急處置能力，切實保障人民民眾生命財產安全，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。
工作目標
救災應急體系的建設目標是：用3－5年左右的時間，健全政府主導、分級負責、條塊結合、屬地為主的救災應急管理體制；構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的救災應急綜合協調機制；建成覆蓋各級政府和城鄉社區的救災應急預案系統；建立健全規範、高效的災情管理系統；建成布局合理、品種齊備、數量充足、管理規範的救災物資儲備系統；完善救災法律法規，打造救災科技支撐平台，建立專兼結合的救災應急隊伍；建立部門協調、軍地結合、全社會共同參與的救災應急工作格局，形成具有中國特色的救災應急體系，全面提升救災應急工作的整體水平。
主要任務
（一）加強救災應急管理體制機制建設。著力推進各級減災和救災應急協調指揮機構、救災物資儲備管理機構和減災救災技術支撐機構建設，強化綜合協調和應急指揮職能，建立和完善協調聯動、信息共享、災情評估、款物調撥等規範有效的工作機制。
（二）加強救災應急法規制度建設。著力推動《救災條例》等法規的出台，抓緊研究制定適合我國國情的救災補助標準和救災技術標準，研究制訂或修訂救災應急工作規程、災區民房恢復重建管理工作規程、受災人員冬春生活救助工作規程、救災社會動員工作規程。各地要依據有關法律、行政法規，結合實際制訂並完善救災應急工作的地方性法規規章及救災工作各項規程，逐步形成以《救災條例》為核心，以地方規章、救災技術標準、救災工作規程為配套的救災工作法規制度體系。
（三）加強救災應急預案體系建設。各地要抓緊救災應急預案的制（修）訂工作。尚未完成制（修）訂任務的省、市、縣要在今年內完成本級政府的自然災害應急救助專項預案的制（修）訂工作。尚未完成制（修）訂街道、鄉鎮及村委會（居委會）救災預案的地方，所在地縣級民政部門要儘快制（修）訂預案，力爭2010年基本形成“縱向到底、橫向到邊”的救災應急預案體系。各級救災應急預案的制（修）訂，要明確規定救災綜合協調機構及職責、救災應急準備、災情信息管理、應急回響級別、應急回響程式、救災協調聯動機制、災後救助和重建、救災社會動員等基本內容，增強預案的實用性和可操作性。要定期組織開展預案演練，著力加強跨部門、跨行業、跨區域的綜合性演練，不斷提高協同應對災害的能力。
（四）加強救災應急隊伍建設。各地要結合自身救災業務工作特點，培育和發展民政救災應急隊伍，提高民政工作者救災應急處置能力。充分發揮人民解放軍、武警、民兵預備役人員在搶險救災中的重要作用，進一步完善軍隊協同政府參與救災應急工作的聯動機制。培育和發展救災應急志願者隊伍，鼓勵和吸納社會工作者參與救災應急工作，探索建立社會工作者引領志願者開展減災救災服務的聯動機制。加強救災應急專家隊伍建設，建立重大自然災害專家會商機制，提高救災應急工作的科學決策水平。建立健全災害信息員隊伍，積極推行災害信息員國家職業資格證書制度，形成規模適度、結構合理、管理規範的災害信息員職業隊伍體系，全面落實省、地、縣、鄉、村五級災害信息員隊伍建設任務，建成一支總人數達70萬的災害信息員隊伍。
（五）加強災情管理制度建設。各地要強化災情管理主體責任意識，切實履行災情管理的職責；要嚴格執行國家災情統計制度，規範災情報告的時間、內容、形式，明確責任人及審核程式；要建立災情會商和評估制度，切實做好年度災害趨勢會商、實時災情評估、過程災情評估、年度災情評估工作；要建立災情發布制度，及時、客觀地發布災情；要大力推進災情管理軟體的套用，提高災情管理的技術水平。
（六）加強救災資金保障機制建設。各地要進一步落實救災工作分級負責、救災經費分級負擔制度，切實履行救災職責，建立救災資金長效保障機制。救災投入要與國民經濟和社會發展相協調，並按照事權劃分納入各級財政預算。制定與經濟發展、人民生活水平相適應的救災補助標準，完善救災補助項目。制定基層救災工作經費保障制度，明確經費來源渠道，落實救災工作經費。完善救災資金管理制度，實行科學化、規範化、信息化管理，建立和完善救災資金管理和使用監督制度。
（七）加強救災物資儲備能力建設。各地要加快編制救災物資儲備發展規劃，合理確定救災物資儲備庫規模，通過改擴建、新建、租借等方式解決存儲場所，逐步形成能滿足救災需求的儲備庫（點）網路；要增加救災物資儲備的數量和品種，並及時補充和更新，確保救災的實際需求；要建立救災物資協同保障機制，完善救災物資緊急調撥和配送體系；要建立救災物資應急採購和動員機制，拓寬應急期間救災物資供應渠道；要積極探索市場經濟條件下的能力儲備新形式，實現社會儲備與專業儲備的有機結合，全面提高救災物資應急保障能力。
（八）加強救災裝備建設。各地要根據救災工作實際需求，給縣級以上（含縣級）民政部門配備（更新）性價比高、安全適用的救災專用車輛，確保應急用車；配備衛星電話、北斗導航定位終端等應急通訊裝備，建設覆蓋省、地、縣、鄉四級的應急通訊網路系統，確保救災指揮通訊暢通；配備日常救災工作所需的計算機、傳真機、印表機、數位相機和攝像機等辦公設備，確保應急期間信息傳遞暢通。
（九）加強救災應急指揮系統建設。結合實際，大力推進救災應急指揮系統建設，依託政府系統辦公業務資源網路，規範技術標準，充分整合利用現有專業系統資源，建立救災應急通訊平台、信息平台、決策平台、調度平台及其配套的安全系統和標準規範，實現互聯互通和信息共享，為救災應急指揮提供良好的技術支撐。
（十）加強應急避災場所建設。各地要把應急避災場所建設納入政府投資計畫。堅持科學選點、合理布局的原則，綜合利用城市社區服務設施、公園、廣場和農村村委會辦公和其他公共活動場所、中國小校等現有設施，統籌整合民政系統敬老院、福利院、救助站等內部資源，採取確認、修繕、新建等方式，建設城鄉避災場所，合理儲備相應的生活類救災物資。要嚴把應急避災場所的質量關，確認和修繕的場所要由專業部門進行質量鑑定，新建場所必須按抗災防災要求設計，規範施工，確保建築質量。
（十一）加強救災科技支撐能力建設。各地要高度重視新技術、新設備和新工具在救災工作中的套用，推動救災生活類專用物資種類和功能的創新；要加強救災捐贈統計技術支持系統的研究和創新；要結合本地災害特點，研究災害發生機理；要建立本地歷史災情、災害風險、地形地貌、人口分布、農房情況及救災能力等方面的資料庫；要積極推進服務於救災應急的專家諮詢機構、科技支撐機構建設；要研究制定國家救災相關技術標準和管理標準，使科學技術更直接地服務於救災工作。
（十二）加強社區綜合減災救災能力建設。各地要以創建“綜合減災示範社區”為抓手，建立健全城鄉社區減災救災工作機制，完善相關應急預案，組織社區減災救災演練，加強社區災害監測預警和災情統計報告能力建設，建立社區救災應急志願者隊伍。要大力開展減災救災宣傳活動，根據本地災害風險和公眾意識現狀，開展形式多樣、生動活潑、喜聞樂見的知識普及活動，切實提高城鄉居民識災、防災、減災、救災意識及技能，增強自救、互救能力，全面促進城鄉社區綜合減災救災能力建設。
（十三）加強救災應急社會動員能力建設。各地要堅持“政府主導和社會參與相結合”的原則，建立健全與共青團、婦聯、工會及社會組織在救災捐贈、志願服務、災後重建等方面的救災聯動機制。加緊研究制定鼓勵社會各界參與救災的制度，以及財稅、金融、保險等方面的政策和具體配套措施。總結推廣受災人員自救互救的經驗和做法，搭建為社會組織和救災志願者服務的平台，規範捐贈款物的接收、管理、使用、統計和反饋。健全救災應急徵用補償制度，規範應急救災所需物資徵調、使用、歸還、補償各環節工作。力爭在兩年內基本建立政府與人民團體、社會組織良性互動的救災社會動員機制，全面提高救災應急社會動員能力。
保障措施
（一）高度重視，加強領導。各級民政部門要向黨委、政府充分匯報建設救災應急體系的重要性和緊迫性，爭取納入當地國民經濟和社會發展總體規劃。主要領導負總責，主管領導親自抓，抽選相關業務部門的工作骨幹成立專門小組，及時研究解決救災應急體系建設中遇到的新情況和新問題，確保救災應急體系建設取得實效。
（二）調查研究，轉變作風。要大興調查研究之風，摸清本地災害情況和救災需求，找準救災應急工作中的薄弱環節，提出救災應急體系的建設思路，有針對性地制訂有關政策措施。要切實轉變重救災輕減災的觀念，把工作重心轉向救災減災並重上來，用救災拉動減災，靠減災支持救災，兩項工作協調推進；要切實轉變重實踐輕理論的觀念，加強救災政策理論研究，堅持理論研究和實踐探索並重，眼前建設與長遠發展相統一，把功夫真正下到重長遠、打基礎的工作上。
（三）加大投入，科學規劃。各地要結合本地實際，編制本地救災應急體系建設規劃，制定工作目標，明確工作任務和進度，按計畫有序推進各項建設工作。要做好與有關專項規劃相銜接，合理布局重點建設項目，統籌規劃救災應急工作所必需的基礎設施建設。加強部門間的溝通和協調，積極尋求相關部門和社會各界對救災應急體系建設工作的幫助和支持，最佳化整合各類救災資源，加大在人員、資金、物資、裝備等方面的投入力度。
（四）擴大開放，拓展合作。要加強與有關國家、聯合國機構、區域和國際組織在救災減災領域的溝通與合作，加入有關區域和國際組織並積極發揮作用，共同應對自然災害。大力宣傳我國在救災減災工作中的政策措施和成功經驗，積極參與國際救災行動，向國際社會展示我國的良好形象。密切跟蹤研究國際救災應急發展的動態和趨勢，參與救災減災領域國際項目研究與合作，學習、借鑑有關國家在救災應急體系建設方面的有益經驗，促進我國救災應急工作水平的提高。
二〇〇九年十月十九日
