方案通知
國務院辦公廳關於印發控制污染物排放許可制實施方案的通知
國辦發〔2016〕81號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《控制污染物排放許可制實施方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳
2016年11月10日
方案全文
控制污染物排放許可制實施方案
控制污染物排放許可制（以下稱排污許可制）是依法規範企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，環境保護部門通過對企事業單位發放排污許可證並依證監管實施排污許可制。近年來，各地積極探索排污許可制，取得初步成效。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業單位治污責任不落實，環境保護部門依證監管不到位，使得管理制度效能難以充分發揮。為進一步推動環境治理基礎制度改革，改善環境質量，根據《中華人民共和國環境保護法》和《生態文明體制改革總體方案》等，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，加大生態文明建設和環境保護力度，將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實基礎。
（二）基本原則。
精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據，減少重複申報，減輕企事業單位負擔，提高管理效能。
公平公正，一企一證。企事業單位持證排污，按照所在地改善環境質量和保障環境安全的要求承擔相應的污染治理責任，多排放多擔責、少排放可獲益。向企事業單位核發排污許可證，作為生產運營期排污行為的唯一行政許可，並明確其排污行為依法應當遵守的環境管理要求和承擔的法律責任義務。
權責清晰，強化監管。排污許可證是企事業單位在生產運營期接受環境監管和環境保護部門實施監管的主要法律文書。企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。環境保護部門基於企事業單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中事後監管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。
公開透明，社會共治。排污許可證申領、核發、監管流程全過程公開，企事業單位污染物排放和環境保護部門監管執法信息及時公開，為推動企業守法、部門聯動、社會監督創造條件。
（三）目標任務。到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，全國排污許可證管理信息平台有效運轉，各項環境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業單位環保主體責任得到落實,基本建立法規體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
二、銜接整合相關環境管理制度
（四）建立健全企事業單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業單位污染物排放總量控制要求，逐步實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的範圍逐漸統一到固定污染源。環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環境質量。
（五）有機銜接環境影響評價制度。環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，必須做好充分銜接，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管。新建項目必須在發生實際排污行為之前申領排污許可證，環境影響評價檔案及批覆中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，其排污許可證執行情況應作為環境影響後評價的重要依據。
三、規範有序發放排污許可證
（六）制定排污許可管理名錄。環境保護部依法制訂並公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理，對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、台賬管理等要求。
（七）規範排污許可證核發。由縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發，地方性法規另有規定的從其規定。企事業單位應按相關法規標準和技術規定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算並申報污染物排放量。環境保護部門對符合要求的企事業單位應及時核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查。首次發放的排污許可證有效期三年，延續換髮的排污許可證有效期五年。上級環境保護部門要加強監督抽查，有權依法撤銷下級環境保護部門作出的核發排污許可證的決定。環境保護部統一制定排污許可證申領核發程式、排污許可證樣式、信息編碼和平台接口標準、相關數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時進行規範。
（八）合理確定許可內容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容。根據污染物排放標準、總量控制指標、環境影響評價檔案及批覆要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。按照《國務院辦公廳關於加強環境監管執法的通知》（國辦發〔2014〕56號）要求，經地方政府依法處理、整頓規範並符合要求的項目，納入排污許可管理範圍。地方政府制定的環境質量限期達標規劃、重污染天氣應對措施中對企事業單位有更加嚴格的排放控制要求的，應當在排污許可證中予以明確。
（九）分步實現排污許可全覆蓋。排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物，並依法逐步納入其他污染物。按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計畫》和《水污染防治行動計畫》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發。
四、嚴格落實企事業單位環境保護責任
（十）落實按證排污責任。納入排污許可管理的所有企事業單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業單位應及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規定排污並嚴格執行；落實污染物排放控制措施和其他各項環境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達到許可要求；明確單位負責人和相關人員環境保護責任，不斷提高污染治理和環境管理水平，自覺接受監督檢查。
（十一）實行自行監測和定期報告。企事業單位應依法開展自行監測，安裝或使用監測設備應符合國家有關環境監測、計量認證規定和技術規範，保障數據合法有效，保證設備正常運行，妥善保存原始記錄，建立準確完整的環境管理台賬，安裝線上監測設備的應與環境保護部門聯網。企事業單位應如實向環境保護部門報告排污許可證執行情況，依法向社會公開污染物排放數據並對數據真實性負責。排放情況與排污許可證要求不符的，應及時向環境保護部門報告。
五、加強監督管理
（十二）依證嚴格開展監管執法。依證監管是排污許可制實施的關鍵，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，通過執法監測、核查台賬等手段，核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。企事業單位線上監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。按照“誰核發、誰監管”的原則定期開展監管執法，首次核發排污許可證後，應及時開展檢查；對有違規記錄的，應提高檢查頻次；對污染嚴重的產能過剩行業企業加大執法頻次與處罰力度，推動去產能工作。現場檢查的時間、內容、結果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平台。
（十三）嚴厲查處違法排污行為。根據違法情節輕重，依法採取按日連續處罰、限制生產、停產整治、停業、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。環境保護部門檢查發現實際情況與環境管理台賬、排污許可證執行報告等不一致的，可以責令作出說明，對未能說明且無法提供自行監測原始記錄的，依法予以處罰。
（十四）綜合運用市場機制政策。對自願實施嚴於許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業單位，加大電價等價格激勵措施力度，符合條件的可以享受相關環保、資源綜合利用等方面的優惠政策。與擬開徵的環境保護稅有機銜接，交換共享企事業單位實際排放數據與納稅申報數據，引導企事業單位按證排污並誠信納稅。排污許可證是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體，企事業單位在履行法定義務的基礎上，通過淘汰落後和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等產生的污染物排放削減量，可按規定在市場交易。
六、強化信息公開和社會監督
（十五）提高管理信息化水平。2017年建成全國排污許可證管理信息平台，將排污許可證申領、核發、監管執法等工作流程及信息納入平台，各地現有的排污許可證管理信息平台逐步接入。在統一社會信用代碼基礎上適當擴充，制定全國統一的排污許可證編碼。通過排污許可證管理信息平台統一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現各級聯網、數據集成、信息共享。形成的實際排放數據作為環境保護部門排污收費、環境統計、污染源排放清單等各項固定污染源環境管理的數據來源。
（十六）加大信息公開力度。在全國排污許可證管理信息平台上及時公開企事業單位自行監測數據和環境保護部門監管執法信息，公布不按證排污的企事業單位名單，納入企業環境行為信用評價，並通過企業信用信息公示系統進行公示。與環保舉報平台共享污染源信息，鼓勵公眾舉報無證和不按證排污行為。依法推進環境公益訴訟，加強社會監督。
七、做好排污許可制實施保障
（十七）加強組織領導。各地區要高度重視排污許可制實施工作，統一思想，提高認識，明確目標任務，制定實施計畫，確保按時限完成排污許可證核發工作。要做好排污許可制推進期間各項環境管理制度的銜接，避免出現管理真空。環境保護部要加強對全國排污許可制實施工作的指導，制定相關管理辦法，總結推廣經驗，跟蹤評估實施情況。將排污許可制落實情況納入環境保護督察工作，對落實不力的進行問責。
（十八）完善法律法規。加快修訂建設項目環境保護管理條例，制定排污許可管理條例。配合修訂水污染防治法，研究建立企事業單位守法排污的自我舉證、加嚴對無證或不按證排污連續違法行為的處罰規定。推動修訂固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法，探索將有關污染物納入排污許可證管理。
（十九）健全技術支撐體系。梳理和評估現有污染物排放標準，並適時修訂。建立健全基於排放標準的可行技術體系，推動企事業單位污染防治措施升級改造和技術進步。完善排污許可證執行和監管執法技術體系，指導企事業單位自行監測、台賬記錄、執行報告、信息公開等工作，規範環境保護部門台賬核查、現場執法等行為。培育和規範諮詢與監測服務市場，促進人才隊伍建設。
（二十）開展宣傳培訓。加大對排污許可制的宣傳力度，做好制度解讀，及時回應社會關切。組織各級環境保護部門、企事業單位、諮詢與監測機構開展專業培訓。強化地方政府環境保護主體責任，樹立企事業單位持證排污意識，有序引導社會公眾更好參與監督企事業單位排污行為，形成政府綜合管控、企業依證守法、社會共同監督的良好氛圍。
內容解讀
解讀一
國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》
近日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），對完善控制污染物排放許可制度，實施企事業單位排污許可證管理作出部署。
《方案》指出，實施控制污染物排放許可制，是推進生態文明建設、加強環境保護工作的一項具體舉措，是改革環境治理基礎制度的重要內容，對加強污染物排放的控制與監管具有重要意義。《方案》明確，到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，基本建立法律體系完備、技術體系科學、管理體系高效的控制污染物排放許可制，對固定污染源實施全過程和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
《方案》提出，要銜接整合相關環境管理制度，將控制污染物排放許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度。通過實施控制污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度，實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，範圍逐漸統一到固定污染源；有機銜接環境影響評價制度，實現從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監管；為相關工作提供統一的污染物排放數據，提高管理效能。
《方案》要求，規範有序發放排污許可證。制定排污許可管理名錄，分行業推進排污許可管理，逐步實現排污許可證全覆蓋。縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發，地方性法規另有規定的從其規定。要將現有法律法規對企事業單位污染排放控制的要求細化落實，依法確定許可內容，環境質量不達標地區要對企事業單位排放污染物實施更加嚴格的管理和控制。
《方案》提出，要嚴格落實企事業單位環境保護責任。納入排污許可管理的所有企事業單位必須持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業單位應依法開展自行監測，建立台賬記錄，如實向環境保護部門報告排污許可證執行情況。
《方案》指出，環境保護部門要加強監督管理。依證嚴格開展監管執法，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，嚴厲查處違法排污行為；綜合運用市場機制政策，引導企事業單位主動削減污染物排放。要強化信息公開和社會監管，2017年基本建成全國排污許可證管理信息平台，及時公開企事業單位自行監測數據和環境保護部門監管執法信息。
《方案》強調，要做好控制污染物排放許可制實施的各項保障工作。加強組織領導，明確目標任務，制定實施計畫，確保按時限完成排污許可證核發工作；進一步完善法律法規，健全技術支撐體系，加大宣傳培訓力度，確保這一制度得到有效落實。
解讀二
建立控制污染物排放許可制 為改善生態環境質量提供新支撐
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，著眼於落實地方黨委政府環境保護責任、企事業排污單位污染治理主體責任這兩條主線，全面深化改革，實行最嚴格的環境保護制度，著力推動環境質量改善。中央《關於全面深化改革若干重大問題的決定》《生態文明體制改革總體方案》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等明確提出要改革環境治理基礎制度，建立和完善覆蓋所有固定污染源的企事業單位控制污染物排放許可制。
近日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），對完善控制污染物排放許可制度、實施企事業單位排污許可證管理作出總體部署和系統安排，是全面深化生態環境領域改革、推進環境治理體系和治理能力現代化的重要內容，是加強生態環境保護工作、改善生態環境質量的有力舉措。全面落實《方案》，改革完善和實施好控制污染物排放許可制，使之成為固定污染源環境管理的核心制度，有利於全面落實排污者主體責任，有效控制污染物排放，持續提升環境治理能力和水平，加快改善生態環境質量。
堅持問題導向，推動落實企事業排污單位治污主體責任，實現污染源全面達標排放，嚴格控制污染物排放。企事業排污單位是我國污染物排放的主要來源之一，控制和減少企事業單位排污，對於降低污染物排放總量至關重要。長期以來，一些排污單位積極主動治污的主體責任意識淡薄，偷排、漏排以及超標排放等違法違規問題時有發生，直接導致一些地區生態環境質量惡化。實行最嚴格的環境保護制度，必須緊緊扭住企事業排污單位排污行為不放鬆，強化源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲。改革後的排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，是企事業單位生產運行期排污行為的唯一行政許可，是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。按照方案要求，企事業排污單位應當及時申領排污許可證，向社會公開申請內容，承諾按許可證規定排污並嚴格執行，同時加強自我監測、自我公開，並自覺接受監督，排放情況與排污許可證要求不符的，及時向環保部門報告。要通過排污許可證實施，建立從過程到結果的完整守法鏈條，推動企事業單位從“要我守法”向“我要守法”轉變，全流程、多環節促進企事業排污單位改進治理和管理水平，主動減少污染物排放。
堅持目標指引，改革以行政區為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制，更好地促進環境質量改善。排污許可是促進總量控制和質量改善緊密關聯、有效協同的關鍵環節。區域性總量控制真正轉型到服務於環境質量改善這一核心，必須通過企事業排污單位精細化的總量控制和許可要求來實現。改革完善控制污染物排放許可制，將流域控制單元、城市的環境質量改善要求落實到企事業單位，通過差別化和精細化的排污許可管理，改變以往單純以行政區為單元、自上而下層層分解污染物排放總量指標的方式，逐步實現由行政區污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的污染物種類逐步擴大到影響環境質量的污染物，範圍逐步統一到固定污染源。環境質量不達標地區要對企事業單位排放污染物實施更加嚴格的管理和控制，做到“一廠一策”，排污許可證周期性換髮要與環境質量限期達標規劃相銜接，推動企業加快轉型升級，提高資源利用效率和污染控制水平。
堅持系統思維，逐步整合、銜接固定源環境管理相關制度，構建固定污染源環境管理核心制度。改革開放以來，我國環境管理先後建立了排污收費、環境影響評價、“三同時”、排污申報與許可、總量控制等一系列制度，在防治污染方面發揮了重要作用。但從固定污染源管理來看，制度銜接不夠，相互協同不好，管理效能不高，沒有實現體系化、聯動化、鏈條化。控制污染物排放許可制能否實用管用好用，關鍵在於整合銜接固定源環境管理的相關制度，使之精簡合理、有機銜接，實現分類管理、一企一證，並與證後監管與處罰一體推動，使這項制度真正成為固定源環境管理的核心制度。一要銜接環評制度，在時間節點、污染排放審批內容等方面相銜接，實現項目全周期監管要求統一。二要整合總量控制制度，實現排污許可與企事業單位總量控制一體化管理，將企事業單位總量控制上升為法定義務。三要以實際排放數據為紐帶，銜接污染源監測、排污收費、環境統計等制度，從根本上解決多套數據的問題。通過精減、整合和銜接，以排污許可證為核心和基礎，明確各方責任，制定配套政策，改革推動固定源環境管理體系的重構。
堅持依法行政，嚴格依照排污許可證規定，規範監管執法行為，提升環境管理效力。排污許可證既是企事業單位的守法文書，也是環保部門的執法依據。依證監管是排污許可證實施到位的關鍵環節。環保部門對企事業單位排污行為的監管執法必須統一到排污許可證執行上，重點聚焦企事業單位許可證執行情況，核實企事業單位排放數據和執行報告的真實性，嚴厲打擊無證排污和不按證排污的違法行為。通過排污許可證，既明確了企業的守法要求，也劃定了環保部門的執法邊界，給企業明確穩定的污染排放管控要求和預期，推動形成公平規範的執法守法秩序。
建立控制污染物排放許可制的目標已經明確，路徑已經清晰。要抓緊制定工作計畫，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。當前，重點抓好兩方面工作：
一是規範有序發放排污許可證，逐步推進排污許可證全覆蓋。進一步完善法律法規，健全技術支撐體系，加大宣傳培訓力度。按照國家統一要求，率先在火電、造紙行業核發企業排污許可證，2017年完成《水污染防治行動計畫》和《大氣污染防治行動計畫》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發，2020年全國基本完成排污許可證核發。各地要制定實施計畫，明確發放許可權、程式和受理時間等相關工作要求，並向社會公布。環保部門要建立和完善審核程式和技術要求，對符合要求的企事業單位及時核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查，指導企事業單位及時申領，做到應發盡發。現有排污許可證要按方案要求及時進行規範。
二是構建統一信息平台，加大信息公開力度。建設統一的固定污染源管理信息系統，實現各級聯網、數據集成、信息共享、社會公開，所有許可證的申請、核發、執法等管理納入信息平台。建立企業環境守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。環保部門建立信息通報制度，對信用低、違規情況多的企業設立“黑名單”，聯合發改、工信、工商、稅務、金融等部門共同懲治“黑名單”企業。設立企業污染物排放信息查詢和反饋視窗，暢通公眾查詢和反饋排污單位污染物排放信息的渠道，樹立企業環境保護主體責任意識。強化地方黨委政府履行環境質量改善主體責任意識，引導社會各界、公眾、媒體共同關注和監督企業排污行為，形成政府依法監管、企業依證守法、社會監督護法的良好氛圍。
柱立則牆固，梁橫則屋成。建立控制污染物排放許可制涉及面廣、改革任務重，要有序有力統籌推進，將控制污染物排放許可制建設成為固定源環境管理的核心制度，建立系統化管理機制，實現對企業環境行為的“一證式”管理，有效控制和減少污染物排放，持續推動生態環境質量改善。 （環境保護部部長 陳吉寧）
