“突圍”之路
北京城管看似簡單的人事調整，再度引發了公眾對於“城管警察化”的普遍憂慮
對於已經在基層“掃了7年大街”的城管白原來說，這幾天北京城管“將由公安代管”的新聞，就像一陣風，沒有給他的生活帶來任何改變。
他一如往日地和街頭的小商小販、黑摩的、渣土車打著游擊戰，這些和他鬥爭了7年的無照攤販比任何人都更加敏銳地感受著外界的動態，並據此改變他們的求生路徑。
7月27日，中共北京市委組織部與市政市容委共同宣布了對新任市城管執法局局長的任命——由市公安局治安管理總隊總隊長李潤華兼任。
同時，北京市城管執法局副局長王連峰介紹，城管執法管理體制或面臨調整，將“有很大的變化”，可能“由公安代管，但不是納入公安隊伍”。一時輿論譁然。
然而這一變化在短期內並沒有改變白原和小販們的對峙關係。“小販都知道這就是拉大旗作虎皮，不能拿他們怎么樣，”白原說，“最多只是讓公安在聯合執法的時候更積極一些。”
2006年8月11日，北京無證小販崔英傑暴力抗法刺死城管李志強，引發公眾和城管內部對於執法手段和方式的反思。4年過去了，城管改革在繼續，而強制力缺乏和體制不順的矛盾非但沒有消失，反而愈演愈烈。
“時間久了，游商都知道你什麼都做不了，你一暫扣他的物品，他就大喊城管打人了。”白原認為，缺乏執法手段已經把基層城管逼入絕境。
北京市城管執法局副局長王連峰在今年6月的一次公開活動中亦承認“執法手段缺乏”是“行政處罰權相對集中改革”中的主要問題。
在公安治安大隊長兼任城管局長這一看似簡單的人事調整背後，是幾年來北京城管試圖在體制上和策略上解決矛盾的重重努力：執法權的擴張、獨立地位的爭取、人員編制的擴大和換血。
城管警察化
8年前，白原是一名人民警察。1年後，他成了一名城管,一當就是7年。
巨大的落差曾讓他難以接受：每天在大街上掃蕩，和小販只能鬥智卻不能鬥勇，有時說幹了唾沫也沒用。“說說，他不走我走。”白原笑言自己得有點“阿Q精神”。
這些和“天下安危繫於公安一半”的地位實在相去甚遠。做了7年城管之後，他越發覺得，光靠這種“君子動口不動手”的辦法，是遠遠不夠的。
在“北京城管公安化”的新聞出爐的這些天裡，白原認真看了論壇里每一條批評，卻一言不發。“都說城管權力大，我們要管的是很多，但哪個是好管的？”
用白原的話來說，城管在誕生之初，就是將工商、市容、環保等部門“最難管的”，針對“弱勢群體”的處罰權集中。經過2002年、2004～2005年的兩次大規模擴權，北京城管的職權已經從原來的5方面94項行政處罰權發展到14方面共308項行政處罰權。
而這一職權集中的過程，在白原看來，與其說是“相對集中行政處罰權”，不如說是“相對集中社會矛盾”。
幾年前，白原在對違規駕駛的渣土車的處罰中曾遭到過一次圍攻。他站在渣土車前面，故作鎮靜，卻聽到旁邊的人毫無顧忌地大喊：“你就開車吧，軋死了他我負責！”
“這時候就得保持沉著冷靜，”白原回憶道，“關鍵時刻就得要拿出玩命的勁來，你要讓他們看出你害怕了，那你就懸了。”
對違規渣土車的處罰是他工作的重要部分，而在這些違章行駛者的背後，大都是類似黑惡勢力的組織，還有更多時候是面對精明的無照小販的無奈。白原認為，強制手段的缺乏已經讓城管到了無計可施的地步。
之所以無計可施，是因為相對於14方面共308項行政處罰權，現行法律規定城管的直接強制執行權僅為8項(均為強制拆除或清除)。最為關鍵的是，《行政處罰法》第16條規定“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。
從這個角度理解，清華大學行政法副教授田思源認為城管內在就有“警察化”的衝動：“執法權的範圍擴大，又缺乏強制手段，客觀上必然導致強制力的擴張。”然而，這樣一種擴張的思路是非常值得警惕的，“城管是站在第一線和最弱勢的老百姓直接衝突，它如果有警察權，只會激化這種矛盾，引發和社會更大的衝突。”
衝突，在城管和小販之間從來是常態。在崔英傑刺死海淀區城管大隊副隊長李志強之後， 2008年11月27日，北京天安門地區，18歲的少年曹強發小廣告時，被兩名城管隊員追至河邊，墜河溺亡。這兩起“你死我亡”事件的發生引發了公眾質疑城管執法手段的呼聲。某種程度上，這些案例既解釋了城管警察化的內在動因，也警示著它可怕的後果。
田思源曾經多次參加北京市城管局關於執法權的研討會，並為他們編寫過一部培訓教材，他透露：“城管這些年始終在爭取警察權。幾年前，北京城管就曾經想把這個權力要過來，但是這樣就牽涉修改法律，這是不可能的。”
北京城管“退而求其次”之舉也並非最近才有，2007年為了整頓即將到來的奧運期間的城市秩序，北京市城管就曾經開展過與公安、工商等部門的“捆綁式”聯合執法，宣武公安分局、公安交通支隊更是有共10個民警常駐宣武城管大隊，參與日常城管執法工作。這一業務協助的關係亦延續至今。而此次公安治安隊長兼任城管局長的做法，在中央民族大學教授熊文釗看來，也是一種“試圖通過高層協調帶動業務協作關係的人事變動”。
然而，即便只是人事變動上的試探之舉，已經足以引起公眾的巨大反應，多家媒體撰寫社論警惕“城管警察化”，關於此事的討論亦成為網路熱詞。
對此，田思源旗幟鮮明地反對：“城管的主要任務是服務，警察的主要任務是維穩，城管變警察，絕不是為了服務。”
城管尷尬時光
在田思源看來，行政執法權的內容過多和手段不足是城管發展的根本限制性矛盾。要走出這一困境，要么在體制上調整，理順執法權，要么爭取強制手段。而其實在公安化的態勢之外，北京城管早已在前者的方向上做過努力。
白原的記憶里，北京城管因為體制上的變動而受到如此大的關注，今年絕非第一次。在去年2、3月之間北京的“大部制”機構調整時，城管在第一輪公布方案的機構設定中“消失”，引發坊間傳言城管被取消，是最驚心動魄的一次變動。
而在行政法學教授、西城區城管大隊對口指導專家熊文釗的記憶中，那反而是北京城管爭取機構獨立的一次絕好機會。“事實上，北京城管想獨立，做了努力，但是市政府那邊最終沒有給編制序列。”他說。
2009年2月20日，北京市公布了由中共中央、國務院核准的《北京市人民政府機構改革方案》。在這一方案中，沒有任何關於城管隊伍的表述。北京市城管執法局原本屬於市政市容委下屬的部門管理機構，然而這次也在方案中的6個部門管理機構中消失。
訊息一出，便引發媒體的持續關注和網友的熱烈討論。當時有媒體援引知情人士的話語指出，“改革後城管執法局不再作為部門管理機構存在，但其職能將仍然被保留。”
直到3月19日北京市政府辦公廳發布《北京市人民政府關於機構設定的通知》，北京市城管執法局才又一次在部門管理機構中出現。
在這一個月身份不明的尷尬時光里，基層隊員們不知內情，議論紛紛。“誰也不知道怎么回事，大家都挺消極的。我是無所謂，下崗了要不就當游商唄。”白原回憶道。關心時事的小販也更加“囂張”起來，有的甚至和白原說：“你們別管我了，反正過兩天你們也被取締了。”
而此時，在城管的上層卻有著更多的考慮。這一個月正是北京市編制辦“三定方案”(定機構，定編制，定職能)的時間。“北京市城管局這邊想爭取獨立，即便作為副廳級單位由市政府直接管理也好。”熊文釗說。
北京市城管執法局自誕生以來，就實行市局隸屬市政市容委，區縣大隊歸區縣政府直管、受市局業務指導的體制。然而在2002年、2004～2005年兩次大規模擴權之後，隨著城管行政處罰職能的擴張，客觀上增強了對城管局協調上層、指揮下層能力的要求。這一要求內在構成了北京市城管執法局爭取獨立的動因，而瀋陽、西安等城市城管局的成功直屬管理，也使得北京城管感覺到獨立有其現實可能。
而在當時機構調整以後，也確實多了一個機構序列。然而最終這個序列並沒有給北京市城管執法局，而是將建設委員會更名為住房和城鄉建設委員會，歸市政府組成部門。“在這個三定方案中，還是沒有最終明確城管的地位。”熊文釗說。
之所以要爭取獨立，是為了提高地位，強化行政執法權。王連峰副局長在今年的公開活動中曾表示，由於與相關執法管理部門的關係尚未理順，協調統一的執法格局尚未形成，制約城管的發展，因此城管在體制上的變動是遲早的事。
北京市城管最終失去了在2009年那一次機構調整中獲得獨立的機會。在市級層面的獨立失敗，也阻礙了北京市城管局在編制和區縣關係的問題上改革和突破，而後兩者，已愈發成為北京市城管在發展上的兩大重要制約因素。城管拆遷隊？
北京市城管執法局所面臨的尷尬局面不僅僅是在市級機構中的無法獨立，更重要的是，市執法局只對局直屬的40多人的綜合執法大隊有直接管理權，而對區縣的執法大隊只是業務指導關係，沒有管理權——而5000多人的區縣隊伍，才是北京城管的主體。
區縣城管大隊的人事權和財政權都歸於當地政府，其直接後果就是，城管執法大隊成為區縣政府，甚至鎮、街道政府可以任意驅使的力量。“說是拆遷隊都是客氣了，說鷹爪子、狗腿子的，什麼都有。”白原直言。
在今年7月27日，亦莊鎮政府組織公安、城管等部門，對一條爭議道路進行強拆，引發衝突，造成多人受傷。類似的拆遷行為中，城管總是扮演了先鋒的角色，而值得注意的是，在北京市關於城管職權的規定中，只有“拆除違章建築”一項，“拆遷”並不在其中。
更值得注意的是，在此案中，指揮城管強拆的是根本不具備拆遷主體地位的鎮政府。公法研究中心主任余凌雲在對亦莊鎮政府的行為進行論證後表示，強拆行為“明顯違法”，亦莊鎮政府只能向有關人民法院申請強制執行，而不能作為拆遷主體自行強拆。
在熊文釗看來，“由於我國的地方自治尚未真正形成，因此城管容易被地方政府利用，產生很多複雜問題”是在所難免的。
要管理這支在地方政府驅使下的城管隊伍，北京市城管局顯得有些力不從心，而編制上的掣肘進一步加劇了這種矛盾，直接結果就是各個區縣都招聘了大量的協管員。
今年4月，23歲的無照水果攤販趙建華與城管協管員的衝突中，頭部兩處受傷，經診斷縫合6針。據其本人及親友稱，協管員用磚頭、對講機拍擊他的頭部致傷。協管員素質相對較低，令城管自己也頗感頭疼：“他們不是城管招的，是區縣政府自己招的，編制五花八門，他們惹禍，城管也約束不了。”說起協管，白原一肚子怨氣。
公安治安隊長兼任城管局長，在熊文釗看來，即有“期望在區縣上行下效，增強市局權威性”，從而理順整個體制的考慮，不過，“一個人事變動所能起到的作用終歸有限”。
北京市城管局所期待的機構調整一天不能達成，上下關係和編制問題就很難得到解決。熊文釗認為，北京市編制辦在這個問題上的懸而未決，正體現了中央在城管問題上的遲疑。
抱團逼宮
同樣的看法在王連峰副局長那裡得到了印證，在今年6月的公開活動中，他將“改革追求的體制架構還不清晰，改革還未在國家層面取得認同，改革往何處去還不明朗”列為目前行政處罰權集中面臨的第一大問題，並分析原因為“國務院法制辦、建設部、中央編辦等部門對相對集中行政處罰權理解不一致”。
事實上，對於全國各地城管所做的一系列嘗試，國務院都未予表態，持觀望態度。
2010年3月19日由國家住建部政策研究中心完成的《中國城市管理體制及其運行機制研究》被媒體冠以“大城管”的概念，並已經在廣州等地試點一段時間，然而並未見國務院將其在全國推開的意思。
一面是中央層面的遲遲不動，另一面是各地城管從上到下都渴望在全國建立統一的組織和規範。
對於像白原這樣的基層隊員來說，全國統一的制服和車輛，能給他極大的歸屬感。而對於全國各地城管局長來說，亦在努力尋找一個“娘家”，即使這個娘家身份曖昧，甚至非法。
2007年，全國的城管仿佛看到了一個娘家——全國城管(執法)局長聯席會議。這家機構，是由商人羅亞蒙組織成立。這個聯席會議舉辦了兩屆，在2009年7月31日受到了南京城管趙陽的實名舉報，稱聯席會議是“未經登記，擅自以社團組織名義進行活動”。而羅的身份是中國城市網的法定代表人。
然而，在舉報風波平息一年之後。今年6月29日，新一屆的“2010城管執法局長聯席會議”在京悄悄召開，39位城管局長還簽訂了《和諧城管倡議書》。
而城管局長們對聯席會議的態度，或許可以用四川省遂寧市城市管理行政執法局黨組書記、局長楊順成在接受媒體採訪時的話語來概括：“主要是太想交流了，探討一下各地城管的有效經驗”，所以根本沒去考慮羅亞蒙的身份。
2009年的會議交流出了一項成果——會議就國務院法制辦發布的《個體工商戶條例(徵求意見稿)》遞交了五條修改意見，明確提出：個體工商戶應由工商部門主管，工商部門不能只管收費發照，把問題推給社會，不能讓城管背黑鍋。此言被視為是全國城管局長們向立法部門的一次集體“逼宮”。
在當年的舉報人趙陽看來：“正因為城管目前管理混亂，才出現了羅亞蒙這些咄咄怪事，政府不去規範，反而讓商人去規範，一些城管人，竟把羅亞蒙看成城管精神領袖，反映了城管對改變自身境況的強烈要求。”然而，這樣的積極並不屬於北京，北京市城管局缺席了從2006年以來的每一次聯席會議。北京的審慎和中央的遲疑不謀而合。
城管突圍之路
渴望建立統一規範的組織，改變城管的自身境況，北京城管這一次在人事變動上的投石問路也體現了類似的邏輯。不過，回顧過往，北京城管的每一步都似乎走得格外審慎。在全國各地城管局紛紛實現市政府直屬、開展“大城管”試點已有多時的情況下，北京市局層面的變革反而落在了後面。
在密切關注各地城管動向的趙陽看來，全國各地城管的不同嘗試，因為地域和文化的特點可以分為不同的類型：如淮安、宿遷等中小城市，由於城市規模較小、外來人口不多，出台疏導措施，在國內城管系統有一些聲譽；早已實現城管局由市政府直管的瀋陽、西安屬於內地省會城市，儘管規模大但外來人口不多；如廣州、上海等外來人口多、開放程度高的國際化大都市，情況更加複雜，管理難度很大，因而廣州實行的“大城管”試點格外引人關注。
北京屬於其中情況最為複雜的一個：規模大，外來人口多，國際化大都市，同時又是國家首都，具備特別的政治意義。“北京城管並不認為自己落後，只是因為北京的情況複雜。”熊文釗教授分析道。
事實上，北京的謹慎變革，自有其道理。去年9月，廣州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支隊中設立城市管理特勤大隊，配合、協助城市管理執法。廣州市城管局局長李廷貴亦大力支持：“有時候事件瞬間就成為暴力抗法，報警來不及了。但在執法過程中如果有城管警察將會事半功倍。”此言一出立即引發公眾和媒體的強烈反彈，最終此項方案被副市長蘇澤群叫停。
與廣州的大力推進、果斷叫停相反，北京城管的行動讓公眾感覺難以捉摸。在7月27日近似於投石問路的新聞出來之後，面對反對居多的輿論，29日，北京市城管執法局網站上掛出了《北京城管目前體制未變》的通告，卻並未否認新任局長的任命，也未就“城管由公安代管”的說法做出任何說明。在《中國新聞周刊》記者向北京市城管執法局求證時，對方表示在近段時間內拒絕一切採訪。
參加過多次北京市城管局專題研討的熊文釗教授在向《中國新聞周刊》解讀這一變化時，也反覆強調，“這只是一個人事變化，並非體制改變。”
相比於市局的謹慎，倒是不具有直接管理權的一些區縣，在探索新模式上膽子更大：今年年初，“崇文模式”“順義模式”所提出的“管理權下放”“聯席執法”等概念被媒體冠以“大城管”的解讀。
然而，在熊文釗看來，這些模式並不能解決北京城管所面臨的根本矛盾：城市化中的流動人口問題。在2010年中國流動人口已經達到2.11億，且大量流向北京、上海等一線城市，再加上首都的特殊要求，北京城管所面臨的問題是古今中外的城市管理中都不曾面對的。
在白原7年前由警察隊伍進入城管隊伍的時候，北京市城管局才剛剛成立1年，當時所面臨的流動人口所帶來的游商問題、違建問題在這7年中非但沒有解決，反而愈演愈烈。
從公安到城管，白原經歷了不適應、不滿、不甘心，而到了現在，白原已經真正感覺“寒心了，沒有辦法了”。
“要取消城管就趕緊，趁我們還能幹點別的。要真想把這事乾好，就得立法，明確城管的地位、目的、手段，就得捋順體制。城管是我的飯碗，我希望它健康發展。”白原說。
全世界的“城管”
在世界各國的城市管理工作中，明確設立“城管”建制的，僅有中國一家。在其他國家，城市管理、行政處罰的職能或由相關行政部門承擔，或由警察承擔，執法的思路、手段也與中國有明顯不同。
與中國最為相近的是德國的體制，但後者的權威性更高，併兼具管理和服務職能：在德國，秩序局是警察局之外的主要行政執法部門，相對集中行使規劃、衛生、工商等部門的處罰權，其他部門調查發現違法行為，最終都將案卷移送秩序局，由其統一作出處罰決定。除此之外，秩序局還負責居民身份登記、養老與醫療保險、食品監督等食物的管理與服務。
另一種思路則是由警察和法院來行使行政處罰權，代表國家和地區有日本、新加坡、香港。以日本為例，他們的城市管理一方面靠的是國民自覺，另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《輕犯罪法》對規範居民行為、加強城市管理髮揮著很大作用。輕犯罪行為由警察處理。
歐洲一些國家政府機關在行使中國“城管”職能時的思路亦值得我們借鑑：有“歐洲之都”之譽的比利時首都布魯塞爾，流動商販們繳納的稅收、管理費很低，比固定商店少得多，他們可以在規定的街道範圍內流動，對無照商販的處罰相當寬容，許多時候只是警告。布魯塞爾城管執法的寬鬆，在於特有的城市管理理念，這就是注重增加城市的“人氣”，體現城市的“包容”。
法國的城市管理由警察和憲警依照法律進行。在法國，街頭攤販也要受到政府嚴管，而攤主們卻樂意接受。原因在於，法國小攤證照辦理非常便捷，只要符合法規，經營者足不出戶，便可辦好一切手續。管理部門的工作，就是不斷解決被管者遇到的通水、通電、技術培訓等公共問題。
法國巴黎的跳蚤市場有百年歷史，也經歷過髒、亂、差的過程。巴黎市政府對跳蚤市場的管理方法是，將巴黎市區接近環城路的各個城門附近的街道，分別闢為舉辦跳蚤市場的地點。定時、定地、輪流舉辦，可以避免商販到處亂跑，也可以方便市民逛此類市場，並請警察和消防隊來維持秩序。在管理逐步走向規範化、法制化和現代化的過程中，跳蚤市場不僅沒有減少，相反還擴大到了法國各個城鎮和村莊，並成為一種文化和旅遊的特色。
