國務院關於集體林權制度改革工作情況的報告

國務院關於集體林權制度改革工作情況的報告是國務院於2011年04月20日發布，自2011年04月20日起施行的法律法規。

全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院的委託，向全國人大常委會報告集體林權制度改革工作情況，請予審議。
一、集體林權制度改革的主要內容
我國現有林地45.6億畝，其中集體林地27.37億畝。新中國成立後，集體林權制度經歷了四次變動：一是土改時期的分山到戶，二是農業合作化時期的山林入社，三是人民公社時期的山林統一經營，四是改革開放初期的林業“三定”（劃定自留山、穩定山權林權、確定林業生產責任制）。這四次變動，既有經驗，也有教訓，關鍵是沒有觸及產權，林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理，制約了林業生產力的發展。農民經營林業的積極性不高，森林資源質量低，林地產出率低，農民收益水平低，亂砍盜伐現象普遍存在。我國耕地少、林地多，廣大農民在承包耕地解決溫飽後，看到了山林的巨大潛力，產生了經營山林、發家致富的強烈願望，迫切要求實行新一輪集體林權制度改革。
1998年，福建省永安市洪田村率先將山林承包到戶，全村人均林業收入成倍增加。隨後，福建、江西、遼寧、浙江等省先後開展林改試點，得到了中央領導的高度重視和充分肯定。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次對集體林權制度改革作出重要指示，並深入改革試點地區考察指導。2006年1月，胡錦濤總書記在福建永安市視察時指出，林權制度改革是當前農村經營制度的又一重大改變，意義確實很重大。2007年，溫家寶總理在遼寧、江西考察時指出，林業產權制度改革是繼家庭聯產承包改革後農村的第二次革命，它的意義不亞於當年小崗村的分田到戶。幾年來，國家林業局會同中農辦、財政部等部門對試點情況進行了深入調研，並先後在福建、江西召開集體林權制度改革高峰論壇和現場經驗交流會，指導各地做好改革試點工作。在認真總結試點經驗的基礎上，2008年6月，黨中央、國務院出台了《關於全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號，以下簡稱中央10號檔案）。2009年6月，中央召開了新中國成立以來的首次中央林業工作會議，對集體林權制度改革作出全面部署，這項改革在全國範圍內全面推開。
集體林權制度改革的核心內容是，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包的方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。改革主要有五個環節：一是明晰產權。以均山到戶為主，以均股、均利為補充，把林地使用權和林木所有權承包到農戶。二是勘界發證。在勘驗“四至”（指某塊土地與四周相鄰土地的界限）的基礎上，核發全國統一式樣的林權證，做到圖表冊一致、人地證相符。三是放活經營權。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源。四是落實處置權。在不改變集體林地所有權和林地用途的前提下，允許林木所有權和林地使用權依法出租、入股、抵押和轉讓。五是保障收益權。承包經營的收益，除按國家規定和契約約定交納的費用外，歸農戶和經營者所有。
集體林權制度改革的基本原則是，堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意願，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規範有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。
集體林權制度改革的目標是，從2008年起，用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規範管理，逐步形成充滿活力的集體林業發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。
這次集體林權制度改革具有四個鮮明特性。一是物權性。物權法明確規定林地承包經營權為用益物權。賦予農民的經營權、處置權、收益權都要依法保護和落實。二是長期性。中央10號檔案明確規定林地承包期為70年，承包期屆滿還可繼續承包，真正實現了“山定權、樹定根、人定心”。三是流轉性。在不改變林地用途和依法自願有償的前提下，林地承包經營權人對林地經營權和林木所有權可採取多種方式流轉，依法進行轉包、出租。四是資本性。農民在改革中獲得的林地經營權和林木所有權具有資本功能，可作為入股、抵押或出資、合作的條件。這是農村土地經營制度的重大突破，也是農村金融改革的重大突破，有效破解了農業發展融資難的問題，促進了金融資本向農村流動。
二、集體林權制度改革的主要措施
集體林權制度改革是一項複雜的系統工程，政策性強，涉及面廣，工作難度大。在黨中央、國務院的有力領導下，各地高度重視，各部門大力支持，基層單位紮實工作，廣大農戶積極參與，確保了改革健康順利推進。
（一）各地黨委政府把集體林權制度改革作為貫徹落實科學發展觀的重大實踐，真正擺上了全局工作的戰略位置。各地黨委政府認真貫徹落實中央林業工作會議精神，把集體林權制度改革作為生態立省、生態強省、生態興省的戰略舉措，作為破解“三農”問題的重要途徑，作為貫徹落實科學發展觀、推動經濟社會全面發展的重要內容，採取了一系列紮實有效的措施。特別是各省（區、市）黨委書記、省長親自調研、謀劃、部署，形成了五級書記抓林業、五大班子搞林改的生動局面。
（二）各級林業部門大力加強工作指導和宣傳培訓，為推進林改提供了有力保障。一是實行分類指導。在西北地區，針對林業特點與南方不同的實際，提出了有利於保護生態的改革辦法，農民表現出與南方農民一樣的熱情和積極性。在西北、西南少數民族地區，遵循了“積極穩妥，確保穩定”原則，做到了發揚民主更加充分、工作程式更加細緻，呈現出少數民族衷心擁護林改、積極投身林改、以林改促和諧的生動景象。二是加強宣傳培訓。編寫了培訓教材和實踐案例，累計培訓林改骨幹2300多萬人次。三是深入一線服務。廣大林改工作人員不辭千辛萬苦，走進千家萬戶，深入宣講政策，指導方案制訂，解答疑難問題，調處林權糾紛，進行現場勘界，規範檔案管理，強化了對關鍵環節的指導與服務。
（三）各有關部門認真落實支持林業改革發展的政策措施，形成了推動林改、服務林改的強大合力。各部門高度重視，積極主動圍繞林改開展工作，提供服務。中央辦公廳、國務院辦公廳對中央10號檔案和中央林業工作會議精神的貫徹落實情況進行了督查。中農辦認真研究、積極協調有關政策；發展改革委、財政部等部門主動支持，落實了林改工作經費，啟動了中幼林撫育和森林保險保費補貼試點，完善了林業貸款中央財政貼息政策，降低了育林基金徵收比例，提高了森林生態效益補償標準；人民銀行、財政部、銀監會、保監會等部門聯合發布了加強金融服務工作的指導意見。這些政策含金量高、扶持力度大，形成了推動林改的強大合力。
（四）廣大基層幹部和農民民眾衷心擁護、積極參與，確保了集體林權制度改革順利推進。農村基層幹部是林改的實施者，廣大農民民眾是林改的主力軍。他們普遍認為，30年前農村實行耕地承包到戶，讓農民解決了溫飽問題，30年後又實行林地承包到戶，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，為農民開闢了發家致富的廣闊空間。各地堅持尊重農民意願，把改革的知情權、參與權、決策權和監督權交給農民，創造了“幹部深入到戶、資料發放到戶、法規宣傳到戶、政策解釋到戶、問題解決到戶”等鮮活經驗。農民民眾積極擁護自主決定方案、自主確權勘界、自主調處糾紛，充分行使當家作主的權利，確保了林改穩妥、順利推進。
（五）始終堅持依法依規辦事，做到了公開、公平、公正、有序實施改革。嚴格按照《森林法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和中央關於林業的一系列方針政策操作，堅持嚴格依法辦事不違規，嚴格執行政策不走樣，嚴格按程式操作不缺項，堅持民眾不了解政策不實施，情況不明不動手，公示有異議方案不審批。廣泛推行“六簽名”（村民小組會議通知簽名、村民小組會議報到簽名、村民小組實施方案簽名、林地界限確認書籤名、契約簽名、村民委員會對村民小組實施方案決議簽名）、“四公示”制度（村民小組實施方案公示、林改工作程式公示、林權現狀公示、林改結果公示）。各地還充分運用現代信息技術開展勘界確權、林權檔案管理等工作，不僅保證了公平客觀，而且提高了工作效率和科學化、精細化水平。
三、集體林權制度改革的初步成效
雖然全面推開林改的時間不長，但改革平穩順利、成效逐步顯現。截至2010年底，已有20個省（區、市）基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，全國共承包到戶的集體林地24.31億畝（林木蓄積40億立方米），占總面積的88.6％，發證面積20.1億畝，占總面積的73.4％，7260萬農戶拿到林權證，3億多農民直接受益，受到了人民民眾和社會各界的普遍讚譽。
一是激發了農民造林育林護林的熱情，森林資源得到有效保護和發展。林地承包到戶後，農民真正成為山林的主人，蘊藏在農民中的積極性和巨大潛能得到有效釋放。農民就像解放區實行土改和20世紀80年代實行農田大包乾一樣，呈現出家家戶戶齊動員、熱火朝天干林業的景象。過去的“要我造林”變成了“我要造林”。農民“把山當田耕，把樹當菜種”，捨得投入，精心經營，效益顯著增長。全國林地直接產出率由2003年的84元／畝提高到2010年的198元／畝。林改中不僅沒有出現亂砍濫伐問題，反而出現了全家護林、合作護林、晝夜護林的景象。農民生動地說：“山還是那座山，可那是我的山。這山不再沒人管，我是永久的護林員。”林改後，福建、江西、遼寧、浙江等省造林規模連創歷史新高，成活率和保存率達90％以上。重慶市2009年造林798萬畝，超過前10年的總和。山西省近5年森林面積由1700萬畝增加到3400萬畝，人均森林面積由0.5畝增加到1畝。特別是集體林權制度改革與退耕還林、天然林保護等林業重點工程建設相結合，進一步提高了工程建設質量和效益。截至2010年底，中央累計安排退耕還林工程建設任務4.27億畝，其中退耕地造林1.39億畝。天然林保護工程有效保護森林16.19億畝，累計完成公益林建設任務2.49億畝。近年來，全國每年造林面積一直保持在9000萬畝的較高水平。第七次全國森林資源清查結果表明，截至2008年底全國森林面積達29.25億畝，比上次（截至2002年底，下同）清查淨增3.08億畝；森林覆蓋率達20.36％，淨增2.15個百分點；活立木蓄積量達149.13億立方米，淨增11.28億立方米；人工林面積9.3億畝，淨增1.26億畝，繼續保持世界首位。
二是促進了林業產業的快速發展，社會就業渠道得到有效拓寬。林改搞活了林地經營權和林木所有權，林業成為新的投資熱點，種苗培育、經濟林果、竹藤花卉等產業不斷壯大，森林旅遊、木本糧油以及林下種菌、種菇、種藥、種菜等種植業和林下養雞、養豬、養兔、養蛙等養殖業迅速興起。全國林業總產值由2006年的1.07萬億元增加到2010年的2.09萬億元，五年翻了一番。浙江省安吉縣以全國2％的竹林資源占有了全國20％的竹產品市場，2009年產值超過120億元，竹產業已成為縣域經濟的第一支柱。集體林權制度改革和林業產業的快速發展，還創造了大量的就業崗位。特別是2008年國際金融危機爆發後，林改為大量返鄉農民工就業創造了條件，呈現了“城裡下崗、山上創業”、“一戶承包、全家就業”的局面。據統計，當時19個全面推開林改的省份共創造就業機會3600萬個，為應對國際金融危機、維護社會穩定作出了重要貢獻。
三是增加了農民的財產和收入，農民民眾得到巨大實惠。林改將林地使用權和林木所有權確權到戶，讓農民有了穩定的財產性收入。我國27.37億畝集體林地有森林蓄積45.74億立方米，經濟價值達數十萬億元，分山到戶後，戶均擁有森林資源資產近10萬元。同時，林改促進農民開闢了新的致富門路，增加了生產性收入。遼寧省本溪市農民大力發展林下種植業和林下養殖業，形成了山上種樹、林中放蜂、林下種參、參里養蛙的立體經營模式，全市出現10萬元戶1.6萬戶，百萬元戶3000多戶，千萬元戶120戶，億元戶3戶。新疆維吾爾自治區若羌縣2001年農民人均收入只有2216元，2010年僅紅棗收入一項就達3萬多元，增長了10多倍。浙江省臨安市白沙村把“砍樹”變成“看樹”，大力發展森林旅遊業，每戶年收入達30多萬元。據統計，全國2550多個林改縣農民人均年林業收入占年收入的比重達到14.6％，重點林區縣超過60％。目前，全國有26個省份開展了林權抵押貸款，林業貸款總額突破1000億元。
四是調處了大量林權糾紛，農村不穩定因素得到有效改善。林改前，由於複雜的歷史原因，各地形成了大量有山無證、有證無山、一山多證、證地不符和租期過長、面積過大、租金過低的現象。各省（區、市）均成立了林權糾紛調處機構，抽調了大量幹部，細緻耐心地開展工作。他們奔走在山間地頭認真丈量，翻閱大量檔案細緻核查，反覆溝通耐心協調，把重新核發的林權證辦成“鐵證”，徹底解決了長期以來遺留的大量林權糾紛。據統計，全國累計調處山林權屬糾紛80多萬起，調處率達97％，民眾滿意率達98％，促進了農村林業和諧。同時，改革後農民專注于山林經營，專心學科技、搞經營、跑市場，相關社會矛盾也相應明顯減少。
五是改善了農村幹群關係，農村社會管理水平得到全面提升。林改的過程，是一個民主決策、民主管理、民主監督的過程，是一個宣傳政策、普及法律、化解矛盾的過程，也是一個加強黨的領導、轉變工作作風、密切幹群關係的過程。據統計，全國共有2000多萬基層幹部和技術人員投身林改一線，為民眾辦實事、解難事，贏得了民眾的信任和擁護，基層幹部也由此增強了法制意識、民主意識、服務意識和執政為民的意識，湧現出一大批優秀幹部。廣大鄉村堅持公開、公平、公正搞林改，完善了村級民主自治機制，充分保障了村民的民主權利和物質利益，許多林改幹部在鄉村換屆選舉中高票當選。各地結合實際創新的許多有效機制和辦法，既推進了林改工作，又豐富和完善了村級民主自治機制，提升了農村社會管理能力。
四、存在的困難和問題以及下一步工作打算
當前，集體林權制度改革還存在著一些困難和問題。一是改革進展不平衡，林地林木流轉不盡規範，新的林木採伐機制不健全。二是強林惠林的政策還不完善，基礎設施建設欠賬較多，林區道路建設十分滯後。三是農民發展林業的資金不足、技術缺乏、信息不靈。我們深刻地認識到，林地承包到戶只是改革的第一步，完善政策、深化改革的任務還十分艱巨。我們將按照中央要求，力爭今年完成林地確權任務，明年完成林權證發放任務，在此基礎上繼續深化改革，重點抓好六項工作。
（一）加強森林撫育經營，提高森林質量和碳匯能力。提高森林質量效益，是保障農民獲得收益的重要途徑，也是增加我國森林資源、積極應對氣候變化的有效舉措。《京都議定書》已將森林間接減排列為應對氣候變化的重要措施。森林經營已成為已開發國家承擔減排義務的重要途徑。我國森林質量低，碳匯能力差，畝蓄積量僅為已開發國家的20％。今後，要加大科技投入，加強森林撫育經營，使全國包括集體林在內的森林單位面積蓄積量明顯提高，森林資源總量大幅度增加，確保如期兌現胡錦濤總書記在聯合國氣候變化峰會上作出的“大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米”的莊嚴承諾。
（二）加大財政支持力度，構建支持林業發展的長效機制。繼續健全和完善森林生態效益補償制度，逐步提高中央和地方的森林生態效益補償標準。健全和完善造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，進一步落實森林防火、病蟲害防治、林木良種補貼政策，以及木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育扶持政策。全面加強林區道路、供水、供電、通信等基礎設施建設，為林業發展提供有力保障。
（三）強化金融保險服務，吸引社會資金髮展林業。加快完善林權抵押貸款辦法，積極推進森林保險試點，引導更多社會資金投向林業，有效解決農民發展林業的資金難題，為增加農民收入，提高農村消費水平，拉動國內需求，促進經濟社會全面發展發揮重要作用。
（四）規範林權流轉行為，保障農民合法權益。加快完善森林資源資產評估管理辦法，規範森林資源資產評估行為，建立健全林木和林地經營權流轉制度，完善產權交易平台，鼓勵農民以森林資源為資本與龍頭企業合作經營，盤活森林資源，增加農民的財產性收入。依法加強和規範流轉管理，保護農民切身利益。
（五）加快發展林業產業，拓寬農民就業增收渠道。引導各地立足資源優勢，把生態優勢轉化為經濟優勢，大力發展森林培育、森林旅遊、生物質能源、生物質材料、生物製藥等循環經濟、綠色經濟、低碳經濟，促進農民就業增收。研究出台扶持政策措施，重點發展林下種植業和養殖業，實現長中短有機結合、上中下綜合利用、林農牧複合經營，提高林地綜合利用率和產出率。
（六）加強林業合作組織建設，健全林業社會化服務體系。大力開展林業專業合作社示範縣創建活動，支持發展林業專業合作組織、專業協會和中介服務機構，提高合作經營覆蓋面，強化技術服務、市場服務和信息服務，著力解決林地承包到戶後一家一戶解決不了、解決不好的困難和問題，幫助更多的農民更好地走上致富之路。
長期以來，全國人大及其常委會和全國人大農委對林業工作與集體林權制度改革高度重視，始終給予了密切關注和大力支持，我們工作取得的進展和成效，是與全國人大及其常委會和全國人大農委的支持、監督和幫助分不開的，在此我們表示衷心的感謝。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，集體林權制度改革是我國農村經營制度的又一重大變革，同農村實行家庭聯產承包責任制一樣，具有重要而深遠的歷史意義，隨著改革的深入發展，它的作用還將進一步顯現。今後，我們將認真按照中央的部署和要求，深入推進集體林權制度改革，不斷鞏固和擴大改革成果，努力開創現代林業發展新局面，為建設生態文明、推動科學發展作出新的更大貢獻。