通知內容
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》已經黨中央、國務院同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。
國務院辦公廳
2018年1月27日
（此件公開發布）
方案全文
為全面貫徹落實黨的十九大精神，進一步提高各級政府提供基本公共服務的能力和水平，按照黨中央、國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的決策部署，現就基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革制定如下方案：
一、總體要求
（一）指導思想。
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，充分發揮中央統一領導、地方組織落實的制度優勢，按照加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係的要求，遵循相關法律法規規定，科學界定中央與地方權責，確定基本公共服務領域共同財政事權範圍，制定基本公共服務保障國家基礎標準，規範中央與地方支出責任分擔方式，加大基本公共服務投入，加快推進基本公共服務均等化，織密扎牢民生保障網，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
（二）基本原則。
——堅持以人民為中心。從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，首先將教育、醫療衛生、社會保障等領域中與人直接相關的主要基本公共服務事項明確為中央與地方共同財政事權，併合理劃分支出責任，同時完善相關轉移支付制度，確保更好地為人民民眾提供基本公共服務。
——堅持財政事權劃分由中央決定。完善中央決策、地方落實的機制。基本公共服務領域共同財政事權範圍、支出責任分擔方式、國家基礎標準由中央確定；明確地方政府職責，充分發揮地方政府區域管理優勢和積極性，保障政策落實。
——堅持保障標準合理適度。既要盡力而為，加快推進基本公共服務均等化，適時調整國家基礎標準，逐步提高保障水平；又要量力而行，兼顧各級財政承受能力，不超越經濟社會發展階段，兜牢基本民生保障底線。
——堅持差別化分擔。充分考慮我國各地經濟社會發展不平衡、基本公共服務成本和財力差異較大的國情，中央承擔的支出責任要有所區別，體現向困難地區傾斜，並逐步規範、適當簡化基本公共服務領域共同財政事權支出責任的分擔方式。
——堅持積極穩妥推進。基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分是一個動態調整、不斷完善的過程，既要加強頂層設計，明確改革路徑和方式，又要加強與各領域管理體制改革的銜接，在管理體制和相關政策比較明確、支出責任分擔機制相對穩定的民生領域首先實現突破。
（三）主要目標。
通過基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革，力爭到2020年，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。
二、主要內容
（一）明確基本公共服務領域中央與地方共同財政事權範圍。
根據《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），結合《國務院關於印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》（國發〔2017〕9號），將涉及人民民眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權範圍，目前暫定為八大類18項：一是義務教育，包括公用經費保障、免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、貧困地區學生營養膳食補助4項；二是學生資助，包括中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助4項；三是基本就業服務，包括基本公共就業服務1項；四是基本養老保險，包括城鄉居民基本養老保險補助1項；五是基本醫療保障，包括城鄉居民基本醫療保險補助、醫療救助2項；六是基本衛生計生，包括基本公共衛生服務、計畫生育扶助保障2項；七是基本生活救助，包括困難民眾救助、受災人員救助、殘疾人服務3項；八是基本住房保障，包括城鄉保障性安居工程1項。
已在國發〔2016〕49號和國發〔2017〕9號檔案中明確但暫未納入上述範圍的基本公共文化服務等事項，在分領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革中，根據事權屬性分別明確為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。基本公共服務領域共同財政事權範圍，隨著經濟社會發展和相關領域管理體制改革相應進行調整。
（二）制定基本公共服務保障國家基礎標準。
國家基礎標準由中央制定和調整，要保障人民民眾基本生活和發展需要，兼顧財力可能，並根據經濟社會發展逐步提高，所需資金按中央確定的支出責任分擔方式負擔。參照現行財政保障或中央補助標準，制定義務教育公用經費保障、免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、貧困地區學生營養膳食補助、中等職業教育國家助學金、城鄉居民基本養老保險補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計畫生育扶助保障9項基本公共服務保障的國家基礎標準。地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，因地制宜制定高於國家基礎標準的地區標準，應事先按程式報上級備案後執行，高出部分所需資金自行負擔。對困難民眾救助等其餘9項不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的事項，地方可結合實際制定地區標準，待具備條件後，由中央制定國家基礎標準。法律法規或黨中央、國務院另有規定的，從其規定。
（三）規範基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。
根據地區經濟社會發展總體格局、各項基本公共服務的不同屬性以及財力實際狀況，基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任主要實行中央與地方按比例分擔，並保持基本穩定。具體明確和規範如下：
一是中等職業教育國家助學金、中等職業教育免學費補助、普通高中教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、計畫生育扶助保障7個事項，實行中央分檔分擔辦法：第一檔包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、雲南、西藏、陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（區、市），中央分擔80%；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個省，中央分擔60%；第三檔包括遼寧、福建、山東3個省，中央分擔50%；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個省（市）和大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計畫單列市，中央分擔30%；第五檔包括北京、上海2個直轄市，中央分擔10%。按照保持現有中央與地方財力格局總體穩定的原則，上述分擔比例調整涉及的中央與地方支出基數劃轉，按預算管理有關規定辦理。
二是義務教育公用經費保障等6個按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助的事項，暫按現行政策執行，具體如下：義務教育公用經費保障，中央與地方按比例分擔支出責任，第一檔為8∶2，第二檔為6∶4，其他為5∶5。家庭經濟困難學生生活補助，中央與地方按比例分擔支出責任，各地區均為5∶5，對人口較少民族寄宿生增加安排生活補助所需經費，由中央財政承擔。城鄉居民基本養老保險補助，中央確定的基礎養老金標準部分，中央與地方按比例分擔支出責任，中央對第一檔和第二檔承擔全部支出責任，其他為5∶5。免費提供教科書，免費提供國家規定課程教科書和免費為國小一年級新生提供正版學生字典所需經費，由中央財政承擔；免費提供地方課程教科書所需經費，由地方財政承擔。貧困地區學生營養膳食補助，國家試點所需經費，由中央財政承擔；地方試點所需經費，由地方財政統籌安排，中央財政給予生均定額獎補。受災人員救助，對遭受重特大自然災害的省份，中央財政按規定的補助標準給予適當補助，災害救助所需其餘資金由地方財政承擔。
三是基本公共就業服務、醫療救助、困難民眾救助、殘疾人服務、城鄉保障性安居工程5個事項，中央分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。
對上述共同財政事權支出責任地方承擔部分，由地方通過自有財力和中央轉移支付統籌安排。中央加大均衡性轉移支付力度，促進地區間財力均衡。黨中央、國務院明確規定比照享受相關區域政策的地區繼續按相關規定執行。中央與新疆生產建設兵團財政事權和支出責任劃分，參照中央與地方劃分原則執行；財政支持政策原則上參照新疆維吾爾自治區執行，並適當考慮兵團的特殊因素。
（四）調整完善轉移支付制度。
在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任。
（五）推進省以下支出責任劃分改革。
中央財政要加強對省以下共同財政事權和支出責任劃分改革的指導。對地方承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任，省級政府要考慮本地區實際，根據各項基本公共服務事項的重要性、受益範圍和均等化程度等因素，結合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責任，加強省級統籌，適當增加和上移省級支出責任。縣級政府要將自有財力和上級轉移支付優先用於基本公共服務，承擔提供基本公共服務的組織落實責任；上級政府要通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強縣級政府基本公共服務保障能力。
三、配套措施
（一）明確部門管理職責。中央財政在落實中央承擔的支出責任、做好資金保障的同時，要切實加強對地方財政履行支出責任的指導和監督。中央有關部門要積極推動相關基本公共服務領域管理體制改革，調整完善制度政策，指導和督促地方落實相關服務標準。地方財政要確保地方承擔的支出責任落實到位。地方有關部門要認真執行相關政策，履行好提供基本公共服務的職責。
（二）加強基本公共服務項目預算管理。中央財政要根據國家基礎標準、分擔比例等因素，優先足額安排並提前下達、及時撥付共同財政事權分類分檔轉移支付。地方財政要完整、規範、合理編制基本公共服務項目預算，保證資金及時下達和撥付，完善基本公共服務項目預算管理流程，加大預算公開力度。
（三）推進基本公共服務大數據平台建設。財政及相關部門要建立規範的數據採集制度，統一數據標準，加快基本公共服務大數據平台建設，收集匯總各項基本公共服務相關數據，實現信息共享，為測算分配轉移支付資金、落實各方責任、實現基本公共服務便利可及提供技術支撐。
（四）強化監督檢查和績效管理。加強對基本公共服務事項基礎標準落實、基礎數據真實性、資金管理使用規範性、服務便利可及性等方面的監督檢查，保證支出責任落實。按照“誰使用、誰負責”的原則，對基本公共服務項目全面實施績效管理，不斷提高資金使用效益和基本公共服務質量。
四、實施時間
本方案自2019年1月1日起實施。
附屬檔案：基本公共服務領域中央與地方共同財政事權清單及基礎標準、支出責任劃分情況表
內容解讀
日前，國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》。
《方案》指出，要全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係的要求，科學界定中央與地方權責，確定基本公共服務領域共同財政事權範圍，加大基本公共服務投入，加快推進基本公共服務均等化，織密扎牢民生保障網，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
《方案》提出，要堅持以人民為中心，堅持財政事權劃分由中央決定，堅持保障標準合理適度，堅持差別化分擔，堅持積極穩妥推進，力爭到2020年，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。
《方案》明確，一是將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民民眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助、基本就業服務等基本公共服務事項，列入中央與地方共同財政事權範圍。二是制定基本公共服務保障國家基礎標準。參照現行財政保障或中央補助標準，制定義務教育公用經費保障、免費提供教科書、中等職業教育國家助學金、城鄉居民基本養老保險補助等9項基本公共服務保障的國家基礎標準。三是規範基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式，主要實行中央與地方按比例分擔。四是在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，對共同財政事權基本公共服務事項予以優先保障。
《方案》要求，加快推進省以下支出責任劃分改革，明確部門管理職責，加強基本公共服務項目預算管理，推進基本公共服務大數據平台建設，強化監督檢查和績效管理。《方案》自2019年1月1日起實施。
方案解讀
改革目的
目前，我國基本公共服務供給模式總體上符合國情。但隨著新型工業化、城鎮化深入推進，以及農業轉移人口市民化進程加快，基本公共服務事項大量增加，原有基本公共服務提供和保障方式出現了一些不相適應的情況，如共同財政事權範圍不夠清晰；部分基本公共服務事項保障沒有基礎標準，地區間實際支出水平差距較大；有些基本公共服務地方支出責任偏重等。
按照黨的十九大“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”的要求，必須加快推進基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革。特別是對支出穩定性強，民眾關注度高，與人直接相關的基本公共服務事項，率先劃分財政事權和支出責任，既實現了改革的重點突破，又為後續推動分領域財政事權和支出責任劃分改革提供了引領和支撐。
需要指出的是，財政事權和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關係，涉及政治、經濟、社會、文化和生態文明各個領域，涉及到利益關係的調整，是一項複雜的系統工程，不可能一蹴而就。必須統籌設計，分步實施，穩妥推進，改革過程中要與轉變政府職能、簡政放權、創新管理、最佳化服務等行政管理體制改革相銜接，與教育、醫療衛生等各項改革相結合，形成統籌推進各項改革的新局面。
主要內容
改革方案主要有五個方面的內容：
一是明確基本公共服務領域中央與地方共同財政事權範圍。將涉及人民民眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權範圍。具體包括義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類，共18個事項。
二是制定基本公共服務保障國家基礎標準。參考現行財政保障或中央補助標準，制定9項基本公共服務保障的國家基礎標準。地方在確保國家基礎標準落實到位的前提下，因地制宜制定高於國家基礎標準的地區標準，應事先按程式報上級備案後執行，高出部分所需資金自行負擔。對不易或暫不具備條件制定國家基礎標準的9項事項，地方可結合實際制定地區標準，待具備條件後，由中央制定國家基礎標準。法律法規或黨中央、國務院另有規定的，從其規定。
三是規範基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。主要實行按比例分擔，並保持基本穩定，對基本公共衛生服務等7個事項實行中央分檔分擔的辦法，並將其分擔比例適當簡化和歸併為五檔。對義務教育公用經費保障等6個按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助的事項，暫按現行政策執行。對基本公共就業服務等5個事項，中央分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。
四是調整完善轉移支付制度。在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付。
五是推動省以下支出責任劃分改革。中央財政要加強對省以下共同財政事權和支出責任劃分改革的指導；省級政府要考慮本地區實際，根據各項基本公共服務的重要性、受益範圍和均等化程度等因素，結合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責任，加強省級統籌，適當增加和上移省級支出責任；縣級政府要將自有財力和上級轉移支付優先用於基本公共服務，承擔提供基本公共服務的組織落實責任。
改革意義
方案的出台，對進一步完善分稅制財政體制，加快建立現代財政制度，推進國家治理體系和治理能力現代化將產生積極的推動作用。方案中的事項都涉及基本民生，支出穩定性強，明確列為中央和地方共同事權，規範相關保障標準和分擔比例，有利於增強政策的穩定性，更好地兜牢民生底線，促進基本公共服務均等化水平的提高；同時，通過設立共同財政事權分類分檔轉移支付，提高轉移支付資金使用的針對性，再配合相關預算措施，對這些重點民生項目予以優先保障，有利於提高與人民民眾密切相關的基本公共服務的保障能力。
如何推進
這一改革也有利於進一步明確各級政府的職責，推動解決中央和地方部分財政事權不夠清晰、責任落實不到位，甚至相互推諉、扯皮等問題，促進財政事權劃分的制度化、法治化、規範化。
——在規範基礎標準方面，明確對具備條件的9個事項，以現有保障水平為基礎，根據提供基本公共服務成本和財力可能制定國家基礎標準，以後根據經濟社會發展變化逐步提高。由於區域發展水平差異較大，地方在確保國家基礎標準落實到位前提下，因地制宜地制定高於國家基礎標準的地區標準。為避免地方制定的地區標準超越財力可能，地區標準應事先按程式報上級備案後執行。
——在共同財政事權的支出責任分擔方式上，此次一項重大改革就是中央總體上參照現行政策、按財力狀況對不同地區劃分為五個檔次確定分擔比例分擔支出責任，而不是簡單地按東中西確定分擔比例。這有利於打破固化的利益格局，為中央財政進一步根據地區實際財力狀況完善支出責任分擔比例，更加公平地配置財政資源，推進基本公共服務均等化打下堅實基礎。
——此次結合財政事權和支出責任劃分改革，將與人直接相關的共同財政事權領域的轉移支付，統一規範為共同財政事權分類分檔轉移支付，在預算安排中優先保障，並對地方提出相應管理要求，對加大與人直接相關的基本公共服務事項的保障力度，並率先推進均等化，都將產生積極的推動作用。
方案解答
責任劃分
根據方案，將按照加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係的要求，科學界定中央與地方權責，確定基本公共服務領域共同財政事權範圍，加大基本公共服務投入，加快推進基本公共服務均等化，力爭到2020年，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。
財事範圍
將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民民眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助、基本就業服務等基本公共服務事項，列入中央與地方共同財政事權範圍；制定基本公共服務保障國家基礎標準。參照現行財政保障或中央補助標準，制定義務教育公用經費保障、免費提供教科書、中等職業教育國家助學金、城鄉居民基本養老保險補助等9項基本公共服務保障的國家基礎標準；規範基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式，主要實行中央與地方按比例分擔；在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，對共同財政事權基本公共服務事項予以優先保障。
將加快推進省以下支出責任劃分改革，明確部門管理職責，加強基本公共服務項目預算管理，推進基本公共服務大數據平台建設，強化監督檢查和績效管理。
實施時間
自2019年1月1日起實施。
