國務院關於應對氣候變化工作情況的報告

國務院關於應對氣候變化工作情況的報告是國務院於2009年08月24日發布，自2009年08月24日起施行的法律法規。

--2009年8月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上
國家發展和改革委員會副主任解振華
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委託，向全國人大常委會第十次會議報告關於應對氣候變化的工作情況，請予審議。
一、氣候變化是人類社會可持續發展面臨的重大挑戰
全球氣候變暖已是不爭的事實。目前國際社會關注的氣候變化，主要是指由於人為活動排放溫室氣體造成大氣組成改變，引起以變暖為主要特徵的全球氣候變化。政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告表明，大氣中二氧化碳濃度已從工業革命前的280ppm（百萬分之一單位）上升到2005年的379ppm，超過了近65萬年以來的自然變化範圍，近百年來全球地表平均溫度上升了0.74℃。
全球氣候變化的原因。引起氣候變化的原因，既有自然因素，也有人為因素。在人為因素中，主要是由於工業革命以來人類活動特別是已開發國家工業化過程的經濟活動引起的。化石燃料燃燒和毀林、土地利用變化等人類活動所排放溫室氣體導致大氣溫室氣體濃度大幅增加，溫室效應增強，從而引起全球氣候變暖。據美國橡樹嶺實驗室研究報告，自1750年以來，全球累計排放了1萬多億噸二氧化碳，其中已開發國家排放約占80％。
全球氣候變化的影響。氣候變化導致災害性氣候事件頻發，冰川和積雪融化加速，水資源分布失衡，生物多樣性受到威脅。氣候變化還引起海平面上升，沿海地區遭受洪澇、風暴等自然災害影響更為嚴重，小島嶼國家和沿海低洼地帶甚至面臨被淹沒的威脅。氣候變化對農、林、牧、漁等經濟社會活動都會產生不利影響，加劇疾病傳播，威脅社會經濟發展和人民民眾身體健康。據政府間氣候變化專門委員會報告，如果溫度升高超過2.5℃，全球所有區域都可能遭受不利影響，開發中國家所受損失尤為嚴重；如果升溫4℃，則可能對全球生態系統帶來不可逆的損害，造成全球經濟重大損失。
氣候變化對我國的影響。據2006年我國發布的《氣候變化國家評估報告》，氣候變化對我國的影響主要集中在農業、水資源、自然生態系統和海岸帶等方面，可能導致農業生產不穩定性增加、南方地區洪澇災害加重、北方地區水資源供需矛盾加劇、森林和草原等生態系統退化、生物災害頻發、生物多樣性銳減、颱風和風暴潮頻發、沿海地帶災害加劇、有關重大工程建設和運營安全受到影響。
氣候變化對我國實現可持續發展的挑戰。我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，同時也處於工業化、城鎮化加快發展的重要階段，發展經濟和改善民生的任務十分繁重。我國人口眾多、氣候條件複雜、生態環境脆弱，最易遭受氣候變化不利影響，適應氣候變化的任務十分艱巨，生態文明建設面臨新的要求。我國作為開發中國家，經濟發展水平相對較低，人均收入只有3000多美元，還有大量的貧困人口，發展仍然是第一要務。在我國目前的發展階段，能源結構以煤為主，經濟結構性矛盾仍然突出，增長方式依然粗放，能源資源利用效率較低，能源需求還將繼續增長，控制溫室氣體排放面臨巨大壓力和特殊困難，是我國實現可持續發展的重大制約因素。同時，積極應對氣候變化，控制溫室氣體排放，也為我國落實科學發展觀、加快轉變經濟發展方式帶來重要機遇。
二、國際上應對氣候變化的主張和我國的立場
全球氣候變化問題引起了國際社會的普遍關注。1979年第一次世界氣候大會呼籲保護氣候；1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），確立了已開發國家與開發中國家“共同但有區別的責任”原則；1997年通過的《京都議定書》（以下簡稱《議定書》），確定了已開發國家2008-2012年的量化減排指標；2007年12月達成的巴厘路線圖，確定就加強《公約》和《議定書》的實施分頭展開談判，並於2009年12月在哥本哈根舉行的締約方會議上取得成果。
今年年底的哥本哈根會議成為各方關注焦點。落實巴厘路線圖的談判已進入關鍵階段，談判的核心是要不要堅持《公約》、《議定書》和巴厘路線圖，已開發國家要不要繼續率先減排，如何體現“共同但有區別的責任”原則和公平原則。總體上看，氣候變化國際談判的基本格局未發生根本性變化，還是已開發國家和開發中國家兩大陣營，矛盾焦點還是減排責任分擔、資金提供和技術轉讓。
已開發國家主張全球升溫與工業化前相比不超過2℃，2050年全球溫室氣體排放總量減半，要求所有國家都應當採取有意義的行動，弱化自身減排責任和向開發中國家提供資金、技術轉讓和能力建設支持的義務，對發展中大國提出量化減排要求，並將氣候變化問題與國際貿易掛鈎，醞釀對進口產品加征碳關稅。開發中國家提出，已開發國家應當對造成氣候變化承擔主要責任，一是其工業化過程中大量無約束排放，二是其當前人均排放居高不下，人均歷史累積排放更是遠遠超過開發中國家幾倍甚至幾十倍。開發中國家強調《公約》的主渠道地位，堅持“共同但有區別的責任”原則，堅持按巴厘路線圖授權，加強《公約》和《議定書》的全面、有效和持續實施，堅持已開發國家按《議定書》繼續率先大幅度量化減排，並切實兌現提供資金、技術轉讓和能力建設支持的承諾，開發中國家將在可持續發展框架下並在已開發國家資金、技術轉讓支持下採取符合國情的減緩氣候變化的政策和措施。
面對氣候變化的嚴峻挑戰，我國以對中華民族和全人類長遠發展高度負責任的精神，充分認識到應對氣候變化的重要性和緊迫性，主張通過切實有效的國際合作，攜手努力，共同應對。我們認為，應對氣候變化國際合作應當堅持《公約》和《議定書》基本框架，堅持“共同但有區別的責任”原則，堅持可持續發展。哥本哈根會議應嚴格遵循巴厘路線圖授權，進一步加強《公約》及《議定書》的全面、有效和持續實施，統籌考慮減緩、適應、技術轉讓和資金支持。一是已開發國家應當在《議定書》第二承諾期繼續承擔大幅度量化減排指標，作為整體到2020年在1990年水平上至少減排40％，未批准《議定書》的已開發國家應當承擔可相與比較的減排義務。二是已開發國家切實兌現向開發中國家提供資金、技術轉讓和能力建設支持的承諾，並作出相應的機制安排。三是開發中國家在可持續發展框架下，在已開發國家技術、資金和能力建設的支持下，根據本國國情採取適當的適應和減緩氣候變化的行動。我國將在《公約》和《議定書》的基礎上，按照巴厘路線圖的要求，從國情和實際出發，承擔與我發展階段、應負責任和實際能力相稱的國際義務，實施強有力的國內政策、措施和行動，為保護全球氣候作出應有貢獻。
三、我國應對氣候變化所開展的工作
氣候變化既是環境問題，又是發展問題，但歸根到底是發展問題，最終要靠可持續發展加以解決。我國堅定不移地走可持續發展道路，結合國民經濟和社會發展規劃，制定了應對氣候變化國家方案，採取了一系列政策和措施，取得了積極成效。
（一）加強法制建設。認真貫徹實施環境保護法、節約能源法、可再生能源法、清潔生產促進法、循環經濟促進法、煤炭法、電力法、農業法、森林法、草原法、野生動物保護法、土地管理法等法律；制定並實施建築節能管理條例、自然保護區條例和節約用電管理辦法、節約石油管理辦法等專項或配套法規，有效推動了應對氣候變化相關工作。1992年，全國人大常委會批准《公約》；2002年，國務院核准《議定書》。我國認真履行《公約》和《議定書》規定的義務，按時提交《中華人民共和國氣候變化初始信息通報》，制定並實施《中國應對氣候變化國家方案》，積極開展清潔發展機制項目合作。
（二）健全應對機制。1990年，在國務院環境保護委員會下設立了國家氣候變化協調小組，負責統籌協調我國參與應對氣候變化國際談判和國內對策措施。1998年，成立了國家氣候變化對策協調小組，作為部門間的議事協調機構。2007年，成立了國家應對氣候變化領導小組，由溫家寶總理擔任組長，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，協調解決有關重大問題。發展改革委承擔領導小組具體工作，並內設專門職能機構，負責統籌協調和歸口管理國家應對氣候變化工作，組織了一支跨部門、跨領域的穩定的技術支撐和工作隊伍。國務院有關部門根據職責各司其職，各省、自治區、直轄市政府也設立了相應的領導和工作機構，形成了由國家應對氣候變化領導小組統一領導、發展改革委歸口管理、各有關部門分工負責、各地方各行業廣泛參與的國家應對氣候變化工作機制。設立了國家氣候變化專家委員會，作為國家應對氣候變化的專家諮詢機構。
（三）制定國家方案。2007年6月，國務院發布了《中國應對氣候變化國家方案》，作為我國“十一五”期間應對氣候變化的綱領性檔案，明確了應對氣候變化的指導思想、原則，提出了相關政策措施。國家方案把到2010年實現單位國內生產總值能源消耗比2005年末降低20％左右的目標確立為我國應對氣候變化的重要目標，實現這一目標將意味著我國在“十一五”期間節約能源約6.2億噸標準煤，相當於少排放二氧化碳約15億噸。各地方、各部門認真貫徹國家方案的各項要求，加強應對氣候變化工作的組織領導，完善工作機制，落實各項政策和措施。截至2009年7月底，全國31個省、自治區、直轄市均已完成省級應對氣候變化方案的編制工作，有相當多的省份已進入組織實施階段。科技、農業、林業和海洋等部門也已制定了應對氣候變化部門行動計畫。
（四）加強科學研究和技術研發。通過國家科技計畫不斷增加對氣候變化科技研發投入，開展了全球環境監測、未來氣候變化趨勢情景預測、氣候變化評估、溫室氣體減排政策分析等多項重大課題研究，加大了對節能和新能源汽車、可再生能源、核能、循環經濟等重大技術的研發和示範力度，加速建設我國資源節約型、環境友好型社會所需的技術、裝備、產品的推廣套用。
（五）開展宣傳教育。利用廣播電視、網際網路、出版物等多種手段開展宣傳教育，增進社會各界對氣候變化的了解和認識。2008年，發表了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，系統地介紹了我國應對氣候變化工作和落實國家方案所取得的成就。我國積極應對氣候變化的政策措施和取得的成就受到國際社會越來越多的關注、理解和肯定，較好地維護了我國負責任國家形象。
（六）提高適應能力。加強農業基礎設施建設，推進農業結構和種植制度調整，選育抗逆品種，遏制草地荒漠化加重趨勢，加強農業技術研發。強化了森林資源和其他自然生態系統有效保護。加大水資源管理、水利基礎設施規劃建設和水資源配置力度，增加綜合節水技術研發投入。建立海岸帶綜合決策機制及協調溝通機制，提高了海岸帶開發和保護行動出現問題的處置能力，增強了海洋環境監測和預警能力，強化了應對海平面升高的適應性對策。
（七）控制溫室氣體排放。通過調整經濟和產業結構、最佳化能源結構、節約能源、提高能效、發展可再生能源和核電、植樹造林等方面的一系列政策和措施，儘可能減少溫室氣體排放。
調整產業結構。大力促進工業產業結構最佳化調整，積極發展高技術產業和新興產業，嚴格控制新建高耗能、高排放項目，取消“兩高一資”產品的出口退稅，加大淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭和平板玻璃等行業落後產能。2006-2008年，我國淘汰落後煉鐵產能6059萬噸、煉鋼產能4347萬噸、水泥產能1.4億噸、焦炭產能6445萬噸；到今年上半年，我國已關停小火電機組5407萬千瓦，提前完成了“十一五”關停5000萬千瓦小火電機組任務。加快發展服務業，出台了加快發展服務業的若干意見和相關配套措施，服務業占國內生產總值的比重由1990年的31.8％提高到2008年的40.1％。
節能提高能效。頒布了《國務院關於加強節能工作的決定》和《節能減排綜合性工作方案》，建立了節能減排目標責任制和統計、監測、考核體系，實施十大重點節能工程，開展千家企業節能行動，推行循環經濟試點，推進重點領域節能。出台了成品油價格和稅費改革方案，全面實行增值稅轉型改革。在建築領域，頒布了《民用建築節能條例》，制定或修訂了《公共建築節能標準設計》等48項國家和行業標準，對建築工程加強管理、降低能耗、提高能效做出了強制性規定，強化了監督機制，提高了建築節能和資源綜合利用標準。在交通運輸領域，優先支持發展城市公共運輸，加大城市快速公交和軌道交通建設力度，大力推廣節能環保汽車，控制高耗油、高污染機動車輛發展，嚴格執行乘用車、輕型商用車燃料消耗量限值標準，建立了汽車產品燃料消耗量申報和公示制度。加大節能技術推廣套用。實施了一批節能減排重點行業共性和關鍵及重大技術裝備示範項目，重點在鋼鐵、有色等高耗能行業推廣了一批潛力大、套用面廣的重大節能減排技術，實施了“節能產品惠民工程”，對高效節能空調、電視機、冰櫃等10大類產品給予財政補貼，安排財政資金鼓勵汽車、家電“以舊換新”，採用財政補貼方式推廣高效照明產品。實施“限塑令”，相當於每年可節約石油240-300萬噸，相應地減少二氧化碳排放720-900萬噸。
最佳化能源結構。通過政策引導和資金投入，加強了水能、核能、石油、天然氣和煤層氣的開發和利用，支持在農村、邊遠地區和條件適宜地區開發利用生物質能、太陽能、地熱、風能等新型可再生能源，優質清潔能源快速發展。2008年，我國可再生能源利用量達到2.5億噸標準煤，約占一次能源的9％。水電裝機容量、核電在建規模、太陽能熱水器集熱面積和太陽能光伏發電累計容量均居世界第一，風電裝機也躍居世界第四。截至2008年底，全國農村建成戶用沼氣池3050萬戶，年產沼氣約120億立方米，相當於少排放二氧化碳4900多萬噸。
增加碳匯。隨著我國林業重點工程的實施，植樹造林取得了巨大成績。據第六次全國森林資源清查（1999-2003年），人工造林保存面積達到0.54億公頃，居世界第一。全國森林面積達到1.75億公頃，森林覆蓋率從20世紀90年代初期的13.92％提高到18.21%。同時，積極實施天然林保護、退耕還林還草、草原建設和管理、自然保護區建設等生態建設與保護政策，進一步增強了林業作為溫室氣體吸收匯的能力。城市綠化工作也得到了較快發展。目前，城市建成區綠化覆蓋面積達到125萬公頃，綠化覆蓋率為35.29％，城市人均公共綠地8.98平方米。
四、應對氣候變化的下一步工作安排
妥善應對氣候變化，事關我國經濟社會發展全局和人民民眾切身利益，事關國家根本利益。一方面應對氣候變化是我國實現可持續發展的內在需求，另一方面也要考慮我國實現經濟社會發展目標所必需的排放空間和對人類共有大氣資源的公平使用權。我們將深入貫徹落實科學發展觀，統籌考慮經濟發展和生態建設，統籌考慮國內和國際兩個大局、統籌考慮當前利益和長遠戰略，全面實施應對氣候變化國家方案，開展廣泛有效的國際合作，推動哥本哈根會議取得積極成果。下一階段，重點做好以下幾方面工作。
一是將應對氣候變化納入國民經濟和社會發展規劃。把應對氣候變化作為我國實現現代化建設“三步走”戰略的重要內容，納入國民經濟社會發展規劃，把控制溫室氣體排放和適應氣候變化目標作為各級政府制定中長期發展戰略和規劃的重要依據，落實到地方和行業發展規劃中。
二是繼續抓好國家方案的落實。全面實施部門和省級應對氣候變化方案，繼續以節能減排和調整能源結構作為減緩氣候變化的重要抓手，進一步採取提高能源效率、發展新能源、可再生能源和清潔煤、退耕還林還草、植樹造林等政策措施，提高農業灌溉用水利用效率，推進草地改良、沙化治理、天然林資源保護，增加林業碳匯，努力實現到2010年單位國內生產總值能耗降低20％左右、可再生能源比重提高到10％左右、森林覆蓋率達到20％等目標。在“十二五”期間繼續完善和實施應對氣候變化國家方案。
三是大力發展綠色經濟。緊密結合擴大內需促進經濟成長的決策部署和相關產業振興規劃，進一步加大經濟結構調整和產業轉型升級力度，研究制定發展綠色經濟和低碳經濟的政策和措施，加大綠色投資、倡導綠色消費、促進綠色增長，創造以低碳排放為特徵的新的經濟成長點；加強節能、提高能效、清潔煤、可再生能源、先進核能等低碳和零碳技術的研發和產業化力度，加快建設以低碳排放為特徵的工業、建築和交通體系。研究制訂《關於發展低碳經濟的指導意見》，從我國國情和實際出發，開展低碳經濟試點示範，試行碳排放強度考核制度，探索控制溫室氣體排放的體制機制，在特定區域或行業內探索性開展碳排放交易。
四是增強適應氣候變化能力。制定適應氣候變化國家戰略，加強氣候變化綜合影響評估，加強農業、林業、水資源等領域和沿海及生態脆弱地區適應氣候變化的能力建設，在經濟社會發展中充分考慮氣候變化的因素。加強農田基本建設，合理開發和最佳化配置水資源，繼續開展生態保護重點工程建設，加快建立和完善防災減災、防禦極端氣候事件的機制，提高災害綜合監測和預報預警能力。
五是強化應對氣候變化綜合能力建設。制定應對氣候變化的科技發展戰略與規劃，組織重大科技研發與示範項目，增強科技支撐能力；提高全社會對氣候變化問題的認識，倡導全民自覺行動，推動形成資源節約、環境友好的生產方式、生活方式和消費模式，增強全社會參與的意識和能力；加大資金投入力度，在財政預算中安排專項資金，提高應對氣候變化政策和措施的實施保障能力。
六是加強法制和體制機制建設。健全應對氣候變化的法律體系，做好應對氣候變化相關立法起草工作，加快建立相配套的法規和政策體系，制訂相應的標準、監測和考核規範，採取適當的財政、稅收、價格、金融政策和措施，健全必要的管理體系和監督實施機制。
七是積極開展國際交流與合作。繼續對外開展應對氣候變化政策對話與交流，增信釋疑，開展務實合作；拓展應對氣候變化國際合作渠道，加快資金、技術和人才引進，有效消化、吸收國外先進的低碳技術和氣候友好技術，增強我國控制溫室氣體排放、發展低碳經濟的能力；深化與開發中國家的合作，加強人員交流和經驗共享，支持最不已開發國家和小島嶼開發中國家提高適應氣候變化的能力；進一步做好外宣工作，增進各方對我國重視氣候變化問題、積極採取行動和措施的了解和認識，樹立我國負責任的良好形象。
今年12月將在哥本哈根舉行《聯合國氣候變化框架公約》締約方第十五次會議暨《京都議定書》締約方第五次會議。我們將本著對人類生存和長遠發展高度負責任的精神，繼續建設性推進氣候變化國際談判。我們將以《公約》、《議定書》和巴厘路線圖為指導，堅持原則，精心組織，周密籌劃，積極參與相關談判與磋商，主動提出建議，發揮建設性作用；加強與開發中國家的協調和磋商，維護共同利益；注意與已開發國家保持對話與溝通，增進了解，擴大共識，縮小分歧，堅決反對借保護氣候實施任何形式的貿易保護。我們將以最大的誠意，盡最大的努力，推動哥本哈根會議取得成功。