內容介紹
內容提要 （代前言）中國經濟體制改革大氣磅礴，拓展了人類對自身潛能和智
慧的認識深度。中國在如此短的時間內，以相對如此小的代價，
從事了如此深刻的經濟體制變革，取得了如此重大的經濟成就，
國人有理由為之感到自豪。
現在全面總結中國各項改革得失的時機或許並不成熟，建
立社會主義市場經濟體制過程任重道遠。但面對民族振興事業，
人們不能被“沒有學會游泳之前不要下水”的教條束縛，既有
的改革實踐為我們研討本書命題提供了豐富的實踐基礎，可作
為理論推理基礎的內容有以下幾點：①經濟體制改革沒有也不
大可能直接等同、取代所有社會領域的改革和制度創新；②漸
進改革意味著有控制（或可控制）的改革，控制的主體是公共
權力部門；③可控制的改革意味著對需要加以改革的各社會領
域做了輕重緩急安排：經濟體制改革在先，包括行政體制在內
的公共權力領域改革在後。這種安排曾經具有時代的合理性；④
社會大系統內各要素的系統相關性會在各自的邊際變化中相互
影響。如今，中國公共權力領域改革滯後正在以加速度、非理
性地消耗著經濟體制所創造的經濟剩餘。
以利益概念為核心來分析問題是經濟學、政治學、行政學、
管理學、社會學等諸多學科邏輯運演的基礎或基礎之一。當我
們認識到制度構成調節人際間利益關係的約束條件，具有劃定
個人行為，以及權利與義務邊界的功能時，研討經濟制度、政
治制度、行政制度的各自特徵和彼此不可完全替代性，對於中
國改革的現實需要就是十分緊迫的理論任務。問題的關鍵在於，
在社會分工的不同領域，制度對個人利益行為具有不同的約束
方式：經濟制度依靠硬性預算方式來約束人的經濟行為；政治
制度主要依靠投票機制來約束人的政治行為；行政制度依靠人
為建立的行政規章制度來約束人的行政行為。雖然這種理解過
於抽象，但是，較為抽象的劃分至少有助於說明一個問題：制
度對個人經濟行為、政治行為的約束具有相當程度的客觀性，而
依靠公共權力實現操作的行政制度對個人行為的約束，則具有
相對較多的人為安排特性，或稱主觀性，其建立、運行、維護、
監督成本都比較高，其職能的行使具有明顯的排他性和壟斷性。
因此，用純粹經濟邏輯來解釋公共管理行為和公共權力現象
（目前在中國主要指政府行為），必然包含某種局限性。它說明，
理論起點（利益分析）的正確性不能自動取代理論結論（制度
約束有效性和制度效率）的正確性。經濟制度畢竟不是行政制
度，經濟分析難以完全取代政治分析。在深化中國經濟體制改
革的主流和大潮之中，我們不得不承認存在這種有人稱之為
“經濟學帝國主義”的傾向。中國從計畫經濟體制轉向市場經濟
體制早已越過臨界狀態。近年來，中國公民關心的反腐敗、社
會治安、失業、通貨膨脹四大主題中，前兩項都與公共權力密
切相關，對策研究似應兼顧經濟學、政治學、行政學、管理學
等多學科。
三
20世紀末，中國的國家發展態勢為選擇何種改革策略留下
了很多制約條件。從比較意義看，中國正在走一條後發（展）型、
趕超型現代化道路，對外開放帶來引進先進技術、資本和制度
示範的有利條件，並不能消除已開發國家不曾遇到、或不甚突出
的一個發展障礙，即經濟、政治、行政體制改革難以同步進行、
共結其果的兩難處境。西方國家公共權力結構（制度）和市場
經濟制度曾在彼此聯繫相對鬆弛情況下分別發育成熟――《國
富論》使西方國家政府機器的運轉相對遠離經濟生活，而當凱
恩斯《通論》問世之後，促使執掌公共權力的政府重新大規模
介入公共生活領域時，西方文官制度已經渡過了其發育、成熟
的關鍵時期，公共權力結構及其有效制度安排的現代形式已經
基本確立。我們認為，後發（展）型國家在其現代化道路上必
然面臨一個棘手的選擇：要么甘冒風險，在經濟和政治、行政
幾條戰線同時作戰，實施全面改革，要么以消耗一部分政治資
源為代價，集中全力取得經濟戰線的勝利。中國經濟體制改革
的艱巨性、複雜性、系統性、長期性提醒人們，任何一個社會
分工領域的制度創新都不可能沒有代價。最好的選擇就是以局
部次優為代價，換取全局最優。
四
我們以為，中國經濟理論工作者在稱職、出色地完成歷史
賦予使命的同時，附帶著一個單一學科縱深研究所難以避免的
遺漏：即從市場經濟凸現出的個人、局部利益到公共政策之間，
存在一個合理、合法的利益表達（很可能是相互衝突的局部利
益）和利益綜合環節。問題的確切表述是，計畫經濟體制與市
場經濟體制下的利益要求、利益表達、利益綜合過程有什麼不
同？事實上，公共政策一旦出台，僅意味著某種既定製度下利
益綜合的結果，屬於利益落實範疇。注意這個環節，對於市場
經濟體制及其與之相適應的政治體制、行政體制之間的現代結
構關係甚為重要，因為它形成了一個可由邏輯再現的利益傳導
機制和利益博奕過程――政治體制安排提供了專門吸納、討論、
綜合不同利益的表達，是相對獨立的專司合理“討價還價”的
制度安排和博奕場所，其工作成果以立法或基本原則的形式，向
行政組織輸出制定公共政策的價值前提，各級行政組織在這個
被限定的框架內，制定可操作的公共政策，發生行政行為，使
新政策方案以參量形式輸入市場。這種公共權力的結構安排當
然不只有形式上的意義，實質上，這種安排在社會分工、降低
交易成本的意義上使對利益的“議”與“行”分離開來，各司
其責，比之我國現行“議行合一”公共權力結構有明顯的優越
之處。在現代社會結構中，效率最高的利益博奕場所有兩個，一
個在市場中，一個在立法機構內。而如果“議”的過程也發生
在本應專司執行、管理職能的行政組織內，就意味著政府各級
行政部門承擔了過多的利益調節負擔，腐敗、“尋租”行為和行
政組織低效率狀況就幾乎成為可以預料的“伴生物”。因此，我
們主張回到古德諾的觀點，作為一種公共權力載體的行政組織
應當專司執行功能，只讓少量、常規、很小範圍的利益要求進
入行政組織。
五
對行政組織（機構）的研究不能忽視對組織邊界問題的關
注。劃分行政組織邊界的意義首先在於，它能使不同社會組織
的性質得到清楚說明，進而確定每個人的角色定位，這種角色
（身分）定位將解釋應該用哪一套制度來約束一個人的相應行
為。目前在我國的改革實踐中，有一個不能得到合理解釋的現
象：何以進入企業組織就是經濟人，進入政府行政組織或其他
公共權力機構就是“公僕”（“公僕”當然不需要監督），而經
濟組織的經營者兼有經濟人和國家幹部身分，使之能分別利用
兩套制度對自身有利的機會漁利，使本應服從於制度約束的行
為讓位於個人道德修行的自我約束，這是國有企業存在“窮廟
富方丈”現象的制度原因之一。由此看來，國企經營者應當放
棄國家幹部身分。
研究組織邊界所應具有的輸入輸出功能也極具現實意義。
行政組織是經濟剩餘的消耗者，沒有財政就沒有行政。公務員
對公共權力崗位具有壟斷性，流動性很差，只進不出，既缺乏
效率，又對其他勞動者構成不公平。
六
在各類制度比較中，約束公共權力的制度安排成本最高。從
中國改革的現實看，討論政治行為和行政行為的重點，似應放
在制度對個人約束的有效性和經濟性上，技術規程的要求居次
要地位。政府行政組織是與公民接觸最頻繁的一種公共權力組
織，其制度安排所應遵循的原則是，以少許僵化為代價追求實
現民主、公平、服務的宗旨。
七
在現代市場經濟體制中，政府管理巨觀經濟是本份，但必
須採取“政府調控市場，市場引導企業”、“儘可能市場，萬不
得已政府”的原則行事。為了儘可能降低因制度僵化、缺乏彈
性所抬升的交易成本，我們的思路不應著重於放鬆制度約束的
力度，而應放在儘可能多地採用市場機制來承擔管理公共事務、
為公利服務的職責。實踐證明，在實現公共管理目標時，市場
制度總比行政制度更經濟。因此，儘可能發揮和引導對公共物
品的商業化供給，就意味著節約經濟剩餘和更高的資源配置效
率。
八
我們認為，籠統地將二、三線人員稱為行政人員只具有稱
謂上的意義。微觀經濟組織內部的公共利益和公共權力總是較
為複雜微妙的，在信息密度高和人情氛圍重的情形下，企事業
單位內部真正能夠代表公共利益、調節利益矛盾並擁有一部分
公共權力的機構是工會組織或職工代表大會，研究並強化工會
組織和職工代表大會的作用、職能，具有政治和經濟兩方面的
積極意義。
九
在市場經濟體制的大背景下，在趕超型國家發展態勢中，公
共權力問題相當重要。如何解釋現實存在的管理公共事務，服
務於公共利益的問題，對各學科來說都不是一個事實根據很清
楚、邏輯前提被公認的理論問題。但有一點可以肯定，儘量利
用經濟學、政治學、行政學的知識，多視角進行綜合分析是值
得一試的理論探索。
作品目錄
目 錄第一章引論――事實和問題
如何看待中華民族的昨天和今天
中國改革策略綜述
市場經濟體制為什麼有效率
市場失靈和政府的經濟職能
政治、經濟 行政制度對個人行為影響
方式比較
系統方法和現實意義
國內相關研究成果綜述之一
第二章行政體制――現實挑戰和改革策略選擇
行政體制的內涵及對相關問題的簡析
“經濟人”假設與“公僕”假設的比較分析
行政職責及分工
行政許可權分配及監督制約
公共（行政）權力機構
改革、改善行政管理體制和公共權力結構
的思考
附錄：有關實證資料
國內相關研究成果綜述之二
第三章公共權力的重要載體：行政組織
――無需參與競爭的社會組織
“組織”概念的歷史演進和現代內涵
行政組織的性質和特點
一種公共權力的微觀結構形式：行政組織
結構
韋伯的理想
行政組織邊界的理論和實踐意義
行政組織與所處環境相互作用的具體分析
國內相關研究成果綜述之三
第四章附論：公務員制度
市場制度與公務員制度關係概述
公務員制度的基本特點：防止公共權力
受侵害
公務員制度的歷史腳步
中國公務員制度的產生及特點
中國公務員制度的基本內容
第五章―種公共權力的運作：行政行為
――從決策到監督的過程
國內相關研究成果綜述之四
研討命題的基本分析框架
行政決策的形成機制分析
局部利益與公共決策的關係分析
行政決策和行政執行過程
政治輸出中的公共政策
行政監督：對個人行政行為的制度約束
中國行政行為面臨的現實挑戰和發展趨勢
第六章巨觀經濟與行政管理
――彌補“看不見的手”的局限
對問題的概述
政府的財政政策
政府的貨幣政策
整治外部經濟效果的行政方式
提供純粹公共物品
外貿政策、人口政策和資源管理
反壟斷問題及教育政策 科技政策
第七章微觀經濟與行政管理
本章引論
預算約束對微觀經濟中行政管理活動的影響
政企關係對企業行政管理的影響
既有微觀經濟組織結構的性質 弊端及原因
分析
微觀經濟組織中的利益分布問題
後記
參考文獻
