外資銀行市場準入監管思路
外資銀行進入對中國金融業.其正面效應是顯而易見的，強化銀行業的競爭機制.增加了國外資本的流入.有助於推動我國金融產品的創新.有利於中國金融業的國際化.然而目前現存的嚴格的市場準入監管於銀行發展的影響主要是負面的.因此對於監管嚴格的中國銀行業，放鬆市場準入監管就勢在必行.尤其在追求效率的混業變遷過程中。目前.我國已經在加強外資銀行市場準入監管方面做了大量的工作，通過了《中華人民共和國外資銀行管理條例》(簡稱管理條例).《境外金融機構投資八股中資金融機構管理辦法》、 外資銀行並表監管管理辦法》等監管規章，來實現對外資銀行的有效監管。結合《巴塞爾協定》，借鑑國外做法.目前，應加強我國對外資銀行資產風險管理的力度，完善對外資銀行市場準入的監管應做好以下幾點：
一、界定被監管對象
巴塞爾核心原則要求.有效銀行監管必須明確界定被監管對象，包括明確規定已經獲得執照並接受銀行監管的各類機構可以從事的業務範圍.並嚴格控制”銀行”一詞的使用。對我國外資銀行的準入而言.對被監管對象的界定主要體現在以下兩個方面：其一.可以在我國設立外資銀行的投資主體的法律資格，其二，外資銀行可以採取的法律形式及其開展業務的範圍。
二、準入監管的市場化導向
監管的市場化導向就是監管的制度設計和監管措施以尊重和自覺運用市場規律和市場力量為價值取向。比如 同樣是出於考察外國申請者的經營品德和緩衝本地銀行業過度競爭壓力的監管目的.香港用逐步提升申請者在本地設立金融機構的經營規格的辦法(由註冊存款公司後至限制持牌銀行再至持牌銀行).內地採取 一刀切 地讓申請者設立辦事處或者代表處等待一定期限的辦法。前者注重從申請者在本地市場競爭中的經營表現來考察其品德，後者消極地關注申請者排隊等待的時間。我們雖不能因此就推斷哪一種辦法更趨國際化.但哪一個更具備市場化導向和更有績效顯而易見。
三、許可標準與持續監管標準一致
鑒於在一些國家.對銀行的許可發照和持續監督由不同的部門負責，有效銀行監管不僅應當建立明確而客觀的許可標準.而且還應保證許可標準與持續監管標準相一致。這樣.當一家既存機構不再符合標準時.就可據此吊銷其執照。
一般而言.金融監管大致分兩種模式.即單一監管模式和多頭監管模式.中國基本上是單一監管模式。由中央銀行集中行使監管權力.其合理性在於.央行實行垂直管理的龐大的分支機構是實現金融體系監管的有力保障.同時也有利於保持許可標準與持續監管標準的一致性。但我國現行規定欠缺對許可及其相銜接的持續監管這一動態過程的規制。因此，應在我國立法中借鑑些規定. 以求得對外資銀行的許可與持續監管相協調。
四、實事求是地對待準入門檻的寬鬆化步伐
任何金融自由化步伐在一定的市場發展階段都有其特定的極限.這種極限就是本地金融體系的適應能力和金融監管水平的極限。香港，雖然監管水平較高.但金融體系複雜且有一定的產業負擔.故同樣需要審慎對待外資銀行準入門檻的寬鬆化問題。其經過多階段的分步放開，直至2O02年才最終取消了海外申請者在資本實力方面的特殊要求以及取消“三家分行限制”.就是審慎對待準入門檻寬鬆化的明證。內地目前對外資銀行的準入門檻主要體現在對申請者資本實力的限制上。筆者認為.除了絕對不可輕易放棄這一限制外.還需借鑑香港的歷史經驗，改革代表處制度.設定銀行業務範圍的分類許可制度.即越高級別的銀行業務，越是要把申請者在本地經營規模和經營品德表現作為市場準入的考慮條件。
五 使用評級結果作為市場準入的條件
隨著金融行業監管部門管理方式的轉變，監管部門將越來越多地使用評級結果作為市場準入的條件。
據悉.我國融資結構的特點是以銀行信貸為主.間接融資在融資結構中的比重幾乎達到g0% .但我國商業銀行的風險管理水平仍不能滿足信貸業務規模的發展。按照 新巴塞爾協定》的要求.國內商業銀行計量信用風險的方法主要應為內部評級初級法或標準法.即採用外部信用評級機構的評級結果計量信用風險。
對於尚無能力建立內部評級體系或內部評級成本較高的商業銀行.採用外部評級是提高風險管理水平和降低信貸風險控制成本的有效途徑。
六、注重對外資銀行的地區和國別分布管理
我國外資銀行目前大多集中在東部沿海發達地區.集中於經濟特區和沿海開放城市。為了改善這種情況.並適應我國加快中西部經濟發展的戰略.必須從市場準入上對進入中西部的外資銀行提供相對優惠的條件，如在同等條件下優先批准等 以吸引更多的外資銀行到中西部投資。同時.應當引進不同國家的銀行.使其分布儘量趨於平衡.以避風險。注意大力引進符合我國經濟金融發展需要的外資銀行.願意向我國提供先進金融技術服務的外資銀行，特別是在國際上享有盛譽的資本雄厚的跨國銀行七.完善對外資銀行市場退出環節的監管經營不佳的外資銀行在市場競爭中必然逐漸退出市場.因此建立外資銀行的退出機制和完善退出過程非常必要.我國應針對外資銀行制定相關法規.完善和細化外資銀行的市場退出標準以及接管，清算等法律程式.使之更具操作性.以保護存款人的合法權益.並防止引起金融市場的波動和金融危機的滋生和蔓延。
總之.外資銀行積極參與我國的經濟建設，無論是從入世承諾來說.還是效益體現都是利大於弊的。放鬆準入監管有助於銀行業效率的提升.也最終有利於銀行業的長期穩定.但放鬆準入監管必須以銀行業的安全為前提，循序漸進.應明確界定被監管對象，以準人監管的市場化為導向.實事求是地對待準入門檻的寬鬆化步伐.注重對外資銀行的地區和國別分布管理，同時建立完善外資銀行的信用等級評估以及高效合理的外資銀行退出機制。
縱觀全局，外資銀行從最初的幾家到現在的龐大的規模，一方面體現了我國對待外資銀行不同時期的不同策略.另一方面我國也經歷了較長時間的監管經歷。隨著外資銀行發展壯大.同行業競爭，金融系統風險累積會越來越嚴重。監督外資銀行防止發生金融風險波動、維護經濟秩序，彌補市場缺陷是我國監督機構所面臨的考驗，合理利用、監管外資銀行任重而道遠。
外資銀行市場準人的立法建議
市場準人制度即市場的進入和退出制度。金融市場準人制度就是一國或一地區是否允許，在何種條件下允許他國或地區的金融要素通過何種渠道進入本國或地區的金融市場的何種程度，及如何退出金融市場的規則系統。它表明本國或地區的金融市場對外開放的程度。金融市場準人制度從不同角度有不同的含義：對貿易政策而言，金融市場準人制度意味著金融監管；對經濟利益而言，金融市場準人制度意味著金融服務壁壘；對權利義務而言，它意味著一種準人機會和一種具體的承諾。加入WTO，我國為各國各地區提供了更好的市場準人機會，投資環境將更為寬鬆、透明和穩定，同時各成員國為獲得這樣一個進入我國市場的權利，也必須履行承諾的義務，從而為各國各地區經貿關係奠定一個穩定的基礎。關於金融市場準人的模式，一國或地區的金融業開放程度要與本國或地區的經濟發展水平、金融業的發展水平和監管水平相適應。各國各地區在金融立法和監管的實踐中，往往採取綜合的辦法選擇金融市場準人模式。本文將金融市場準人模式分為三種類型：
1.高度保護主義模式此種模式的優勢在於有效防止外資金融要素的進入和不平衡競爭的加劇，保護本國本地區不健全的金融體系和幼稚的金融業，但同時也因閉關自守導致被動和落後。採用這一模式的一般是國家壟斷金融制度的國家和地區。它們禁止或嚴格限制一切外國金融機構、自然人和金融服務產品進入本國本地區市場。如：阿富汗、保加利亞、古巴、捷克、衣索比亞、伊拉克、寮國、索馬里、荷蘭、科威特、阿聯、阿爾及利亞、緬甸、南斯拉夫等。
2.適度保護主義模式此模式並不絕對禁止外資金融機構的進入，而是在保護本國本區金融業發展的前提下，適度開放金融服務市場，並視對方國家或地區給本國本地區跨國銀行的待遇而提供對等互惠。該模式多被開發中國家所採用。其優勢在於吸引大量外資以彌補國內資金需求的缺口，並適當限制外資金融要素對本國或地區金融服務的影響、滲透和控制，減小衝擊力的強度，提高本國本地區金融服務的競爭力。但該模式難以把握“適度保護的度”。
3.國民待遇模式此種模式對外資金融要素尤其是外資銀行開業權控制較松，實施國民待遇，在市場準人業務經營監管等方面外資銀行與本國或地區銀行基本置於平等競爭地位，只是對外國銀行獲得本地銀行的股權比例有一定限制。一般服務貿易已開發國家或地區多選擇此模式，如美、日、歐盟等。其優勢在於各金融要素的競爭公平而有效率，可最大限度地滿足各種金融需求。但有一定風險，開發中國家採用此模式容易引發金融危機或承受巨大金融風險。
我國已成WTO成員國，金融市場會進一步開放，但我們必須更加注意不斷完善對外資銀行的法律監管制度。因為開放並不等於放棄監管。加強對外資銀行的法律監管，對於有效利用外資、強化競爭機制、提高金融效率和維護金融業的安全與穩定，對於遵守和利用國際規則都具有重要意義。
對外資銀行的法律監管是必要的，那么，如何按照世貿規則進行監管呢?提出如下立法建議：
1.在金融市場準入模式的選擇上，我國應選擇“適度保護模式”
(1)經濟安全和金融安全的需要。“金融業不僅是通過自己經營活動和提供金融服務來創造收益的服務部門，而且還是國家實現巨觀經濟調控E1標的中介部門和國家實現貨幣政策目標的載體”，金融體系的安全、高效和穩健運行，對經濟全局的穩定和發展至關重要。我們必須十分關注金融風險可能引發的系統風險(systemic risk)，由於金融服務貿易有相當一部分涉及國內市場的穩定和國家經濟、政治安全，因而在金融服務貿易的立法中必須維護國家主權原則，尤其是在銀行業選擇開放的範圍、程度時要謹慎從事。審慎掌握金融市場準入的條件，引進資信良好、實力雄厚和監管水平較高的外資金融機構，維護我國的經濟主權的獨立自主和經濟運行的穩健和安全。
(2)保護和開放幼稚金融業的需要。對外開放以來，儘管我國參與國際市場、國際競爭，綜合實力不斷提升，但在整體的經濟國際化進程中，我國金融業的開放程度和市場競爭表現並不理想。我國的銀行體系正面臨國內強化改革的嚴峻考驗。瑞士洛桑國際管理髮展學院(IMD)評價機構在(1998年中國國際競爭力報告》中指出： “中國金融競爭力大大低於競爭力的綜合水平，與上年相比，金融方面呈現退步趨勢，這與中國銀行體系在整體上的壟斷性、計畫性，非國有商業銀行和金融機構不發達、銀行業國際化經營水平不高等具有直接關係”。銀行業普遍認為，重建我國脆弱的銀行系統，是我國政府允許外國金融機構完全進入本國市場，而不引發國內金融危機的重要先決條件，同時，外資銀行參與我國市場競爭具有適應靈活多變的市場經濟、不良資產比率較低、信用基礎較好、國際金融主動性籌資能力較強和籌資成本較低等優勢，還擁有先進的經營管理機制與高素質人才隊伍，這種比較優勢將使我國金融業面臨向世界開放市場的挑戰，在全方位的國際競爭中我國金融業無疑要經歷一個痛苦的調整和再生的過程。
(3)其他國家的經驗和教訓的總結。“自1997年7月初始，由泰銖貶值引發的東南亞金融風暴，席捲泰國、菲律賓、印度尼西亞和馬來西亞，涉及新加坡和中國香港地區，引起全球股市動盪，觸發了韓國金融危機，震動了日本金融市場，引起東亞和東南亞經濟的全面低靡，及至政治動盪，社會動盪”。
引發此次金融危機的重要原因之一，是某些東南亞國家在條件尚不具備的情況下，競相開放本國金融市場，如實行銀行業務自由化，提高外資銀行持股比例，以開放證券市場為中心，開放境內金融市場吸引外資等。而且金融監管乏力，導致金融市場秩序的混亂，再加上國際遊資的衝擊，釀成了一場深刻的金融危機。因此，在金融全球化的大背景下，參與國際合作的國際競爭中，保持清醒的認識，選擇穩健的市場準入模式，提高抵禦國際金融風險的能力，維護國家金融安全和經濟安全，是國際社會特別是開發中國家面臨的重大課題。
(4)適應國際規則的需要。世貿組織主張各成員國根據自身的狀況及競爭力，實行逐步自由化，為其國內產業提供一個結構調整的機會，並不要求一旦加入世貿組織就實行自由貿易。《服務貿易總協定》第四部分“逐步自由化”表明各成員的服務市場開放只能是逐步擴大市場準入。“逐步實現更高水平的自由化”，該過程應在互利的基礎上促進所有成員的利益，保證權利和義務的總體平衡等，因此在金融服務貿易市場開放方面，各成員的差距正是世貿組織逐步自由化的具體體現。
因此，對我國金融業的開放，必須有一個緩衝期，堅持循序漸進、逐步開放的原則，在試點的基礎上，逐步擴大開放的地域、領域，逐步增加引進金融機構的數量等，逐步地提高我國金融業的對外開放水平。
2.在逐步實行“國民待遇”原則的基礎上，構建穩定、公平、寬鬆的投資環境
(1)逐步實行國民待遇原則。長期以來，為更多地吸引外商投資，我國對外資銀行提供了“超國民待遇”，主要體現為較優惠的稅率。“外資銀行在經濟特區的所得稅率為15% ，而中資銀行為33%，外資銀行往往還能享受5年內減免營業稅，而中資銀行則不能”在上繳利稅方面，“中資銀行的總負擔超過利潤的70%，而外資銀行的綜合稅率僅為30%左右”。業務範圍方面，《外資金融機構管理條例》第l7條第4款，允許外資銀行從事外匯投資業務，而我國《商業銀行法》第42條明確禁止我國商業銀行的投資行為。中資銀行本外幣業務都限制異地業務，而上海的外資銀行人民幣業務可擴大到上海、江蘇和浙江，深圳的外資銀行人民幣客戶可擴大到廣東、廣西和海南。另外還有對外資銀行較少的行政干預。與此同時，我國又對他們實行“低國民待遇”，如目前外資銀行人民幣業務僅限於上海、深圳，外資銀行外匯業務的服務對象限於外商投資企業、外籍人等。
總之，在我國銀行對外開放中，實際上實行的是畸形的、結構失衡及權利義務不對稱的“國民待遇”，’這種“超國民待遇”和“低國民待遇”不對稱，極大地影響了外資銀行的發展，阻礙了內資銀行的發展，也加大了中央銀行巨觀調控和監管的難度。實際上，外資進入更重視的是穩定、公平、寬鬆的投資環境和投資政策，而不是朝令夕改的某些優惠。因此，我國應當在堅持國家利益的前提下，充分運用國際規則，逐步實行國民待遇原則。
(2)加強法律環境建設。我國在法律環境、稅收待遇、財務會計制度、資產評估等方面都與國際慣例存在較大的差距，其中法律環境的建設是構建穩定、公平、寬鬆的投資環境的最重要一環。
我國對外資銀行的法律監管存在很多問題。一是法律體系不完整。對外資銀行的監管立法缺乏整體規劃，“一事一立法，一地一立法”，內資外資立法缺乏協調，如何退出市場的立法存在嚴重缺位。二是立法層次低。我國對外資銀行的監管立法多為行政法規、部門規章等。立法層次比較低，只能作為過渡性監管依據。三是操作性差，法律真空多，具有滯後性，表現為某些規定模糊、籠統，缺乏針對性，且衝突矛盾、交叉重複、漏洞空白現象較多。四是金融監管機關的監管缺乏規範性。“中國人民銀行是管理和監督外資金融機構的主管機關；對外資金融機構所在地區的中國人民銀行分支機構對本地區外資金融機構進行日常管理和監督”。但在實際監管運作中，中國人民銀行對外資銀行的監管還缺乏規範性和力度。監管手段不完善，表現為對外資銀行的監管還沒有轉移到以資本充足性為核心的風險資產管理上，金融監管電子化進程緩慢等。
