國務院關於農村扶貧開發工作情況的報告

國務院關於農村扶貧開發工作情況的報告是國務院於2013年12月25日發布，自2013年12月25日起施行的法律法規。

--2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委託，向全國人大常委會報告農村扶貧開發工作的有關情況，請審議。
一、工作進展情況
扶貧開發是中國特色社會主義事業的重要組成部分。改革開放以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，我國扶貧開發事業取得舉世矚目的成就，走出了一條中國特色扶貧開發道路。為實現到2020年全面建成小康社會的奮鬥目標，2011年，黨中央、國務院制定實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（以下簡稱《綱要》），明確到2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房的奮鬥目標（以下簡稱“兩不愁、三保障”目標）；將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，比原標準提高92%；將連片特困地區作為扶貧攻堅的主戰場，構建大扶貧工作格局。兩年多來，中央有關部門和各級政府主要做了以下工作：
一是加強組織領導，新階段扶貧工作全面部署實施。各省（區、市）全面貫徹落實中央精神，出台省級扶貧開發綱要、規劃或實施意見。確定本地區扶貧標準並開展貧困識別，目前執行國家扶貧標準的有17個省（區、市），執行標準高於國家扶貧標準的有14個省（區），其中廣東省、重慶市實行相對貧困標準。調整國家扶貧開發工作重點縣（以下簡稱重點縣），調出38個，調入38個，使更貧困的縣得到扶持。不斷增加扶貧投入，2011年，中央綜合扶貧投入2272億元，比上年增長40.4%，2012年達到2996億元，比上年增長31.9%，其中專項扶貧資金2011年272億元，2012年332億元。2012年，28個省（區、市）本級財政安排專項扶貧決算資金達到164.5億元，比上年增長62.4%。已有9個省（區、市）頒布實施地方《扶貧開發工作條例》。按照“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”的思路，國務院批准實施了武陵山等11個片區區域發展與扶貧攻堅規劃，全面啟動了連片特困地區扶貧攻堅。
二是強化政策支持，行業扶貧顯著進展。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於貫徹實施〈中國農村扶貧開發綱要（2011─2020年）〉重要政策措施分工方案》，各部門、各單位結合工作實際，出台了一系列政策措施，加大了對貧困地區的支持力度。發展改革委、財政部、人民銀行在區域、投資、財政和金融等政策上向貧困地區、貧困人口傾斜；教育部、交通運輸部、住房城鄉建設部、國土資源部、衛生計生委、工業和信息化部、供銷總社等將貧困地區作為行業規劃重點，優先安排，提高建設補助標準；水利部、能源局編制專項規劃，限期解決突出問題；農業部、林業局、旅遊局出台支持貧困地區產業發展的政策，幫助貧困地區農牧民增加收入。其他部門和單位也都採取有針對性的措施，積極推動貧困地區扶貧攻堅。
三是突出工作重點，專項扶貧紮實推進。新階段扶貧開發確定了易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產業扶貧、就業促進、革命老區建設、扶貧試點等重點工作。2011-2013年，組織實施《扶貧開發整村推進“十二五”規劃》，已啟動實施1.5萬個村；組織實施《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》，已對212萬生存條件惡劣地區的農村貧困人口實施扶貧搬遷；組織實施《以工代賑建設“十二五”規劃》，已安排中央投資291億元，著力改善貧困鄉村發展環境，增加農民收入，增強貧困地區自我發展能力；組織實施中央專項彩票公益金支持貧困革命老區項目和小額信貸扶貧項目，共安排資金28.25億元。此外，開展“雨露計畫”實施方式改革試點，對參加職業教育的貧困家庭子女給予直接現金補助，覆蓋46萬人；四川阿壩州扶貧開發與大骨節病綜合防治等扶貧專項試點積極推進；廣東清遠、浙江麗水和遼寧阜新3個東部扶貧改革試驗區已經啟動。
四是各方積極參與，社會扶貧不斷加強。機關定點扶貧自上個世紀80年代中期以來一直是扶貧開發重要措施之一，2012年，扶貧辦、中央組織部等8部門印發《關於做好新一輪中央、國家機關和有關單位定點扶貧工作的通知》，中央和國家機關各部門、人民團體、企業事業單位、各民主黨派中央、全國工商聯等310個單位首次實現對592個重點縣的全覆蓋。國資委協調全部中央企業、教育部協調44所直屬大學積極承擔定點扶貧任務。東西扶貧協作始於上個世紀90年代中期，是落實鄧小平同志“兩個大局”戰略構想的重要行動，新階段加大了力度，東部省（市）普遍增加對西部對口協作省份的財政資金援助力度，福建寧夏對口扶貧協作創造了成功經驗；發展改革委、扶貧辦協調新增上海市和蘇州、杭州、廣州等3市對口幫扶貴州，使對口幫扶貴州的城市由4個增加到8個。2011－2012年，中央定點扶貧直接投入幫扶資金（含物資折款）從15億元增加到19億元，幫助引進資金從50億元增加到90億元。東西扶貧協作投入幫扶資金（含物資折款）19.8億元。各民主黨派、軍隊和武警部隊、全國婦聯、社會組織、民營企業和公民個人參與扶貧工作的積極性也空前高漲。
五是瞄準特殊區域，不斷強化政策措施。黨中央、國務院就推進西藏、四省藏區、新疆和贛南等原中央蘇區的發展，進行了專門部署。中央組織部等部門有序推進對口援疆、援藏、援青工作。經國務院批准，發展改革委印發了“十二五”期間支持西藏、四川雲南甘肅青海四省藏區、新疆維吾爾自治區和新疆生產建設兵團經濟社會發展規劃建設項目方案，有關建設項目正在抓緊推進。民政部、人力資源社會保障部、商務部、新聞出版廣電總局等國務院部門在行業部門規劃實施中都向以上地區傾斜。2012年國務院印發《關於支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》，建立部際聯席會議制度，安排中央國家機關及有關單位對口幫扶，相關部門各項政策措施正在陸續制定、實施。將贛南12個革命老區縣納入彩票公益金支持革命老區整村推進項目範圍，連續6年給予支持。
經過以上努力，扶貧開發取得新的進展。一是貧困人口規模大幅減少。2010－2012年，全國農村貧困人口減少近6700萬人，農村貧困發生率從17.2%下降到10.2%；重點縣農民人均純收入從3273元增加到4602元，年均增長18.6%，增幅超過全國平均水平。貧困地區經濟實力呈現出明顯增強態勢。二是貧困地區基礎設施建設不斷完善。2012年，重點縣自然村通路、通電、通電話的比例分別達到92.8%、98.8%、93.2%，分別比2010年提高4.7、0.8和0.3個百分點。前不久，西藏墨脫縣公路正式建成通車，結束了我國最後一個行政縣不通公路的歷史。農村飲水安全農戶比重達到70.2%，提高9.3個百分點。農戶人均住房面積達到27.8平方米，增加2.9平方米。三是貧困地區社會事業長足發展。農村義務教育得到加強，掃除青壯年文盲工作取得積極進展，到2012年底，重點縣7至15歲學齡兒童在校率達到97%；青壯年文盲、半文盲率為8.9%，比2010年下降1.4個百分點。加快健全基層醫療衛生服務體系，有98%的農戶參加新型農村合作醫療。貧困地區公共文化服務體系建設繼續得到加強。
二、扶貧開發工作面臨的困難和挑戰
全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務依然在農村，特別是在貧困地區。受歷史、自然、社會等方面原因的影響，貧困地區發展面臨的主要矛盾和深層次問題依然沒有得到根本解決，同時工作中一些不科學、不適應、不可持續的問題逐步顯現。
到2012年底，貧困人口仍有近1億人，其中貧困發生率超過20%的有西藏、甘肅、貴州、新疆、雲南和青海6個少數民族比例較高的省（區）。重點縣農民人均純收入（4602元）僅為全國平均水平的58%。在有的邊遠山區，孩子每天上學要走2-3個小時，輟學現象有所增加。重點縣農民醫療支出僅為全國農村平均水平的六成，不少農民有病不能及時就醫。勞動力文盲、半文盲比例比全國高3.6個百分點，仍有8.3%的農戶居住在竹草土坯房。全國還有3917個村不通電，影響近380萬人。連片特困地區還有3862萬農村居民和601萬學校師生沒有解決飲水安全問題。全國仍有近10萬個行政村不通水泥瀝青路。貧困地區大多自然條件惡劣，生態環境脆弱，脫貧難度很大，已經解決溫飽的民眾，因災、因病返貧問題突出。從根本上改變貧困地區面貌，幫助貧困人口脫貧致富，任務還很艱巨。同時，扶貧開發機制亟待改進，扶貧開發政策體系還需進一步完善。
三、下一步工作思路和安排
新一屆中央領導集體高度重視扶貧開發工作。習近平總書記多次到貧困地區考察指導，提出消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，深刻闡述了做好扶貧開發的重大意義，要求加大扶持力度。最近，習近平總書記又主持召開中央政治局常委會議，研究扶貧開發工作。李克強總理在深入中西部貧困地區調研的基礎上，今年8月又專門召開促進西部發展和扶貧工作座談會，強調減貧是衡量發展的重要標誌，要求打好扶貧開發攻堅戰；9月中旬和10月上旬兩次主持召開國務院常務會議，研究加強扶貧開發和部署加強財政扶貧等保民生資金管理和公共資金審計監督等工作。汪洋副總理深入甘肅最貧困的鄉村調查研究，多次主持研究起草討論扶貧開發工作檔案。
當前和今後一個時期，扶貧開發的工作思路是：深入貫徹落實十八大和二中、三中全會精神，解放思想，開拓思路，廣泛動員，深化改革，把握扶貧工作關鍵環節，著力破除體制機制障礙，發揮政府和市場兩方面作用，在全國範圍內配置扶貧資源，加強政策工具協調配合，激發貧困地區幹部民眾的積極性和創造性。主要工作安排：
（一）改革創新扶貧開發機制。一是研究改進貧困縣的考核機制，引導貧困地區黨政領導班子和領導幹部把工作重點放在扶貧開發上，研究建立重點縣退出機制。二是推動建立精準扶貧工作機制，建立全國扶貧信息系統，在摸清底數的基礎上，逐村逐戶地制定幫扶措施，切實做到扶真貧、真扶貧。三是健全乾部駐村幫扶機制，力爭每個貧困村都有工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人。四是改革財政專項扶貧資金管理機制，管好用好財政專項扶貧資金，切實使扶貧資金直接用於扶貧對象。五是完善金融服務機制，充分發揮政策性金融的導向作用，引導商業金融增加信貸投放，推動合作金融加快發展。六是創新社會參與機制，充分發揮定點扶貧、東西扶貧協作在社會扶貧中的引領作用，鼓勵和支持社會各界以多種形式參與扶貧開發。
（二）著力解決面臨的突出問題。堅持“因地制宜、分類指導、突出重點、注重實效”的原則，針對貧困地區民眾迫切需要解決的問題，在繼續開展整村推進、易地扶貧搬遷、以工代賑、就業促進、生態建設等工作的同時，擬組織實施村級道路暢通、飲水安全、電力保障、危房改造、特色產業增收、鄉村旅遊、教育扶貧、衛生和計畫生育、文化建設以及貧困村信息化等10項重點工作。推進這10項重點工作，有利於將相關政策和項目進一步向貧困地區傾斜，加大支持力度；有利於實行差別化扶持政策，簡化審批程式，加快項目實施；有利於集中力量，統籌資源，優先解決貧困地區突出問題，並以此帶動面上各項工作。
（三）切實保障各項措施落到實處。一是進一步加強領導。把扶貧開發列入重要議事日程，科學確定發展規劃和項目。更加關注少數民族、婦女兒童、殘疾人等特殊群體。加強扶貧隊伍建設，加大扶貧工作考核力度，做到有目標、有計畫、有措施、有檢查。加強貧困地區基層組織建設，發展集體經濟，尊重貧困地區民眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其通過自身努力增加收入，改變落後面貌。二是研究完善“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的管理體制。初步考慮，中央負責統籌兼顧、分類指導，以連片特困地區為重點，強化對跨區域重大基礎設施建設、生產力布局、經濟協作等事項的督促、銜接和協調。省級對所屬地區的扶貧脫貧負總責，建立扶貧開發目標責任制，組織制定貧困縣、村脫貧規劃和產業發展規劃，整合省內資源予以支持。縣級負責採取措施幫扶到村到戶到人，把扶貧開發任務和政策逐項落到實處。三是進一步強化扶貧政策。將逐步增加財政專項扶貧資金投入，公共投資進一步向貧困地區傾斜，加強扶貧資金管理和項目協調。綜合運用多種政策積極引導信貸資金和社會資金向貧困地區、貧困人口傾斜。加強資源整合，充分發揮財政專項扶貧資金、扶貧貼息貸款、涉農資金的整體作用。將扶貧開發政策與西部大開發、農村人口轉移、主體功能區建設、跨區域補償機制建設等結合，給予貧困地區更加優惠、靈活的政策，增強貧困地區、貧困民眾自身造血功能。四是營造良好環境。積極宣傳推廣扶貧先進典型和成功經驗，引導和鼓勵社會各界關注、參與和支持扶貧事業，激發貧困地區幹部民眾脫貧致富的信心和活力。
（四）配合做好農村扶貧開發立法工作。農村扶貧開發立法是扶貧開發制度建設的需要，是中國特色社會主義法律體系不可或缺的重要組成部分。農村扶貧開發法已列入十二屆全國人大常委會立法規劃和國務院2013年立法工作計畫，目前已有較好工作基礎，我們將積極配合有關方面繼續做好相關工作，爭取早日提請審議。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度關心、大力支持農村扶貧開發工作，許多人大代表深入實際調查研究，提出了很多寶貴的意見和建議。今後，我們將更加自覺地接受全國人大和常委會的監督指導，堅決貫徹執行國家扶貧開發工作部署，進一步增強責任感和緊迫感，不斷提高工作質量和水平，加快貧困地區、貧困民眾脫貧致富步伐，促進共同富裕。