山東省人民政府辦公廳 關於深化城鄉建設用地增減掛鈎試點工作的意見
魯政辦字〔2016〕72號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
我省自2006年開展增減掛鈎試點以來,各級政府高度重視，廣大幹部民眾積極參與，增減掛鈎工作取得明顯成效。截至目前，全省已有120個縣（市、區）開展試點工作，實施項目1457個，完成村莊拆舊45萬畝，復墾耕地37萬畝，改造或新建村莊（社區）2270個，安置農民近34萬戶，社區建設資金投入達600多億元。同時也必須看到，當前增減掛鈎工作還存在一些問題，如增減掛鈎指標不能流轉，社會資本投入的積極性不高，融資渠道不暢，資金瓶頸還不能有效解決；有的地區對增減掛鈎重要作用認識不足，沒有把這項工作擺到應有的位置；有的地區片面追求增減掛鈎指標，維護農民民眾合法權益不夠等。
為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，進一步落實最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，統籌城鄉經濟社會發展，推進新型城鎮化和農業現代化建設，現就深入推進城鄉建設用地增減掛鈎試點工作（以下簡稱“增減掛鈎”），提出以下意見：
一、指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想。以統籌城鄉發展為導向，以強村富民為目標，以改革創新為動力，以農村新型社區建設為載體，以保障農民權益為根本，堅持依法推動、民主公開、規範運作，釋放農村建設用地潛力，促進土地集約節約利用，最佳化城鄉建設用地布局，為推動全省經濟社會發展拓展用地空間，提供要素支撐和資源保障。
（二）基本原則。
1.科學規劃，穩妥推進。堅持以人的城鎮化為核心，與新型城鎮化相銜接。依據全省“十三五”經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等統籌設計，加強各類規劃銜接，力求總體效果最大化。充分考慮各地經濟社會發展條件和水平，量力而行，先易後難，穩妥推進。對暫時不具備開展增減掛鈎條件的地區，堅決避免操之過急，防止不顧農民承受能力、以騰退土地為目的、損害農民利益的行為。
2.以人為本，尊重民意。把發揮農民主體地位貫穿於增減掛鈎項目實施全過程，依法保障農民的知情權、參與權和受益權，切實做到農民自願、農民參與、農民滿意。
3.保護耕地，節約用地。堅持最嚴格的耕地保護制度，將增減掛鈎和農村土地綜合整治有機結合，牢牢守住耕地數量和質量紅線。嚴格落實節約集約用地標準，繼續積極穩妥地推進居住向社區集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中。
4.因地制宜，務求實效。緊密結合區域發展特點，實施不同的增減掛鈎運作模式，注重文化特色、傳統風貌，不搞“一刀切”。堅持問題導向，依法探索創新，確保取得實效。
（三）總體目標。根據國務院批覆的《山東省土地利用總體規劃》（2006—2020年），結合我省近幾年土地綜合整治工作實際和國土資源部年度下達的指標情況，整體推進全省增減掛鈎工作。“十三五”期間，全省實施增減掛鈎總規模50萬畝；建成一批功能齊全、設施完善、產業支撐能力較強的城鎮和農村新型社區，農村生產條件和生活水平顯著改善，生態文明鄉村和美麗鄉村建設取得顯著成效。
二、完善工作推進措施
（一）科學編制增減掛鈎專項規劃。各地要抓住當前土地利用總體規劃調整完善和基本農田劃定機遇，依據全省“十三五”經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、農村新型社區和新農村發展規劃等，與產業布局規劃、農業發展規劃、環境保護規劃、土地整治規劃等專項規劃做好銜接，抓緊研究編制縣、鄉增減掛鈎專項規劃，明確增減掛鈎的規模、布局和時序，統籌安排好農村生產、生活、生態用地空間。要進一步加強農村新型社區的規劃設計，對居住、教育、服務中心、衛生、醫療、電、氣、供暖、道路、綠化、垃圾和污水處理等設施進行合理布局。注重農村自然生態環境、人文環境、古村落和古建築的保護，鼓勵各地推出符合農村特點、體現鄉村文化特色和生活習俗的建築群。
各地要吸收借鑑德州市“兩區同建”等經驗，結合農村新型社區建設，規劃配套發展產業園區，增加農民就業機會，逐步實現居住在社區、就業在園區，促進人口就地城鎮化。
（二）合理制定增減掛鈎項目實施方案。各地要充分尊重農民民眾意願，因地制宜、一村一策，多元化確定拆舊區農民安置實施方案。根據當地實際，可以採取合村並點方式，引導農民向配套齊全的大型社區、城鎮駐地適度集中；可以採取就地改造方式在原址進行安置；也可以採取局部搬遷、分步實施的方式進行安置。同時，各地在安排增減掛鈎試點項目時，要注重與新型城鎮化綜合試點、農村危舊房改造、壓煤村莊搬遷、地質災害避險、庫區移民搬遷及精準扶貧等項目相結合，整合各類優惠政策，發揮最大效益。
（三）拓寬投融資渠道。充分運用市場機制，創新投融資辦法，搭建投融資平台，加快形成以政府投入為引導、資金渠道多元化的投融資機制。
整合農村新型社區建設相關資金。在增減掛鈎項目實施過程中，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、捆綁使用、各記其功”的原則，以增減掛鈎土地增值收益為主，在縣級行政區域內，將涉及農村新型社區建設的基礎設施、公益設施及農業農村、社會事業等方面財政投入資金，加以整合，專賬管理，統籌使用，最大限度地發揮資金的集聚效應，提高使用效益。
推動社會資本有序參與增減掛鈎項目建設。按照誰投資、誰受益的原則，對增減掛鈎項目區相關基礎設施和公共服務供給項目，實行政府和社會資本合作（PPP）模式，在經過物有所值評價和財政可承受能力論證後，可納入省級PPP項目儲備庫。實行政府投入“撥改獎”，引導社會資本向增減掛鈎項目集中。鼓勵企業與農村聯合開展增減掛鈎。在尊重農民意願的前提下，以文化廣場、街道冠名等方式，引導社會團體和工商資本參與相關掛鈎項目建設。
鼓勵市、縣（市、區）建立增減掛鈎項目政府引導基金。按照政府引導、市場運作的原則，支持市、縣（市、區）建立增減掛鈎項目政府引導基金。基金實行市場化運作，滾動發展，封閉運行，逐漸形成“市縣聯合”投融資機制，破解資金瓶頸。鼓勵有條件的市、縣（市、區）通過制度創新，借鑑東營市設立黃河三角洲土地金融控股公司的經驗，探索試行增減掛鈎指標融資辦法，拓寬增減掛鈎融資渠道。
（四）創新體制機制。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，深化增減掛鈎改革，著力破除影響和制約增減掛鈎工作的體制機制性障礙。
完善指標使用政策。增減掛鈎指標應先用於項目所在地的農民生產生活、農村新型社區、農村基礎設施和公益設施建設，並留足農村非農產業發展建設用地空間，支持農村產業發展和農民就近轉移就業。經批准將節餘的指標調劑到城鎮使用時，可優先用於改制上市企業、商服等用地，以最大限度提高土地增值收益。要研究建立農村建設用地整治挖潛與新增建設用地指標使用協調機制，實行新增建設用地計畫指標和增減掛鈎指標配比下達，促使城鄉建設用地規模倒掛的市、縣（市、區），充分挖掘農村建設用地潛力，利用增減掛鈎政策，妥善解決城市發展用地空間問題。
探索建立指標有償流轉使用制度。通過增減掛鈎指標跨縣有償流轉使用，實現土地資源要素和城市資本相對流動，促使增減掛鈎指標流向土地增值收益大的區域，統籌協調解決我省地域之間的整治挖潛資源與資金實力不對稱的兩難問題，推動全省增減掛鈎工作均衡開展。
探索宅基地流轉和有償退出機制。在增減掛鈎工作實施過程中，各地要結合農村宅基地的流轉和有償退出，對自願退出宅基地的農民採取貨幣補償，鼓勵其進入城鎮居住。對一戶多宅的超標宅基地，試行有償使用制度，並逐步規劃引導退出。依法開展宅基地流轉交易，提高閒散宅基地的使用效益，減少新增宅基地占用耕地。
（五）規範土地權屬管理。按照“依法依規、確權在先、公開公平、保障權益”的原則，做好增減掛鈎項目社區建設土地權屬調整工作。涉及土地所有權、使用權、承包經營權等權屬調整的，要制定土地權屬調整方案，徵得村兩委、村（居）民代表大會和相關集體經濟組織、土地權利人同意後，逐級報經縣級以上政府批准。
對合村並點占用集體土地的，應本著“互利互惠、平等協商”的原則，做到界址明確、權屬清晰，對權屬有爭議又調處不成的，不得進行社區建設。省級國土資源主管部門要儘快研究出台新建社區土地權屬管理辦法。
三、切實維護農民利益
開展增減掛鈎試點，必須充分尊重農民意願，維護農村集體經濟組織和農民的主體地位。要完善維護農民權益的相關政策措施，加強項目區選址、社區建設、安置補償、項目實施等環節對農民權益的保障。
（一）保障農民的知情權。社區安置方式、安置區選址、社區規劃、配套設施、安置補償標準、安置戶型等涉及農民利益的問題，必須充分徵求農民意見，依法進行聽證、公示。安置區要開展綜合評價，禁止周邊有污染企業落戶，堅決防止因污染問題造成二次搬遷。
（二）保障農民的參與權。農民代表要全程參與增減掛鈎項目社區建設、土地復墾等各個環節；對技術含量低、適合當地農民施工的工程儘可能讓農民參與，增加農民收入。
（三）保障農民的受益權。使用增減掛鈎指標產生的土地增值收益要及時全部返還農村，用於改善農民生產生活條件和支持農業農村發展。農村新型社區基礎設施、公共服務設施建設所需資金，不得額外增加農民負擔。對整治復墾增加的耕地，要充分尊重農民意願，由農民自主確定經營方式，收益歸農民所有。
（四）保障農民安置用地的合法使用權。在增減掛鈎工作實施過程中，採取合村並點方式進行異地安置的，其用地可採取土地調整（地滾地）或貨幣補償的方式解決，經縣級政府批准後，調整集體土地所有權，並依法辦理集體建設用地審批手續。對需要在城鎮規劃區內解決安置用地的，具體可參照執行城鎮舊村改造有關政策，依法辦理土地徵收、劃撥或出讓手續。
四、切實加強組織領導
（一）健全工作機制。健全增減掛鈎工作領導體制，加強定期會商、情況調度，及時研究解決工作推進中的重大問題。加強工作隊伍建設，充實整合土地整治與增減掛鈎專業力量，加強業務培訓，強化指導監督。進一步建立完善工作責任機制，縣級政府是開展增減掛鈎工作的責任主體，具體負責項目組織實施，做好規劃協調、資金籌措等工作，鄉鎮政府做好工作配合。國土資源部門負責政策技術指導、項目審查、日常監管和驗收；財政部門負責項目政府投入資金的籌措和使用管理；城鄉規劃主管部門負責村鎮體系規劃、農村新型社區和新農村發展規劃的編制，把好各類建築、基礎設施建設質量和安全關；農業部門負責指導復墾耕地土壤技術改良和土地流轉；審計部門負責資金的審計和監督；民政部門負責行政村的撤銷、合併和自治組織建設業務的指導。
（二）強化監督管理。建立由國土資源部門牽頭，財政、城鄉規劃、審計等部門參與的項目監管機制，在招標投標、工程建設、資金使用等環節進行監督檢查，確保工程建設質量和資金安全。實行增減掛鈎工作績效評價制度，對工作推進有力、成效明顯的通報表揚；對工作不到位、進展緩慢、損害民眾利益的，進行通報批評，並暫停增減掛鈎指標分配。鄉鎮政府要負責復墾耕地的後續管護，落實耕種單位或個人，嚴禁棄耕撂荒或者其他破壞耕地行為，確保復墾耕地高效利用。
（三）及時總結完善。各級、各部門要不斷研究新情況解決新問題，注意把深化增減掛鈎與耕地保護、節約用地、確權頒證等工作相貫通，協同推進農村基層組織建設、農村土地產權承包經營權確權頒證和調整保護、農村新型社區和新農村管理等相關工作。要加強對增減掛鈎項目的跟蹤問效，搞好效果評估分析，不斷完善增減掛鈎政策，最佳化工作流程，確保穩妥有序推進並發揮最大社會經濟效益。
山東省人民政府辦公廳
2016年4月28日
