國務院關於當前水環境形勢和水污染防治工作的報告

國務院關於當前水環境形勢和水污染防治工作的報告是國務院於2006年12月26日發布，自2006年12月26日起施行的法律法規。

--2006年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上
國家環境保護總局局長周生賢
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向十屆全國人大常委會第二十五次會議報告當前水環境形勢和水污染防治工作情況，請予審議。
一、我國水污染防治工作的主要進展
黨中央、國務院對水污染防治工作高度重視。胡錦濤總書記多次作出重要批示。2005年，國務院發布了關於加強環境保護的決定，將加強水污染防治作為一項重要任務。今年4月，國務院召開了第六次全國環保大會，溫家寶總理強調，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現三個轉變：一是從重經濟成長輕環境保護轉變為保護環境與經濟成長並重；二是從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。這標誌著我國經濟發展與環境保護的關係將發生根本性調整，保護環境的方式將發生根本性變革，環境保護工作局面將發生歷史性轉變。各地區、各部門認真貫徹中央關於環境保護的工作部署，把污染防治作為重中之重，把確保民眾飲水安全作為首要任務，積極落實重點流域水污染治理任務，不斷加大水污染防治工作力度，取得了積極進展。
（一）結構性污染有所減輕。國家把產業結構調整作為改善環境質量的重要手段。“十五”以來，制定了一系列產業政策、專項規劃和法規標準，關閉取締了近4萬個（條）污染嚴重的企業或生產線，集中整頓了化工等8個重污染行業，全國單位工業產值化學需氧量排放量下降了近50%。
（二）重點流域污染治理有序推進。“十五”期間，“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）累計投入治污資金800多億元，建成和在建污染治理項目1800多個，重點流域水質達標比例有所提高。三峽水庫蓄水達156米以後，幹流水質保持穩定。今年，國家又啟動了丹江口庫區及上游、松花江流域水污染治理工程。
（三）水污染防治能力有所增強。近年來，國家先後出台了推進水價改革、實行污水和垃圾處理收費等政策，各地共建成城市污水處理廠近800座，全國城市污水處理率達到52%，比2000年提高了18個百分點。組織開展了湖泊污染治理關鍵技術研究與示範，開發了城市飲用水安全保障技術與新工藝，研製了一批水污染控制功能材料和新型水處理反應器，為水污染控制與治理工程提供了重要技術支撐。今年8月，召開了全國環保科技大會，100多位院士和一大批環保科技工作者參加了會議，共同研究提高我國環境保護科技水平的大計。
（四）水污染防治體制機制趨於完善。國務院先後批准建立了全國環境保護部際聯席會議、三峽庫區及其上游水污染防治部際聯席會議、丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持部際聯席會議等制度。各地認真落實國務院批准的水污染防治規劃，制定了區域水污染防治的有關法規和實施方案，加強了對水污染防治工作的組織領導和綜合協調，建立了目標管理、監督檢查、責任追究等制度。新聞媒體積極報導水污染防治進展情況，發揮了輿論引導和監督作用。公眾環保意識逐步提高，珍惜水資源、保護水環境的社會氛圍日益濃厚。
2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸事故，造成大量苯系污染物進入松花江水體，引發重大水環境污染事件。黨中央、國務院對此高度重視，要求有關地方和部門採取有效措施，積極做好應對工作，把這一事件造成的損失減少到最低限度。按照中央的部署，黑龍江、吉林兩省人民政府和國務院有關部門採取了“三步走”的防控措施，嚴密防控水污染：一是加強監測防控，確保沿江人民民眾飲水安全；二是全面組織開展松花江水污染事件應急處理技術攻關和生態環境影響評估，及時提出應急對策；三是抓緊編制松花江流域水污染防治規劃。今年8月，國務院批覆了《松花江流域水污染防治“十一五”規劃》，標誌著松花江水污染治理進入了全面推進、重點突破的新階段。8月下旬，妥善處置了松花江支流牤牛河污染事件，確保了民眾飲用水安全，維護了國家對外形象。
二、當前水污染防治工作面臨的嚴峻形勢
雖然水污染防治工作取得了一定進展，但水環境形勢依然十分嚴峻，老的問題還未解決，新的問題又接踵而至，主要水污染物排放總量明顯超過環境容量，人民民眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。
（一）水污染狀況相當嚴重。2005年，全國七大水系的411個地表水監測斷面中有27%為劣V類水質，基本喪失使用功能。重點流域40%以上的斷面水質沒有達到治理規劃的要求。流經城市的河段普遍受到污染，一些地區已經出現了“有河皆乾、有水皆污”的現象，近岸海域赤潮和三峽庫區支流“水華”現象接連發生。全國大、中城市淺層地下水不同程度地遭受污染，約一半的城市市區地下水污染較為嚴重，大城市的中心地帶、城鎮周圍區，以及排污河道兩側、引污灌溉區污染尤為嚴重。河北平原和長江三角洲等區域，淺層地下水已呈現面狀污染態勢。據統計，今年上半年，全國化學需氧量排放量比去年同期增長了3.7%。第三季度以來，雖然增幅明顯回落，但污染物排放總量仍在繼續增加。
（二）飲用水安全存在隱患。目前，全國有3億多農村人口存在飲用水不安全問題。不少地區符合標準的飲用水水源地呈縮減趨勢。有的大城市沒有備用水源。據調查，全國113個環保重點城市的222個地表飲用水水源地，平均水質達標率只有72%。河流型地表水水源地主要污染指標為糞大腸菌群，湖庫型地表水水源地主要污染指標為總氮，地下水飲用水水源超標組份主要有鐵、錳、硝酸鹽等，部分檢測出微量有機污染物。
（三）部分流域水資源開發利用程度過高。淮河、遼河水資源開發利用率超過60%，海河超過90%，明顯超出合理利用水平，減弱了水體自淨能力，致使枯水期基本上沒有生態流量，加劇了污染惡化的趨勢。
（四）水污染事故頻繁發生。我國不少化工、石化等重污染行業布局在江河沿岸，有的甚至建在飲用水水源地附近和人口密集區，很多企業建廠早、設備陳舊、管理落後、治污設施不健全；此外，化學品儲運過程中也存在不少漏洞，加上防範措施跟不上，極易造成水污染事故，嚴重威脅水體安全。
造成水環境形勢嚴峻的原因是多方面的。首先是一些地方領導幹部特別是基層領導幹部對落實科學發展觀的認識還不夠到位。一些地方“重經濟輕環保”的思想還很嚴重，“先溫飽後環保”、“先污染後治理”的錯誤認識依然存在。二是產業結構不合理，經濟成長方式粗放。產業結構調整進展緩慢，重工業特別是高污染行業增長較快，部分地方建設了一些明令禁止的小化工、小造紙、小皮革等項目，很多本應淘汰的落後生產能力還沒有退出市場。三是環保機制尚不健全，治污投入不足。目前，水資源價格既不能反映資源的稀缺程度，又不能反映污染治理成本，對節水減污起不到應有的調節作用。“十五”期間，環保投入雖較“九五”有了大幅增長，但仍有較大缺口。由於污水處理收費不到位、管網不配套等原因，很多污水處理廠建成以後，不能正常運行，污水處理率還比較低。四是環境執法不嚴，監管不到位。現行的環保法規還不夠完善，對環境違法處罰力度不足，導致違法成本低、守法成本高。有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還比較普遍。一些地方存在嚴重的地方保護主義，有的地方政府領導甚至用“挪位子”、“摘帽子”、“打板子”等手段，直接干擾環境執法；個別的環境執法人員知法犯法，甚至貪贓枉法。五是基層環境監管能力十分薄弱。除一些經濟發達地區外，縣級環保機構普遍人員不足，工作疲於應付。一些基層環保部門甚至不具備最基本的執法條件，難以為執法提供依據，發生了污染事故甚至要靠鼻子去聞。
三、水污染防治法執法檢查報告及審議意見的落實情況
2005年5月，全國人大常委會對水污染防治法執行情況進行了檢查，提出了一些意見和建議。今年5月，又對執法檢查落實情況進行了跟蹤檢查，提出了六個方面的意見和建議。國務院領導同志對此高度重視，要求認真做好整改工作。有關部門對照意見和建議，研究查擺問題，結合各自職責，著重從八個方面進行了整改。
（一）確定水環境保護目標。《國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》將主要污染物排放總量減少列為約束性指標，明確要求到2010年，二氧化硫和化學需氧量排放總量比“十五”期末減少10%。有關部門正在抓緊編制《國家環境保護“十一五”規劃》，初步確定“十一五”水污染防治的主要目標是：全國地表水水質有所好轉，水生態環境惡化趨勢得到基本遏制。
（二）明確水污染防治工作部署。今年7月，國務院召開了全國水污染防治工作電視電話會議，曾培炎副總理在會議上提出了六個方面的要求：一是嚴格控制污染物排放總量；二是繼續抓好重點流域水污染防治；三是加快城鎮污水垃圾處理設施建設；四是堅決防範水環境安全事故；五是最佳化經濟布局，改善水環境質量；六是切實做好飲用水安全保障工作。目前，各地區、各部門正在認真貫徹落實。
（三）制定和完善水污染防治有關規劃。在繼續推進“三河三湖”、三峽庫區及其上游水污染防治工作的基礎上，“十一五”期間，國家又把南水北調水源地及沿線、黃河小浪底水庫及上游、松花江等列入流域污染防治重點。國務院已經批准了松花江流域水污染防治規劃，目前正在組織實施；其他流域污染防治規劃正在抓緊編制或修訂。國務院還審議通過了《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》，有關部門已完成或正在編制《全國城鎮污水處理和再生利用設施建設規劃》、《水資源綜合規劃》、《渤海環境保護總體規劃》、《全國城市飲用水安全保障規劃》、《全國飲用水水源地環境保護規劃》和《全國地下水污染防治規劃》等綜合規劃或專項規劃。
（四）分解落實水污染物總量控制目標。國務院批覆了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計畫》，確定了各地主要污染物排放總量的控制指標，並要求每半年公布各地區主要污染物排放情況。受國務院委託，環保總局分別與各省級人民政府簽訂了“十一五”化學需氧量總量削減目標責任書，既包括污染物總量削減目標，又包括流域省界斷面水質目標。目前，各省（區、市）正在層層分解，將減排指標落實到市、縣和重點排污單位。
（五）加強飲用水水源地保護和農村飲水安全工程建設。國務院有關部門組織各地對飲用水水源地保護情況進行了普查，正在開展全國地下水污染調查；集中力量開展了飲用水水源保護區專項執法檢查，取締搬遷了危及飲用水水源安全的1400多個污染源。國務院高度重視解決農村飲水安全問題，決定從原規劃用3個五年計畫的時間縮短為用2個五年計畫的時間，解決全國農村3億多人口的飲水安全問題，並相應大幅度增加投資，用於支持農村飲水安全工程建設，重點解決高氟水、高砷水、苦鹹水以及局部地區飲用水供應嚴重不足的問題。
（六）強化產業結構調整。國務院已發布了《促進產業結構調整暫行規定》，對淘汰落後生產能力、關閉污染嚴重企業提出了明確要求。有關部門制定了重點行業準入條件等一系列產業政策和技術標準，出台了《清潔生產審核辦法》，發布了鋼鐵、氮肥、電鍍等重點行業清潔生產評價指標體系，頒布了三批《國家重點行業清潔生產技術導向目錄》，推動和規範清潔生產工作。出台了黃姜加工行業的產業指導政策和污染物排放標準。加大了對造紙、化工、冶金、食品、紡織等重污染行業的環境監管，促進了企業技術改造，一些地方產業結構調整已取得初步成效。
（七）完善環境法律法規和監管體制。執法檢查報告提出了修訂水污染防治法的建議，有關部門反覆研究、認真吸納，已提出了具體修訂方案。監察部、環保總局聯合出台了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，強化了環境違法行為的行政責任追究。根據中央編辦的批覆精神，環保總局正在組建5個區域環保督查中心和6個核與輻射安全監督站，進一步加大對地方環保工作的監督檢查，協調解決區域、流域環境糾紛，增強重大突發環境事件的應急處置能力。
（八）嚴肅查處環境違法行為。執法檢查報告中指出，黃河流域湟水河、渭河等主要支流和遼河支流條子河污染嚴重，造紙、化工等企業違法排污較為突出。為此，有關部門組成聯合督查組，對寧夏石嘴山至內蒙古烏海的黃河沿岸近百公里的重污染企業清理整頓工作進行了督查，嚴肅查處了弄虛作假、違法排污的寧夏青銅峽峽光紙業公司等企業。今年，國務院七部委以保障民眾飲水安全和查處工業園區違法案件為重點，聯合開展了整治違法排污企業保障民眾健康環保專項行動。截至10月底，共出動環境執法人員148萬人次，檢查企業近50萬家，查處環境違法企業約1.9萬家。有關部門分三批對16起嚴重環境違法案件進行了掛牌督辦，涉及違法企業133家，嚴肅追究了33名責任人，其中2人被依法追究刑事責任。有關部門組織對環境影響評價法實施以來批准的化工石化類建設項目進行了環境風險排查，對各地貫徹落實新開工項目清理自查情況進行了督查。目前，各有關地方正在抓緊整改。
四、認真做好“十一五”期間水污染防治工作
“十一五”期間，環境保護工作將繼續堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中、五中、六中全會精神，全面落實科學發展觀，堅持預防為主、防治結合，強化環境準入，嚴格控制污染物排放總量；堅持全面推進、重點突破，加快水污染治理，確保民眾飲水安全；堅持標本兼治、綜合治理，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，不斷加大水污染防治力度。重點抓好以下工作：
（一）嚴格實行總量控制、目標管理、責任追究制度
以主要污染物總量減排為重要手段，促進經濟結構調整、增長方式轉變和環境質量改善，督促各地嚴格執行產業政策，責令應該淘汰的企業限期關閉。以造紙、化工、製藥、釀造、印染等重污染行業為重點，加大企業技術改造和污染治理力度。強化目標責任，督促各地儘快把減排指標分解落實到縣（市）和重點排污單位，加快建立科學的減排指標體系和監測體系，並實行嚴格考核。
（二）以保障民眾飲水安全為重點，加快推進水污染防治工作
2007年年底前，要完成飲用水水源地劃定和調整工作。堅決取締、拆除飲用水水源地一級保區內的直接排污口。加強城市備用水源建設，強化城市供水水廠、管網和二次供水設施的管理和水質監測，採取集中供水、分散供水、分質供水以及衛生環境整治等措施，健全飲用水安全應急保障體系。進一步加快農村飲水安全工程建設，確保“十一五”期間解決全國農村1.6億人口的飲水安全問題。
加強對重點流域污染防治規劃實施的指導和檢查，加大中央財政的支持力度。今年，國家已安排39億元國債資金用於支持城市污水處理及配套管網建設，今後將繼續加大對城市污水管網設施建設的支持力度。督促各地加快建設治污工程，凡列入規劃的城市污水處理設施，必須按計畫建成投產，確保到2010年全國設市城市污水處理率不低於70%。進一步深化工業污染治理，加大督促檢查力度，確保重點企業完成治理任務，切實增強工業污染防治能力。同時，結合社會主義新農村建設，因地制宜地搞好農村改水、改廁以及污水、垃圾處理，積極防治農業面源污染，進一步加強農村水污染治理。
（三）嚴格環境準入，加強執法監管
嚴格建設項目環境影響評價和“三同時”管理。儘快出台《規劃環評條例》，推動各類規劃環評落到實處。提高建設項目在環保方面的準入標準，把污染物排放總量控制指標作為項目審批的強制性條件。著力推動市、縣兩級環保部門嚴格執行建設項目環境管理各項制度。對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，暫停審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目；對未履行環評審批程式即擅自開工建設或擅自投產的建設項目，要責令停建或停產，並追究相關人員的責任。組織開展全國主體功能區劃規劃編制工作，根據區域主體功能定位，確定環境準入門檻，從源頭控制環境污染。
健全水污染防治相關法規，抓緊制定《飲用水源保護區環境管理條例》。繼續深入開展整治違法排污企業保障民眾健康環保專項行動，嚴厲查處污染農村飲用水水源和向城鎮排水設施違法排污的企業，重點打擊利用滲坑滲井或私設暗管排污的違法行為。集中整治化工、冶煉、印染、造紙、製革等重污染行業和工業園區的違法排污問題。對占全國工業水污染負荷65％以上的3200多家工業企業進行重點監管，安裝線上監測裝置，做到實時監控。對監管失職的執法人員，要嚴肅追究責任。制定和完善重點流域和敏感水系水環境應急預案，切實抓好水環境安全事故防範工作。
（四）運用市場機制推進污染治理，切實提高污染防治能力
大力推進水價改革，積極落實污水處理收費政策。所有城鎮都要開徵污水處理費，並逐步提高收費標準，原則上達到每噸污水收費0.8元。2008年年底前，所有自備水源用戶都要開徵污水處理費。凡收費不到位的地方，當地財政要對運營成本給予補助。落實國家在污水處理設施建設方面給予的土地、稅收等優惠政策。推進城鎮污水處理單位改制轉企，實行特許經營，並強化監管。完善生態補償政策、機制，開展生態補償試點。
為全面了解我國環境狀況，掌握各類污染源的基本信息，國務院決定用三年左右的時間，開展全國第一次污染源普查，並成立了由曾培炎副總理擔任組長的普查領導小組，這是我國環境保護一項重要的基礎性工程，將為我國的環境保護科學決策提供依據。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》把“水體污染控制與治理”作為16個重大科技專項之一，將組織全國的環境科技力量，共同攻克水污染防治領域的重大技術和關鍵技術。同時，將加快建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系，強化地方監管能力，切實提高環境執法監督水平。
全國人大及其常委會高度重視水污染防治工作，多次組織執法檢查和調研，提出了許多重要的報告和建議，有力地推動了水污染防治工作的開展。全國人大常委會這次聽取匯報，是對國務院工作的關心和支持。我們將緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，全面落實科學發展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，進一步開拓創新，紮實工作，努力實現“十一五”水環境保護目標。