核損害概述
（一）核損害及核事故
核損害見諸於國際核損害賠償公約及各國核損害賠償法，一般認為核損害是由核物質的放射性帶來的損失或損害，這種損失或損害是由上述核物質的放射性或毒性、爆炸性或其他有害特性的綜合效應引起的。
（二）核損害的表現形式
核損害根據受害對象的不同，大體可以分為人身傷亡、財產損失兩大類，此外，往往將由於上述人身傷亡、財產損失所直接導致的經濟收入損失也視為核損害的表現形式。
隨著社會經濟的發展和人們在處理歷次核事故（尤其是前蘇聯車諾比事故和日本福島核事故）過程中總結的經驗，國際社會和各主要核電國家對核損害的內涵和外延有了更多、更全面的理解和總結。目前普遍認為核損害還應該包括：
1.恢復受顯著影響環境的費用支出；
2.因顯著變化的環境而導致的直接經濟利益損失；
3.預防事故發生的措施費用支出及相關措施帶來的進一步損失。
前兩項的損害內容是放射性對環境的直接和間接影響，第三項損害內容指的是在面臨重大事故威脅時，為避免事故發生或減輕事故後果而採取的緊急措施費用及此類緊急措施帶來的人員和財產損失。
（三）核損害的非常規巨災損失特性
核損害包括了人身傷亡、財產損失、環境損害及各種損害所導致的直接或間接經濟收入損失，基本囊括了一般民事損害的範圍，但又與一般民事損害有很大的區別，表現在如下幾個方面：
1.涉及的地域廣、人員多
一般民事損害具有特定的受害人群，而核損害的影響地域很廣，根據情況的不同，影響範圍可達幾十甚至上百公里，影響人群可達幾萬甚至上百萬，甚至可能會造成跨國境的核損害。
2.賠償金額巨大
一般民事損害程度較輕微，而從絕對意義上講，核損害是非常嚴重的損害，體現在損害賠償上就是巨額的賠償資金。歷史上2次涉及放射性物質嚴重外泄的民用核設施事故的責任金額都以成百上千億美元計。
3.對核電行業的衝擊巨大，社會經濟影響深遠
核事故無聲、無色、無形的致害特性使人們“談核色變”，是整個核能行業及相關產業共同面臨的系統性風險，同時核損害的長期效應也給環境和人的身心健康帶來難以消除的傷害，社會經濟影響深遠。
4.賠償處理紛繁複雜
伴隨核事故產生的核損害賠償具有案件複雜、索賠數量多、索賠金額大、持續時間長、涉及人員多、影響地域廣的特點，需要大量人力、物力、財力來處理和管理。
從核損害的4大特點看，核損害的嚴重後果已遠遠突破了核能企業或核能行業自身，需要由核能企業、社會和國家共同承擔。對核損害的管理是事關國家治理、社會管理、核安全管理的重要制度，應當從國家核風險管理的高度，立足我國國情，結合我國核工業發展的階段性特點來審慎對待。
（四）核損害的賠償範圍
現行的兩個國際核損害賠償公約（《維也納公約》和《巴黎公約》）一致認為核損害的賠償責任應包括因核事故而造成的人身傷亡、財產損失及由上述人身傷亡和財產損失所直接導致的經濟收入損失。在《1997年維也納公約修訂議定書》及《2004年巴黎公約修訂議定書》中，公約將核損害的賠償範圍擴展到包括環境污染及相關經濟收入損失、緊急情況下預防事故費用等更廣闊的範圍。新擴展的賠償範圍極大地放大了核損害賠償的潛在金額和處理難度，導致兩個公約的國家締約國在公約修訂後的很長一段時間都未積極修改國核心損害賠償法。日本福島核事故促進了各國核損害賠償法向新修訂公約的靠攏，以2004年巴黎公約議定書為例，絕大多數的締約國已完成相關國內法的修訂，其中英國是進度最慢的主要有核國家。
根據有限的核損害賠償實踐中，一般認為，核損害的賠償可作如下細化：
1. 人身傷亡的賠償
包括必要的醫學檢查、放射性疾病的治療、死亡的賠償等。
2. 財產損失的賠償
包括財產的去除污染、維修、置換。
3. 上述人身傷亡和財產損失所直接導致的經濟收入損失
包括因人身傷亡導致的工資收入損失和財產損失導致的經營性收入損失。
4. 恢復受顯著影響環境的費用支出
包括任何合理的恢復受顯著影響環境的費用支出，但對何種恢復措施屬於合理措施、何種環境影響屬於顯著影響、恢復至何種程度為宜等一系列問題尚未有明確的解決方案。
5. 因受顯著影響的環境變化導致的直接經濟利益損失
只適用於直接從環境資源中獲取經濟利益的行為，如漁民因海水受污染而不能將捕獲的海產品銷售獲利的行為。
6. 預防事故發生的費用支出及相關措施帶來的進一步的損失
包括在面臨重大事故威脅時，政府進行人群疏散時發生的交通、食宿等各項費用（不論核事故最終是否發生）。
當然，具體的核損害賠償細節也存在國別差異。如日本在福島核事故中不僅對政府要求疏散的人群進行了賠償，還對自願疏散的人群進行賠償，另外還對受害人因核事故發生而承受的較大精神壓力進行了賠償。
（五）需要立法管制的核設施和核物質
核損害民事賠償責任僅適用於“和平利用核能目的”的核設施和核物質，軍用設施及核物質所造成的核損害不在管轄範圍內。
不同的核設施和核物質具有不同的事故後果，可能造成的核損害民事責任在責任範圍、影響範圍、賠償金額等方面也都存在差異，相應的法律規定也就不一樣。
完整的核燃料循環包含了鈾礦開採、鈾的精煉和氟化轉化、鈾的富集、核燃料元件製造、核電站運行、乏燃料及核廢料的處理和貯存六大環節。按核設施事故後果的嚴重程度劃分，核電站運行的事故後果很嚴重，乏燃料後處理廠的事故後果次之，研究和工程試驗性質的核反應堆、鈾的富集、核燃料元件製造及核廢料的貯存、鈾的精煉和氟化轉化等的事故後果再次之，鈾礦開採的事故後果最小。從國際社會及各國的立法實踐看，一般要求將核反應堆（含核電廠機組、研究及工程試驗反應堆）、乏燃料後處理廠、鈾的富集、核燃料元件製造及核廢料的貯存、鈾的精煉和氟化轉化、核廢料的處理和貯存列為需要對其可能產生的核損害民事賠償責任進行立法管制的核設施，但對各種核設施的具體立法管制可以有所不同。如針對核反應堆的管制會根據核反應堆的熱功率大小的而不同。
受核損害賠償法管制的核物質一般包括“核燃料、放射性產物或廢物、放射性材料”。對核物質的管制可進一步分為核物質處於設施內和處於運輸途中兩種情況。當核物質位於核設施內，由核設施的運營商承擔核損害賠償責任，但當該核設施僅作為核物質運輸途中的臨時貯存地時，核設施運營商不應承擔責任；當核物質處於運輸階段時，自該核物質轉由另一方持有時由該持有人承擔責任，反之則由轉交發生之前的持有人承擔責任，根據運輸雙方的約定，也可以將運輸階段的責任交由實際承運人承擔，這裡的承運人指的是在運輸過程中具有管控核物質安全專業能力的人。
核損害賠償責任的特殊性
核能的利用屬於即使採取現代科學技術和謹慎穩妥的操作、經營和管理，依舊難以完全避免給他人的人身和財產造成損害的高度危險作業。在民事責任中，將這種危險作業可能造成的損害賠償責任歸為依法應承擔的特殊侵權責任。核損害的這種特點使得對核損害賠償責任的立法從一開始就引入了不同於一般民事責任的法理和原則，這些特殊原則通過在國際核損害賠償公約及各國核損害賠償法廣泛運用，構成了核損害賠償責任法的特徵。
（一）唯一責任原則
唯一責任原則也即法律責任歸結原則，即不問核事故和核損害的實際責任主體，將核損害的賠償責任全部歸集由運營商承擔。運營商一般指的是持有核安全監管部門發行的核設施運行或核活動許可證的法人。唯一責任服務於鼓勵核能工業規範發展和保障受害人獲得賠償的雙重目標，有三個優點：
1.免除了核能工業各種供應商、契約商和服務商的責任，推動了核能工業的持續安全、健康發展。
2.保護了公眾利益，簡化了核損害賠償程式，有利於保障公眾在受害時及時獲得賠償的權利。
3.鼓勵了運營商加強核安全管理，促使運營商加強風險管理，全力保障核設施的安全運行。
當然，唯一責任原則也存在加重運營商責任的弊端。從懲治相關責任人惡意和不作為行為的角度出發，一般還會賦予運營商在如下兩種特殊情況下向事故責任方進行追償的權利：當核損害是由故意或重大疏忽行為引起的，對這種行為的行為人享有追償權；當雙方在簽訂的契約中對運營商的核損害賠償追償權有明確要求時享有追償權。
（二）絕對責任原則
絕對責任原則也稱為無過錯原則，指的是行為人只要給他人造成損失，且法律規定其應承擔民事責任，不問其主觀上是否有過錯都應承擔民事責任。絕對原則適應了核損害具有隱蔽、複雜、影響深遠、潛伏期長等特點，配合“唯一責任”的使用，具有如下三個優點：
1.有利於儘早開展受災民眾的救助和賠償，穩定社會情緒，防止群體性事件的發生。
2.有利於簡化受害人獲得賠償的法律程式，省去了事故原因調查和受害人舉證等漫長而複雜的司法程式。
3.有利於節約不必要的司法費用，將有限的核損害賠償基金的效用最大化。
（三）有限責任原則
有限責任原則指的是運營商在一次核事故所造成的核損害賠償責任是有限的。有限責任原則是在法律層面保護運營商的重要措施，是平衡核工業發展和周邊居民利益的重要制度設計。
有限責任原則被大多數有核國家所採用，少部分國家要求運營商承擔無上限的賠償責任，這些國家有日本、德國、瑞士、芬蘭。無論是實行有限責任還是無限責任，都面臨著僅憑運營商的力量無力承擔巨額核損害賠償責任的難題，為此各國都在核損害賠償責任立法中引入了政府作為最終責任承擔人。
（四）強制財務保證原則
強制財務保證原則指的是運營商為證明自身具有承擔核損害責任的能力，需持有滿足法律要求的財務保證，該財務保證是運營商能及時提供足以履行法定賠償責任的財力證明。這種財務保證要求具有高度的安全性和流動性，在額度上要求不低於運營商的法定賠償責任，通常可以採用銀行存款、信用證、核第三者責任保險的形式。財務保證的強制執行是通過與運營商的運營執照掛鈎來實現的，一般都要求運營商在申請運營執照時提交持有財務保證的證明。
（五）政府干預原則
政府干預原則指的是政府對核事故的處理和核損害的賠償都需要承擔責任。引入政府干預原則通常有兩個考慮：一是核能工業是由政府主導的特殊產業，核能工業的發展與政府的政策導向密切相關；二是政府職能本身就包含了社會管理，為受災國民提供最終的救援和救濟是政府的應盡職責。依各國國情的不同，政府干預的形式和範圍也不盡相同，一般有如下3種情況：
1.政府有責任組織力量，預防事故的發生並儘可能避免或減少事故發生後的後果；
2.政府有責任在核損害發生後對核損害賠償進行干預；
3.政府有責任在運營商無力承擔賠償責任或運營商已充分履行責任或運營商無需承擔賠償責任時承擔有限或最終的賠償責任。
（六）有限訴訟時效原則
受害人需在有限時間內向運營商發起核損害賠償索賠申請。受害人應當自核事故發生後的一定時間內（如10年）發起索賠，或者在他知道或本應該知道自身所受核損害及相關責任人之日起的一定時間內（如2年或3年）發起索賠。有效的索賠需要同時考慮上述兩種情形。
目前國際社會有將人身傷亡的索賠時效從10年提高到30年的趨勢，對此，商業保險市場表示時效太長無法提供有效保障，目前可行的解決辦法主要還是尋求政府對此類超長期索賠的財政支持。
（七）唯一司法管轄原則
唯一司法管轄指的是無論受害人居住地是否和核事故發生地適用同一司法管轄權，均由指定的唯一一家主管法院管轄。唯一主管法院管轄的要求一方面保證了賠償標準的一致性，另一方面也適應了核損害判定的專業性要求。
（八）不歧視原則
不歧視指的是核損害賠償必須保持對不同地域、不同國家的受害人一視同仁。不歧視的要求與唯一司法管轄的要求相輔相成，但一般在處理跨境核損害的國際核損害賠償公約中更為常見，各國國核心損害賠償法一般並未特別提出，取而代之的是引入互惠對等原則，即按照等同於他國對境外核損害的賠償標準進行賠償。
核損害賠償責任劃分
在對核損害及核損害賠償責任有了充分認識和明晰判斷後，如何分配核損害賠償責任並保證責任人具有足夠的能力保證責任履行就是下一個重要的問題，國際社會及各有核國在長期實踐中形成的經驗和共識具有積極的借鑑意義。
一、國際通行做法
核損害賠償責任的劃分通常根據核事故原因的不同而不同：當核事故是由武裝衝突、敵對行動、戰爭、暴亂等運營商免責原因導致時，核損害賠償責任由政府單獨承擔；當核事故是由其他原因引發時，由運營商承擔首要責任，對於超過運營商法定首要責任限額之外的責任，由政府承擔補充責任（如圖1）。
核損害賠償圖1 核損害賠償責任劃分示意圖
二、核設施運營商應承擔的責任及履責要求
（一）運營商應承擔的責任額度
除被明文列為除外責任的責任免除外，運營商需對所有核事故導致的核損害都需承擔法定額度的賠償責任。
從國際公約及各國核損害賠償法的發展趨勢看，提高運營商的核損害賠償責任金額是發展的大趨勢，各有核國家的最低損害賠償責任將不低於3億特別提款權（SDR）（折合人民幣約30億）。
與國際公約統領核損害賠償的核損害賠償範圍一樣，國際公約也為各國制定運營商的賠償責任制定了標準，公約的締約國按照不低於公約標準的原則確定。現行《1968年巴黎公約議定書》規定的最低限額為1.75億特別提款權（SDR），而最新修訂的《2004年巴黎公約議定書》將最低限額提高到7億歐元，主要締約國的現行運營商限額（見表6.1）都超過1.75億SDR，部分國家甚至已將限額提高到7億歐元甚至更高的12億歐元；現行《1977年維也納公約議定書》規定的最低限額為1.78億美元，而最新修訂的《1997年維也納公約議定書》將最低限額提高到3億SDR，主要締約國的現行運營商限額（見表6.2）都滿足或超過公約的要求。
《1997年的核損害賠償補充公約》目前尚未生效，但美國、日本、韓國、加拿大都是這個公約最有可能的締約國，公約規定的最低限額為3億SDR，這些
國家除韓國和加拿大外，現行運營商的最低限額都遠超過公約要求，而韓國和加拿大都已開始提升限額的法律程式。日本政府在福島核事故後開始重視加入《1997年核損害賠償補充公約》，目前已經開始正式推動，日本加入國際公約的思路是在國核心損害賠償法與國際公約之間制定一個連線橋機制，該機制旨在消除國核心損害賠償法與國際公約之間的差異，目前這個連線橋機制已經設計完畢並提交國會審議。按樂觀估計，最早將在2015年1月份提交。日本加入核損害賠償補充公約的行動將極大地促進該公約的生效，同時也為韓國的後續跟進提供了樣板。
我國目前也未加入上述國際公約，現行運營商的最低賠償限額僅為3500萬歐元，在有核國家中處於墊底水平。在其他各國紛紛提高限額的趨勢下，若繼續維持低限額不變，將繼續拉大與國際平均水平的差距。
（二）運營商履行責任的特殊要求
根據各國際公約及各國核損害賠償法的通行規定，為保證運營商具有足夠的財務實力來履行賠償責任，運營商需要持有一定金額的強制財務保證，這種強制財務保證可以通過多種財務方式來實現，一般法律明文規定的有：存入指定銀行的專戶存款、銀行信用證擔保和責任保險，這幾種提供強制財務保證的財務方式的共同特點是資金的流動性強、安全性高，一旦發生事故索賠，可以馬上獲得資金支持。
基於流動性、安全性、價格和附加服務等因素的綜合考慮，目前國際上絕大部分國家（除巴基斯坦、伊朗、朝鮮外）的核運營商都採用核第三者責任保險的方式來滿足最低財務保障要求。在德國和美國，除了要求核運營商持有核第三者責任保險外，還要求整個核電行業建立賠償協定以應付更高限額的賠償支持。
德國建立行業賠償協定的背景是運營商被要求持有25億歐元的強制財務保證，這超出了當時核保險市場可提供的最大保險限額, 為使核電廠能夠繼續運行，德國的核電行業在運營商核第三者責任保險的賠償額度外構建了特殊的賠償協定，該協定規定：核設施運營商及其控股股東（母公司）是核事故的責任人，當核設施運營商（包括其控股母公司）無力承擔時，由德國所有核電廠的控股股東（共四家，EnBW, E.ON, RWE，Vattenfall Europe，均為歐洲前五大綜合性能源巨頭）按固定比例提供資金支持，直至總賠償金額達到25億歐元。超過25億歐元部分的責任依舊由事故運營商承擔無限責任，與其他核設施控股股東無關（德國核電運營商的強制財務保證示意圖見圖2）。
核損害賠償圖2 德國核電運營商的強制財務保證示意圖
美國引入核電行業協定則是源於了核損害賠償法對減輕政府擔保責任的法律規定。依照法律規定，運營商需按核保險市場可獲得的最大保險額度來購買商業責任保險（這個額度一直在提高，目前是3.75億美元），超出部分由核設施營運商按每個反應堆、每次核事故約1.21億美元的標準繳納追溯保費（事故發生後收取），協定收集的賠償金由美國核保險共同體代管。
德、美兩國核電行業賠償協定的建立，適應了西方政府“小政府、大市場”的運作原則，在給私人核運營商施加高額賠償責任的同時又沒有增加政府提供賠償資金援助的壓力，同時也解決了核運營商無力提供高額賠償責任的問題。由於這種模式是基於事故後的資金籌措，不可避免地存在如下兩個弊端：一是面臨著運營商財務狀況難以監管、賠償資金能否及時到位的問題；二是沒有考慮到核電行業在重大核事故發生時面臨的全行業停產系統性風險，整個核電行業因停產而喪失收入來源，企業財務狀況的迅速惡化將導致賠償資金難以到位。
三、政府承擔的責任及履責要求
（一）政府承擔的責任範圍
運營商與政府共同構建了一個無縫的核損害賠償體系。政府一方面承擔著諸如由武裝衝突、內亂、戰爭及重大自然災害等引發的運營商除外責任，另一方面也需要在運營商責任履行完畢或不能履行責任之時承擔責任。政府在核損害賠償中實際承擔著最終責任人的角色。
（二）政府履責的特殊要求
核損害的致害特點與重大自然災害如地震等造成的自然災害損害有相似的地方，但整個處理過程要比單純的自然災害救災複雜。國際上少數幾次重大核事故的處理經驗表明，政府除了提供資金支持外，更重要的是建立一個與核損害賠償責任制度相匹配的核損害賠償實施制度。
各國對政府履行責任的要求主要依各自國情的不同而不同，但總的來說並沒有要求政府採取如運營商強制財務保證等手段，對政府的要求重點是在制定核損害賠償規則，組織並建立核損害賠償體系。如美國要求政府在事故損害賠償金額預計將超過運營商責任時介入並提出損害賠償方案；日本規定需成立核損害爭議調解委員會，用於解決核損害賠償過程中的爭議和建立核損害賠償範圍及其他用於幫助運營商與受害人達成自願和解的規則等等。
