辦法通知
關於印發《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知
財預〔2016〕154號
各省、自治區、直轄市、計畫單列市財政廳（局）：
根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），我部制定了《地方政府一般債務預算管理辦法》。現予印發，請認真貫徹執行。
財政部
2016年11月9日
辦法全文
地方政府一般債務預算管理辦法
第一章 總則
第一條 為規範地方政府一般債務預算管理，根據《中華人民共和國預算法》、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關規定，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱地方政府一般債務（以下簡稱一般債務），包括地方政府一般債券（以下簡稱一般債券）、地方政府負有償還責任的國際金融組織和外國政府貸款轉貸債務（以下簡稱外債轉貸）、清理甄別認定的截至2014年12月31日非地方政府債券形式的存量一般債務（以下簡稱非債券形式一般債務）。
第三條 一般債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入一般公共預算管理。
第四條 除外債轉貸外，一般債務收入通過發行一般債券方式籌措。
省、自治區、直轄市政府為一般債券的發行主體，具體發行工作由省級財政部門負責。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府（以下簡稱市縣級政府）確需發行一般債券的，應當納入本省、自治區、直轄市一般債務預算管理，由省、自治區、直轄市政府統一發行並轉貸給市縣級政府。經省政府批准，計畫單列市政府可以自辦發行一般債券。
第五條 一般債務收入應當用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。
第六條 一般債務應當有償還計畫和穩定的償還資金來源。
一般債務本金通過一般公共預算收入（包含調入預算穩定調節基金和其他預算資金）、發行一般債券等償還。
一般債務利息通過一般公共預算收入（包含調入預算穩定調節基金和其他預算資金）等償還，不得通過發行一般債券償還。
第七條 非債券形式一般債務應當在國務院規定的期限內置換成一般債券。
第八條 加強地方政府債務管理信息化建設，一般債務預算收支納入本級財政預算管理信息系統，一般債務管理納入全國統一的管理信息系統。
第九條 外債轉貸預算管理辦法由財政部另行制定。
第二章 一般債務限額和餘額
第十條 財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批准的一般債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區一般債務限額及當年新增一般債務限額方案，報國務院批准後下達省級財政部門。
省級財政部門應當於每年10月底前，提出本地區下一年度增加舉借一般債務和安排公益性資本支出項目的建議，經省、自治區、直轄市政府批准後報財政部。
第十一條 省級財政部門在財政部下達的本地區一般債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年一般債務限額方案，報省、自治區、直轄市政府批准後下達市縣級財政部門。
市縣級財政部門應當提前提出省級代發一般債券和安排公益性資本支出項目的建議，經本級政府批准後按程式報省級財政部門。
第十二條 省、自治區、直轄市應當在一般債務限額內舉借一般債務，一般債務餘額不得超過本地區一般債務限額。
省、自治區、直轄市發行一般債券償還到期一般債務本金計畫，由省級財政部門統籌考慮本級和各市縣實際需求提出，報省、自治區、直轄市政府批准後按規定組織實施。
第三章 預算編制和批覆
第十三條 增加舉借一般債務收入，以下內容應當列入預算調整方案：
（一）省、自治區、直轄市在新增一般債務限額內籌措的一般債券收入；
（二）市縣級政府從上級政府轉貸的一般債務收入。
一般債務收入應當在一般公共預算收入合計線下反映，省級列入“一般債務收入”下對應的預算科目，市縣級列入“地方政府一般債務轉貸收入”下對應的預算科目。
第十四條 增加舉借一般債務安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。一般債務支出應當明確到具體項目，納入財政支出預算項目庫管理，並與中期財政規劃相銜接。
一般債務安排本級的支出，應當在一般公共預算支出合計線上反映，根據支出用途列入相關預算科目；轉貸下級支出應當在一般公共預算支出合計線下反映，列入“債務轉貸支出”下對應的預算科目。
第十五條 一般債務還本支出應當根據當年到期一般債務規模、一般公共預算財力等因素合理預計、妥善安排，並列入年度預算草案。
一般債務還本支出應當在一般公共預算支出合計線下反映，列入“地方政府一般債務還本支出”下對應的預算科目。
第十六條 一般債務利息和發行費用應當根據一般債務規模、利率、費率等情況合理預計，並列入一般公共預算支出統籌安排。
一般債務利息、發行費用支出應當在一般公共預算支出合計線上反映。一般債務利息支出列入“地方政府一般債務付息支出”下對應的預算科目，發行費用支出列入“地方政府一般債務發行費用支出”下對應的預算科目。
第十七條 增加舉借一般債務和相應安排的支出，財政部門負責具體編制一般公共預算調整方案，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會批准。
第十八條 一般債務轉貸下級政府的，財政部門應當在本級人民代表大會或其常務委員會批准後，及時將一般債務轉貸的預算下達有關市縣級財政部門。
接受一般債務轉貸的市縣級政府在本級人民代表大會或其常務委員會批准後，應當及時與上級財政部門簽訂轉貸協定。
第四章 預算執行和決算
第十九條 省級財政部門統籌考慮本級和市縣情況，根據預算調整方案、償還一般債務本金需求和債券市場狀況等因素，制定全省一般債券發行計畫，合理確定期限結構和發行時點。
第二十條 省級財政部門發行一般債券募集的資金，應當繳入省級國庫，並根據預算安排和還本計畫撥付資金。
代市縣級政府發行一般債券募集的資金，由省級財政部門按照轉貸協定及時撥付市縣級財政部門。
第二十一條 省級財政部門應當按照規定做好一般債券發行的信息披露和信用評級等相關工作。披露的信息應當包括一般公共預算財力情況、發行一般債券計畫和安排支出項目方案、償債計畫和資金來源，以及其他按照規定應當公開的信息。
第二十二條 省級財政部門應當在發行一般債券後3個工作日內，將一般債券發行情況報財政部備案，並抄送財政部駐當地財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）。
第二十三條 地方各級財政部門應當依據預算調整方案及一般債券發行規定的預算科目和用途，使用一般債券資金。確需調整支出用途的，應當按照規定程式辦理。
第二十四條 省級財政部門應當按照契約約定，及時償還全省、自治區、直轄市一般債券到期本金、利息以及支付發行費用。市縣級財政部門應當按照轉貸協定約定，及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息、發行費用等資金。
第二十五條 市縣級財政部門未按時足額向省級財政部門繳納一般債券還本付息、發行費用等資金的，省級財政部門可以採取適當方式扣回，並將違約情況向市場披露。
第二十六條 預算年度終了，地方各級財政部門編制一般公共預算決算草案時，應當全面、準確反映一般債務收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。
第五章 非債券形式一般債務納入預算管理
第二十七條 縣級以上地方各級財政部門應當將非債券形式一般債務納入本地區一般債務限額，實行預算管理。
對非債券形式一般債務，應當由政府、債權人、債務人通過契約方式，約定在國務院規定的期限內置換成一般債券的時限，轉移償還義務。償還義務轉移給地方政府後，地方財政部門應當根據相關材料登記總預算會計賬。
第二十八條 對非債券形式一般債務，債務人為地方政府及其部門的，應當在國務院規定的期限內置換成一般債券；債務人為企事業單位或個人，且債權人同意在國務院規定的期限內置換成一般債券的，地方政府應當予以置換，債權人不同意在國務院規定的期限內置換成一般債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的一般債務限額由財政部按照程式予以調減。
第六章 監督管理
第二十九條 縣級以上地方各級財政部門應當按照法律、法規和財政部規定，向社會公開一般債務限額、餘額、期限結構、使用、償還等情況，主動接受監督。
第三十條 縣級以上地方各級財政部門應當建立和完善相關制度，加強對本地區一般債務的管理和監督。
第三十一條 專員辦應當加強對所在地一般債務的監督，督促地方規範一般債務的舉借、使用、償還等行為，發現違反法律法規和財政管理規定的行為，及時報告財政部。
第三十二條 違反本辦法規定情節嚴重的，財政部可以暫停相關地區一般債券發行資格。違反法律、行政法規的，依法追究有關人員責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
第七章 附則
第三十三條 省、自治區、直轄市可以根據本辦法制定實施細則。
第三十四條 本辦法由財政部負責解釋。
第三十五條 本辦法自印發之日起施行。
辦法解讀
近期，財政部印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）（以下統稱《辦法》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：出台《辦法》的背景是什麼？
答：地方政府債務是地方財政收支的重要組成部分，依法應當納入各級預算管理。將地方政府債務分類納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平台公司舉債後債務資金游離於監管之外的局面，有利於規範地方政府舉債行為，實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督。
《中華人民共和國預算法》規定，“省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准”。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，“嚴格限定地方政府舉債程式和資金用途”、“把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”。按照黨中央、國務院決策部署，自2009年國務院批准中央財政代發地方政府債券起，財政部持續推進地方政府債務預算管理，印發《財政部關於印發〈2009年地方政府債券預算管理辦法〉的通知》（財預〔2009〕21號），指導地方做好預算管理工作。2009年-2014年發行的地方政府債券全部按規定納入預算管理。
自2015年1月1日起實行的新預算法規定，地方政府只能通過發行地方政府債券方式舉債。國發〔2014〕43號檔案明確，將一般債務納入一般公共預算管理、專項債務納入政府性基金預算管理。按照法律和國務院檔案要求，財政部印發《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》（財預〔2015〕47號）和《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》（財預〔2015〕83號），指導地方做好2015年地方政府債務預算管理工作。2016年，國務院和地方各級政府分別在2016年全國預算草案、地方預算草案和預算調整方案中完整反映地方政府債務情況，主動接受人大監督。
近期，財政部在系統總結地方政府債務預算管理制度辦法經驗的基礎上，結合2015年以來地方政府債務管理新情況，制定印發了《辦法》。
二、問：《辦法》主要內容是什麼？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，從債務限額確定、預算編制和批覆、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規範地方政府債務預算管理的工作要求。
一是確定地方政府債務限額。依據經國務院批准的《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）有關規定，明確地方各級政府債務限額的確定依據和程式，要求地方做好限額管理與預算管理的銜接，保障地方政府債務餘額不超過法定的“天花板”上限要求。
二是規範預算編制和批覆的流程。按照預算法和國發〔2014〕43號檔案“將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理”的要求，《辦法》細化了債務收支列入預算草案或者預算調整方案的編制內容、審批程式、科目使用等，推動政府舉借債務和使用債券資金的規範化、制度化。
三是嚴格預算執行。按照預算法和國發〔2014〕43號檔案“地方政府舉債應當有償還計畫和償還資金來源，市縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借”的規定，《辦法》細化了債券發行、轉貸、使用，還本付息和發行費用支付的處理方法，保障償債資金來源，維護政府信用。
四是非政府債券形式存量債務納入預算管理。按照國發〔2014〕43號檔案“經清理甄別的地方政府存量債務納入預算管理”要求，明確存量債務納入預算的程式、總預算會計賬務處理、轉化為政府債券的程式、或有債務轉化為政府債務的程式等，提高存量債務管理透明度和規範性。
五是強化監督管理。按照國發〔2014〕43號檔案“建立地方政府性債務公開制度，…各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督”的規定，《辦法》強調債務公開有關要求，強化人大和社會監督，發揮地方財政部門和專員辦的監督作用，形成依法監管合力。
三、問：如何確定地方政府債務限額?
答：《辦法》依據預算法第三十五條、經國務院批准的《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）等有關規定，明確了地方政府債務限額的確定程式和依據。
一是國務院確定各省級政府債務限額。《辦法》明確，財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批准的債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區債務限額及當年新增債務限額方案，報國務院批准後下達省級財政部門。
二是省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額。《辦法》明確，省級財政部門在財政部下達的本地區債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年債務限額方案，報省級政府批准後下達市縣級財政部門。
《辦法》要求，各省、自治區、直轄市應當在批准的限額內舉借政府債務，本地區地方政府債務餘額不得超過國務院批准的地方政府債務限額。
四、問：地方政府債務如何編制預算？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，明確了地方各級政府債務預算編制的程式，指導地方各級財政部門開展工作，規範地方政府債務預算編制。
一是省級政府。應當將當年債務還本支出等列入年度預算草案，報省級人民代表大會批准；應當將在新增地方政府債務限額內籌措的債務收入、安排的支出等列入預算調整方案，報省級人民代表大會常務委員會批准。
二是市、縣級政府。應當將當年債務還本支出等列入年度預算草案，報本級人民代表大會批准；應當將從上級政府轉貸的債務收入、安排的支出等列入預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批准。
此外，《辦法》規定中，進一步強調了地方政府債務只能用於公益性資本支出、不得舉債付息等重要規則。
五、問：地方政府債務預算執行包括哪些內容？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，對地方各級政府執行本級人大批准的預算，舉借、撥付、使用、償還債務的全過程做出了明確規定。
一是債務舉借。《辦法》要求，省級財政部門根據預算調整方案、償債需求和債券市場狀況等因素，制定全省地方政府債券發行計畫，有序做好債券發行工作，及時籌措債務資金。為進一步提高債券發行市場化水平，省級財政部門做好債券發行的信息披露和信用評級等相關工作。
二是資金撥付。《辦法》明確，省級財政部門發行地方政府債券募集的資金，應當繳入省級國庫，根據預算安排和還本計畫及時撥付。省級政府代市縣級政府發債募集的資金，由省級財政部門按照轉貸協定及時撥付市縣。
三是債券使用。《辦法》強調，地方各級財政部門應當依據預算調整方案及債券發行規定的預算科目和用途，使用一般債券和專項債券資金。確需調整支出用途的，應當按照規定程式辦理。
四是債務償還。《辦法》要求，省級財政部門應當及時償還全省、自治區、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息資金。市縣級財政部門未按時足額繳納債券本息等資金的，省級財政部門可以採取適當方式扣回，並將違約情況向市場披露。
另外，《辦法》要求，預算年度終了，地方各級財政部門編制一般公共預算決算草案時，應當全面、準確反映一般債務收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。
六、問：非政府債券形式的存量政府債務如何納入預算管理？
答：新修訂的預算法實施以前，地方政府通過融資平台公司等企事業單位不規範地舉借了大量存量政府債務，經清理甄別後已經納入地方政府債務限額管理。這部分債務的還本、付息、餘額變動依法應當納入預算管理。
一是按期置換存量債務。《辦法》要求，地方各級財政部門應當將非政府債券形式存量政府債務納入本地區政府債務限額，實行預算管理。其中，債務人為地方政府及其部門的，應當在國務院規定的期限內置換成政府債券。債務人為企事業單位或個人，且債權人同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，地方政府應當予以置換；債權人不同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的政府債務限額由財政部按照程式予以調減。
二是準確登記會計賬務。地方政府、債權人、債務人應當通過契約方式，約定在國務院規定的期限內置換成政府債券的時限，轉移償還義務。償還義務轉移給地方政府後，地方財政部門應當根據相關材料登記總預算會計賬。
七、問：為什麼將一般債務和專項債務分類實行預算管理？
答：在充分借鑑國際上市政債券發行經驗的基礎上，立足我國國情和預算管理實際，預算法和國發〔2014〕43號檔案明確地方政府舉債採取發行政府債券方式,規範地方政府融資行為，改進財政管理，最佳化我國融資結構。其中，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
按照預算法和國發〔2014〕43號檔案規定，《辦法》明確將一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還；專項債務收支納入政府性基金預算管理，主要通過政府性基金收入、項目收益形成的專項收入償還。專項債務以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。
