存在原因
中國居民收入分配差距擴大的原因有多種，具體而言，可以歸納為以下幾種：
(一)歷史原因新中國成立後，出於種種原因，中國選擇了重工業優先發展的戰略。作為一個脫胎於半殖民地半封建的農業國家，中國的重工業優先發展的戰略主要是要通過農產品統購統銷制度，工農業產品價格“剪刀差”，低價收購農產品，將農業剩餘轉化為工業利潤，再通過嚴格控制工業部門的工資水平，把工業利潤轉化為財政收入。
此外，國家還通過農業稅收入和農業儲蓄等渠道獲得了大量資金積累。根據周其仁(1994)的估計，在1952~1982 年期間，國家通過價格剪刀差、農業稅和農民儲蓄淨流出三條渠道，從農村獲取6127 億元的剩餘，相當於1982 年全部國營企業的固定資產原值。
同時，人民公社制度和城鄉二元分割的戶籍制度成為政府的長期制度，戶籍制度把農村勞動力禁錮於農村和農業，城市職工報酬以及享受的城市居民的各種福利保障遠遠高於農村可比勞動力，這種城鄉隔離的二元經濟結構導致改革前城鄉居民較大收入差距的長期存在，也形成了城市居民的利益剛性和改革後的城市偏好。
(二)分配體制的原因中國現階段實施的是完善按勞分配為主體、多種分配方式並存、各種生產要素按貢獻參與分配的分配製度。在這種分配體制下，個人收入量的多少，不僅與自己的勞動貢獻大小正相關，而且還與自己所擁有的物化生產要素多少正相關。是否占有物化生產要素及其量的多少和質的高低，便成為影響人際間收入差距的重要因素，不同要素所有者占有要素的數量與質量差異面對個人收入差距影響巨大。如果在勞動收入大致均等的條件下，收入差距主要由財產性收入高低而拉大。隨著市場經濟的建立和不斷完善，人們的財產性積累差距加大，因而財產性收入差別也不斷擴大。據統計，2001 年前20%的人擁有80%的銀行存款，而80%的人僅占銀行存款的20%；而在20 世紀90 年代，有人根據城鎮居民抽樣調查資料推算，30%的富裕人口占有居民儲蓄存款的47%。
(三)經濟體制轉軌的原因轉軌時期的一個重要特徵，就是舊體制雖然已經開始打破，但新體制卻還沒有真正建立起來。一些人利用自己所處的有利地位，如掌握重要的經濟信息、獲得特定的市場準入權，對重要的、緊缺的商品享有控制權等等，進行種種形式的設租與尋租活動，牟取了雙軌體制給他們帶來的巨大利益，據為已有。
另外在轉軌時期，市場機制的作用範圍沒有得到完全延伸，一些領域裡還存在行業性壟斷，由此而產生的壟斷收入，其級差部分理應由國家占有，而事實上卻沒有得到很好地調節，從而導致了行業之間、部門之間個人收入的極不平衡。
(四)國有企業改革的原因改革發展至今，國有企業的改革並沒有取得根本性突破，國有資產的保值增值機制、對經營人員的收入風險機制，沒有真正建立健全，因此造成了國有企業經濟效益的下滑，國有資產的大量流失。個別企業成了某些人把公有財產轉化為私有財產的一種複雜的中介環節，這樣，就為少數人暴富提供了經濟來源，所謂“廟窮方丈富”就是這一情形的生動寫照。
(五)社會保障體系不健全的原因中國的社會保障制度存在著覆蓋面小、資金渠道狹窄、管理服務社會化程度低等問題的存在，無法適應不斷發展的新體制需要。中國的社會保障體制是建立在城鄉二元隔離基礎上的，造成了城鄉社會保障的巨大差別。城市實行高就業、高補貼的社會保障制度，大多數居民享有較高程度的社會保障，而農村則以傳統的家庭保障為主，其保障水平遠低於城市。
中國城市中的社會保障水平是以所有制劃線的。國有企事業單位的職工有較高和較全面的保障，集體企業和單位的職工所享受的社會保障則要相對低一些，個體工商業者則基本不享受社會保障。這種以所有制為線的社會保障待遇差別也是失之公允的。而國有企事業單位的職工又恰恰是收入較高的一批人，國民收入的再分配又向這些人傾斜，更加大了收入分配差距。
(六)稅收調節不力的原因國際經驗證明，個人所得稅在調節社會收入分配方面能夠發揮獨特的作用，但目前中國個人所得稅制度還不夠完善。另外，個人所得稅所需要的征管條件目前還不完全具備，從稅務部門本身來講，也需要進一步強化征管力度，嚴格徵收管理。除個人所得稅外，中國還沒有建立針對個人財產存量及其轉移進行調節的收益類稅種，比如不動產稅、遺產與贈予稅。再如，適應現代經濟發展和社會變革需要的社會保障制度既不統一，又不健全，在資金籌措上沒有採取國際上通行的開徵社會保障稅的方式，政出多門，效益低下。由此造成政府以及社會對國有企業下崗職工的安置及其生活困難問題的解決缺乏必要的財力保障。
治理對策
(一)樹立正確的公平分配觀收入分配中的公平是指對國民收入依據合理的規則進行分配。
中國長期以來有“不患寡而患不均”的傳統，很容易把平均主義理解為公平，把公平與平等混為一談。事實上，公平不等於平等，更不等於平均。公平和平等都屬於價值觀的範疇，它們有一部分內容是重合或交叉的，如機會的平等、條件的平等都屬於公平的範圍。同時，公平與平等又是不同的價值觀。如果說，平等強調的是某種“同”，那么公平強調的是某種“異”，公平是以承認差異為前提的，所謂公平就是一種合理的差異，這與平等以同一性來衡量形成反差。
收入分配的全過程包括三個環節：起點、過程、結果。樹立正確的公平觀，就是要做到以上三個環節的統一，即把起點公平、過程公平和結果公平看成是一個有機的、不可分割的系統。
所謂起點公平，是指市場經濟的競爭應該在同一起跑線進行社會活動上，即競賽的規則必須公平，這是社會主義公平中最具決定意義的一環，只有在一定程度上解決了起點公平問題，才能在一定程度上為過程公平建構打下基礎，從而最終實現結果公平。
所謂過程公平，是指個人或群體在社會活動中，能獲得發揮自身能力的機會平等以及活動中在公平的原則和操作下公平競爭，就是要給每個人以公平的機會和條件，而公平的機會與條件則必須由法制主導下的市場經濟來提供。若干年來，我們的社會和民眾因為規則的不合理、法制的不完善、監督制約機制的不健全，已經付出了代價，社會上也因此產生了鑽法律的空子甚至通過“權錢交易”而暴富的人群。對於民眾由此而產生的“仇富心態”，政府應該給予理解，並且引導民眾積極參與對規則和制度的完善上來，加速完善社會、經濟、法律機制。
結果公平可以分為兩類：絕對結果公平和相對結果公平。絕對結果公平是指社會成員間的收入不按貢獻而是按人頭來分配，追求平均，社會成員之間收入結果差距很小，是一種平均主義。就相對結果公平來說，它包含兩個方面的內容，一是就同一個體而言，其產出、貢獻與所得是否匹配、相稱，我們稱其為縱向相對結果公平；二是就不同個體而言，他們之間的收入差距是否在一定的範圍之內，也就是所謂的社會是否基本公正，而不看其貢獻大小，我們稱之為橫向相對結果公平。
(二)完善制度建設中國不合理收入差距的產生，很大一部分是因為制度設定不合理造成的。
首先，進一步打破城鄉壁壘、地區壁壘等區域間的制度障礙，打破城鄉分割二元經濟結構，促使農村剩餘勞動力自由流動，允許和鼓勵有條件的農民在城鎮定居謀業，實行與市民相同的“國民待遇”。統一城鄉勞動力市場，實行開放的勞動力市場政策，促進勞動力的合理流動，讓勞動力在城鄉之間和地區之間享有充分流動的自由和同等的就業機會，讓更多的農民參與城市經濟活動，增加農民人均占有資源，以縮小城鄉收入差距。
其次，加強對壟斷行業的監管，加強市場競爭，削弱行業壟斷。按照國際慣例提高一些壟斷行業的市場準入程度，政府應有計畫地為一些行業的進入創造較為寬鬆的條件，引入競爭機制，縮小國家壟斷性行業的範圍，打破或削弱行業的壟斷，加強對壟斷收入分配的控制和管理，縮小壟斷行業與非壟斷行業的收入差距。
最後，加快體制改革，強化權力約束。一方面要嚴格執法，加大腐敗案件的查處力度，嚴懲腐敗分子，特別需要強化對權力的約束和民主監督，因為缺乏監督的權力勢必造成腐敗；另一方面，要深化市場經濟體制改革。繼續深化國有企業改革，加快現代企業制度的建立，健全法人治理結構，特別要建立和完善對國有企業的監管機制，充分發揮監事會的作用。深化企業分配製度改革，建立健全激勵機制和約束機制，強化科學管理。進一步實現政企分開，切實轉變政府職能，逐步削弱甚至取消政府對微觀經濟主體的直接行政干預，打破阻礙經濟健康發展的“條塊分割”和部門壟斷，合理劃分各級政府的事權，強化監督機制，從源頭上堵住腐敗現象的產生，使政府與企業的關係真正轉到符合社會主義市場經濟要求的軌道上來。
(三)把“公有制分享經濟運行機制”引入初次分配公有制。
分享經濟理論認為：第一，在社會主義條件下，由於生產資料公有制的建立，僱傭勞動制度的廢除，使勞動者成為生產的主體，勞動力不再是商品，工資範疇不再存在，成本=c+v 的範疇已經過時；第二，v 的性質發生了變化，v 只是按勞分配所決定的個人消費品價值，它不是資金而是收入，不進入生產補償，所以c 與v 不能再結合成一個成本範疇；第三，勞動者作為主體支配著生產資料這個客體，即活勞動支配物化勞動，這樣，必要勞動和剩餘勞動都獲得了自主的必要勞動的性質，因而v 和m 就結合成一個新範疇，即需要價值或社會主義必要價值範疇或淨產值範疇。因此，社會主義勞動即自主聯合勞動的性質，決定了社會主義的商品價值構成具有新的特點，即w=c+n。c 代表新概念成本；n 代表需要價值，n 是由三部分組成，即 n1(國家收入)、 n2(企業收入)、 n3(勞動者個人收入)。
把“公有制分享經濟運行機制”引入初次分配領域，具體而言，就是用淨收入分成制來代替現有的工資制。所謂企業淨收入，就是實現了的企業淨產值，可由銷售收入扣除物耗成本求得。淨收入分成，就是將淨收入在國家、企業、職工個人三個經濟主體間按一定比例分享。這裡，職工不再拿固定工資加獎金，而是按照事先確定的比例分享收入。這種分享是以企業淨產值為基礎，是和企業的實際經營狀況緊密聯繫的。因此，職工收入不再由企業外部的力量所決定，而是取決於企業的經營成果和職工的勞動貢獻。這一方案不僅要求取消傳統的工資制，並且要求取消利潤制度，用淨收入取代工資和利潤。這樣就能真正使職工收入成為其勞動貢獻的報酬。
由於利益分享、“榮辱與共”，國家、企業、個人三方面就會形成一股追求淨收入不斷增長的合力，從而也就有效地解決了增加供給的生產動力問題。在淨收入分成制中，利益分享是通過各經濟主體對每一邊際產量的淨收入分享來實現的，因而能夠有效地保證國家、企業、職工個人三者收入按比例同步增長，從而在初次分配領域就可以有效地防止收入分配差距的過大。
(四)加大再次分配的力度再次分配有利於縮小初次分配造成的收入分配的差距，政府可以從以下兩個方面入手，加大再次分配的力度
1. 深化稅收體制改革稅收作為調節國民收入分配的槓桿，是治理收入分配不公的重要手段。個人收入所得稅制對社會成員的過高收入具有強效的調節功能。由於目前中國包括個人收入所得稅在內的稅制改革仍在進行之中，一些地方還不完善，公民納稅意識仍有待提高，加上實踐中的有法不依和執法不嚴，致使個人偷稅漏稅現象普遍，稅額流失嚴重，加劇了居民間收入差異。
首先，實行金融資產實名制。推行存款實名制後，應創造條件實行金融資產實名制，這不僅有利於建立個人信用制度，而且能增加個人收入的透明度，限制非法收入，並應逐步向累進稅率過渡。強化代扣代繳制度，從源頭上對個人所得稅加以控制。
其次，可以適時開徵遺產稅。遺產稅的功能是對遺產和贈與財產進行調節，目前全世界約有三分之二的國家和地區都開徵了遺產稅。實踐表明，開徵遺產稅對於避免個人財產分布過分集中，鼓勵人們依靠誠實勞動和努力工作致富，限制部分人通過繼承財產不勞而獲、好逸惡勞具有重要調控作用。
2. 健全社會保障制度由於市場的自發傾向和勞動者個人天賦與能力的差別，難免造成收入的懸殊，在這種情況下，為了保障人們的基本生活，實現公平目標，社會保障將對個人收入差距起到重要的調節作用。
首先，對處於最低層的弱勢群體，需要給予重點關注，採取的政策取向是強化社會保障，確保其最低生活，並逐步提高其收入水平。應按照權利和義務相統一、效率與公平相兼顧、改革和過渡相銜接的原則，通過改革逐步建立起符合新經濟體制要求的多層次社會保障體系。
其次，對低收入者中的城市群體，應適當提高城市居民最低生活保障標準和失業救濟標準，保障他們的生存條件，共享經濟發展的成果。
最後，對低收入者中的農民群體，要增加對農業的投資，建立基礎教育、基本醫療衛生服務等基本需求向農村貧困地區轉移支付的制度，建立農村最低生活保障制度，逐步將農村貧困戶的救濟納入全社會的最低生活保障制度中。
美國經驗
一、美國收入分配差距簡況
不管是人口眾多、生產力發展水平低下、地區經濟發展不平衡、社會並不富裕的開發中國家,還是生產力發展水平較高的西方已開發國家,居民之間的收入分配差距不可避免,因而如何調節收入分配差距是當今世界面臨的普遍問題。下面先從分析美國收入分配差距的情況入手。
美國雖然是西方已開發國家的典型代表,但收入分配不公比其他西方國家更為突出。從貧困人口和貧困率來看“, 1964 年,美國的貧困率19 % ,貧困人數為3610 萬;1978 年貧困率降至11. 4 % ,貧困人口下降為2450 萬;此後貧困率又有所回升,到1993 年貧困率上升為15. 1 % ,貧困人口升至3930萬。即使在2000 年,美國貧困人口尚維持在3000萬左右的水平。”73從基尼係數來看,美國收入分配的基尼係數1967 年為0. 399 ,1980 年為0. 403 ,1990 年為0. 428 , 1995 年為0. 450 , 2000 年為0. 460 。從不同比例人口占有的收入份額來看,“1964 年最低收入的20 %的家庭所占貨幣收入份額為5. 1 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 2 %; 1973年,最低收入的20 %家庭所占份額為6. 0 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 0 %; 1985 年,最低收入的20 %家庭所占份額為4. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為41. 9 %;1995 年最低收入的20 %家庭所占份額為3. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份額為48. 7 %。”
二、美國調節收入分配差距的財政措施
為實現調節收入分配差距目標,可供政府選擇的政策工具一般有稅收、公共支出和公共管制。羅伯特·J . 蘭普曼(Robert J . Lanpman) 認為:“稅收制度對於富人向窮人的收入再分配只起輕微的作用,而政府開支出在這方面所起的作用則要明顯得多。”一般說來,稅收在“劫富”方面有效,但在 “濟貧”方面卻效用不大。需要有包括最後落著在社會保障支出、義務教育支出與反貧困支出等在內的公共支出加以補充方能奏效。因而稅收、社會保障、義務教育與反貧困是調控收入分配差距的主要財政措施。
(一)稅收調節措施
稅收調節措施是指稅收在國民收入分配過程中,對個人收入的形成、分配、使用、財富積累與轉讓等實施全面調節的制度。稅收調節可劃分為直接調節和間接調節,屬於直接調節的稅種是所得稅與財產稅,屬於間接調節的稅種是商品稅。在所得稅中,個人所得稅由於從根本上體現了對高收入者多課稅、對低收入者少課稅或者不課稅的量能課稅原則,因而能有效地縮小收入分配差距,達到實現收入分配差距調節的目的;社會保障稅也可以實現產業經濟學和財政稅收理論。
對收入分配差距的調控。在財產稅中,房產稅、車船稅、遺產稅(或繼承稅) 和贈與稅都具有重要的收入分配差距調節功能,但遺產稅(或繼承稅) 和贈與稅由於實行累進稅率,規定有必要的扣除額,對獲得遺產或贈與財產多者多徵稅,對獲得遺產或贈與財產少者少徵稅或者不徵稅,這對於實現收入分配差距無疑更具調控功能。在商品稅中,增值稅是相對中性的,通常不具有調控收入分配差距的功能;而對某些特殊消費品或消費行為課稅,一般能起到調控收入分配差距的作用。
在美國,已經建立了以個人所得稅為主體,輔之以遺產稅、贈與稅、個人財產稅、個人消費稅、社會保障稅的稅收調節體系,充分發揮不同稅種相互協調配合的調節功能。其中,個人所得稅和遺產稅(贈與稅) 實行累進稅率,個人應稅收入(或財產) 越高,徵稅比例就越大,對個人收入差距調節力度最大。個人所得稅的最高邊際稅率曾經高達50 % ,遺產稅的最高邊際稅率曾經高達70 %。個人財產稅、個人消費稅、社會保障稅實行比例稅率,其調節收入分配差距的效果儘管不如個人所得稅和遺產稅,但同樣對收入分配差距具有調節功能。稅收調節收入分配差距的效果是明顯的,主要表現在以下方面:一是低收入者稅後收入所占比重比稅前升高。比如1991 年,50 %的低收入者稅前收入所占比重為14. 9 % ,稅後收入比重上升為16. 45 %。二是稅後最高與最低收入差距較稅前明顯縮小。三是少數高收入者繳納的個人所得稅占全部個人所得稅的主要部分。如1991 年10 %的最高收入者繳納的個人所得稅占55 %;50 %的低收入者繳納的個人所得稅只占4. 8 %。
(二)社會保障調節措施
社會保障調節措施是以國家或政府為主體,依據法律規定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由於各種原因致使生活困難時給予物資幫助,以保障其基本生活的制度。社會保障之所以能夠調節收入分配差距,是因為社會保障作為一種再分配手段,任何社會成員當其基本生活發生困難時,都可以均等地獲得社會保障的機會和權利。而且社會保障通過法律手段,強制徵集保障基金,再分配給低收入或喪失收入來源的社會成員,以幫助他們渡過難關,這在一定程度上彌補了個人收入分配上的不公平,從而實現收入分配差距的調節。
美國的社會保障由社會救濟、社會福利和社會保險三部分組成。一是由聯邦或州政府出資並管理的社會救濟和社會福利項目,保障的主要對象是低於社會貧困線的低收入者、喪失勞動能力的人、以及這些家庭中的未成年人及其的母親。福利內容有現金補貼、食品券、住房補貼、醫療補貼待。二是由政府立法強制實施、全體勞動者參加並共擔費用的社會保險項目。“主要有養老、醫療、失業、殘疾、工傷與職業病保險等,實施對象是所有勞動者和退休人員。政府只對這些項目提供基本保障,並在主要項目上體現了一定的社會共濟和再分配原則,如聯邦養老保險,平均替代率只有42 % ,但低收入者替代率為60 % , 高收入者的替代率只有28 % ,這些項目的實施不分區域,不分行業,以利於勞動力流動和平等發展。”三是由各種基金組織委託商業保險公司等金融機構經辦的私人團體年金、醫療保險和個人儲蓄。對這一層次的保費和保費投資收入政府實行免稅鼓勵,據有關專家估計,美國政府為此每年減少稅收上千億美元。美國社會保障以保障基本生活水平,強調社會保障實施於需要社會幫助的弱勢群體,各類人員享受保障的差別較大。例如,美國只有當職工退休以後,才能享受國家提供的醫療保險。這種程度不高的社會保障制度,在避免福利大鍋飯方面具有顯著成效。正因為如此,國家財政用於社會保障的支出較少,從社會保險稅中籌集的資金可以應付社會保障資金的支出。
(三) 義務教育調節措施
義務教育調節措施就是國家通過設立義務教育制度,在全國範圍內對全體學齡兒童實行一定年限的免費教育,通過教育機會的均等來提高人的勞動能力,從而達到縮小收入分配的差距的目的。正如經濟學諾貝爾獎獲得者、美國經濟學家薩繆爾森所說:“在走向平等的道路上,沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權的社會主義。”另一位諾貝爾經濟學獎得主、英國經濟學家米德也認為:“教育是影響人們獲得收入能力的一種重要形式的投資,它可間接地對財產的分配產生深遠意義的影響。由稅收收入資助的公立教育,基本上體現了向窮人子女的教育投資,是有利於公平的。”
在美國,為了保證不同地區之間義務教育的公平性,聯邦和州政府加大了對義務教育的投入,州政府實行了不同學區的差別撥款補助方式。長期以來,美國義務教育一直是各州和地方政府的事情,中央政府從不直接撥款給各個學校,只是以資助、獎學金等方式參與進來。而近20 多年來,聯邦政府對教育的支出正在不斷的加大,如針對殘疾兒童的資助、為了縮減班級規模的經費支出等專項支出的絕對額和相對比例都呈上升趨勢。一方面,原有的聯邦資助項目的額度在不斷加大,另一方面，又新增了不少支出項目。同時,各級政府在義務教育總支出中的比例結構也發生了變化。地方政府大於州政府、州政府又大於聯邦政府的舊格局逐漸被打破,形成了州政府大於地方政府、地方政府又大於聯邦政府的新局面。“聯邦政府和州政府對公立中國小教育投資的比例以 1940 年為分界點,在此之前,分別是0. 4 %和16. 9 % ,之後猛升到1. 8 %和30. 3 %。此後這一比例不斷攀升,到1980 年,聯邦政府的投資比例達到歷史最高點9. 8 % ,州政府達到46. 8 %。然後,又有所下降,1990 年,聯邦、州和地方政府的投入比例分別是6. 1 %、47. 2 %和46. 2 %。”
美國對教育按學區進行獨立的管理。各州為了公平分配教育經費,採取了不同的方法資助學區,但基本形式有兩種:一種是基本資助撥款,它屬於一般性補助,即公式撥款。各州使用的分配公式主要有基準額補助、等額補助、均等化補助等。採取基本資助撥款旨在充分考慮學區在教育需求和教育財政能力方面的差異, 主要用於維繫學區與學校的基本運轉,體現了公平性,以促進州內各學區的義務教育能夠得到比較均衡的發展。另一種是專項撥款,主要考慮地方學區特殊的教育需要,多用於特殊教育、職業教育等。
(四) 反貧困調節措施
反貧困調節措施就是政府為了消除貧困、體現社會公平、緩解社會矛盾、維護政局的穩定、實現經濟的穩定與增長, 運用財政工具對貧困人口或貧困地區進行救濟、補貼或者扶貧開發,以消除絕對貧困或解決相對貧困問題的制度。美國對落後地區的開發,最早可以追溯到美國建國後持續百餘年的“西進”運動,但真正意義上的對落後地區的開發以及結合針對個人的反貧困計畫則是從20 世紀30 年代經濟危機以後以南部地區為重心的區域授助政策開始的。1993 年美國政府根據“新政”中的有關法案,成立了著名的“田納西河流域管理委員會”( TVA) ,負責田納西河流域和密西西比河中下游一帶的開發。此後,美國政府還陸續採取了一些政策措施。比如,1961 年5 月,美國政府第一次宣布將失業和經濟落後問題列為全國性問題的法案———地區再開發法。1993 年8月,美國國會通過第一個比較系統解決不發達地區發展問題的法案《聯邦受援區和受援社區法案》。為了促進落後地區的開發,美國政府通過政府支援來進行。自20 世紀五六十年代以來,聯邦對州和地方政府的財政補助不斷增加,據美國行政管理預算局估計,“1997 年聯邦財政補貼達到2752 億美元,占聯邦支出的比重達到16. 3 % ,占GDP的比重達到3. 5 %。”
此外,聯邦政府還設定補貼的基本形式,其一是專項補助,它是為了支持那些特別專門化的項目而設計的一種有條件的補助。它一般由聯邦政府規定用途、金額、使用期限和各種具體要求,州和各級地方政府不得移作他用。專項補助中約有70 %是按照人口、人均收入或者財政能力等作為衡量需要程度的標準,合格者均可自動獲得這種補助。另一項補助是分類補助。和專項補助相比,它的約束性不強,聯邦政府也只規定作用範圍,沒有資金配置的相應要求。分類補助的作用主要是通過給州和地方政府提供一種更為有效的收入來源來消除地區之間的差別。
三、美國調節收入分配差距的措施對中國收入分配差距調節的啟示
(一) 發揮稅收調節收入分配差距的作用需要有健全的稅制
在稅收調節收入分配差距方面,美國充分發揮了個人所得稅、遺產稅、贈與稅和社會保障稅等不同稅種相互協調配合的調節功能。但在我國,除了不健全的個人所得稅、消費稅與財產稅之外,遺產稅、贈予稅、和社會保障稅都沒有開徵,加上個人所得稅實行分類徵收和征管制度的不健全,使得稅收調節收入分配的功能弱化。因此,我國要發揮稅收調節收入分配差距的功用,就需要建立健全包括具有調節收入分配差距作用的稅收體系和征管制度等在內的稅制。
(二) 藉助社會保障制度調節收入分配差距需要確定保障的重點
美國的社會保障強調實施於需要社會幫助的弱勢群體,政府主要提供基本保障項目。中國作為開發中國家,現今的經濟發展水平決定社會保障項目設定不能過多,範圍不能過寬,標準不能過高,保障水平只能隨經濟發展水平的提高而逐步提高。中國的社會保障可以是低水平的,但最低生活保障和基本醫療保險要儘快地在城鄉分步實施。鑒於農村貧困問題更為突出,而社會保障制度建設相應滯後,因此,應加快推進農村居民最低生活保障和基本醫療保險制度建設。然後,要把建成不分城鄉、不分地區、不分年齡、不分性別和不分職業的全社會均能享受的社會保障制度列入議事日程。
(三) 保證義務教育本身的公平性
從美國義務教育的實施來看,為了落實義務教育的公平性,聯邦和州政府應承擔義務教育的大半經費,並實行差別撥款補助方式。而目前我國的義務教育經費則主要由縣及縣級以下的政府承擔,由於地方經濟發展的水平不平衡,這種主要由地方政府負擔義務教育經費的做法不能保證全國所有兒童在義務教育階段享受到同等的待遇。無論是以機會均等、過程均等,還是以結果均等的標準來衡量,義務教育的公平性均嚴重受損。因而使本來具有再分配功能的義務教育,不能起到調節收入分配差距的作用。因此,為了保證我國義務教育的公平性,特別是2010 年在全國農村地區全部實行免費義務教育、2015 年在全國普遍實行免費義務教育,目前的關鍵是中央和省級政府應承擔農村義務教育經費的70 %左右,其中中央負擔30 % ,省級負擔40 % ,中央經費部分不能搞一刀切,要實行地區差別,即主要投入中西部地區,使中西部地區農村義務教育教職工工資能夠按時足額發放,以保證中西部地區教師的質量;危房改造和校舍經費也能基本得到保障。當然,經費管理不必由中央和省級財政負責,其經費可委託縣級財政進行管理。
(四) 有目標、有資金保證、科學而依法地進行反貧困
要做到“幫助真正需要幫助的人”,就需要按照一般的貧困標準確定扶貧對象和目標。對貧困、落後地區進行扶貧開發,需要系列優惠政策的支持,但政策的實施要以財政手段為主,行政手段為輔,政府要通過投資補貼、就業補貼等財政刺激措施,引導企業向貧困地區遷移。同時,要根據貧困、落後地區的實際情況,確定補貼的恰當形式,使扶貧開發取得實效,真正發揮反貧困在調節地區收入差距中的作用。此外,扶貧開發要像美國那樣,將扶助置於嚴格的立法、執法和司法過程中。
(五) 在調節收入分配差距的同時要強調效率
美國在調節收入分配差距的實踐中,認識到過高的邊際稅率有礙於市場效率,過寬過高的社會福利出現容易出現“大鍋飯”、“養懶漢”的問題,公費義務教育的教育質量難以得到保證,扶貧開發的補助需要引用市場原則,等等。因此,近幾十年來,美國的收入分配差距調節措施進行了較大調整。比如,累進所得稅的最高邊際稅率降低,社會福利開支有所削減,在對窮人的補貼中引用負所得稅。因此,在我國調節收入分配差距的過程中,要吸收美國的經驗,要在調節收入分配差距的同時重視效率,要在注重公平中兼顧效率。
