2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，我向全國人大常委會報告全國安全生產工作情況，請審議。
一、全國安全生產基本情況
黨中央、國務院高度重視安全生產工作。黨的十八大和十八屆三中、四中全會把安全生產作為全面深化改革、實施依法治國的重要內容，提出了明確要求。習近平總書記多次主持中央政治局常委會研究安全生產工作，去年親赴青島“11·22”事故現場指導搶險救援，發表了重要講話，強調“發展決不能以犧牲人的生命為代價，這必須作為一條不可逾越的紅線”。李克強總理多次召開國務院常務會議研究解決影響安全生產的深層次矛盾和問題，強調安全生產是人命關天的大事，要牢固樹立以人為本、安全發展理念，創新安全管理模式，經常性開展安全檢查，建立健全長效機制，築牢科學管理的安全防線。全國人大常委會對安全生產工作歷來十分重視，曾專門聽取安全生產法實施、道路交通安全和消防工作情況報告，研究提出審議意見，有力推動了全國安全生產工作。張德江委員長非常重視安全生產工作並給予強有力指導，兩次主持專題會議審議並通過了新的《安全生產法》。國務院和國務院安委會持續加強安全生產法規制度建設，馬凱副總理和郭聲琨、王勇國務委員多次召開電視電話會議、安委會全體會議和專題會議，研究制定了一系列政策措施，部署推進安全生產重點工作，堅持預防為主、重在治本，保持工作的穩定性、連續性和實效性。
各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的重要決策部署，按照國務院《關於進一步加強企業安全生產工作的通知》和《關於堅持科學發展安全發展促進安全生產形勢持續穩定好轉的意見》等要求，狠抓各項工作措施落實，有力促進了安全生產形勢持續穩定好轉，實現了事故總量、重特大事故、主要相對指標三個大幅度下降，安全生產整體水平明顯提升。2013年與2008年相比，在國內生產總值增加25.5萬億元、增長82.1%的情況下，事故起數從41.4萬起降到30.9萬起、下降25.4%，死亡人數從9.1萬人降到6.9萬人、下降24.2%；重特大事故起數由96起降到49起，死亡人數由1973人降到865人，分別下降49%和56.2%；億元GDP事故死亡率、工礦商貿從業人員10萬人事故死亡率、煤礦百萬噸死亡率、道路交通萬車死亡率分別下降60.3%、46.1%、75.6%、46.5%。今年以來，全國安全生產繼續保持向好態勢，至11月底，實現了“三個繼續下降、一個進一步好轉”。一是事故總量繼續下降，事故起數和死亡人數同比分別下降4.7%和6.1%。二是重特大事故繼續下降，起數和死亡人數同比分別下降24.5%和18.3%。三是重點行業領域事故繼續下降，煤礦事故起數和死亡人數同比分別下降12%和10.6%（連續20個月沒有發生特別重大事故），非煤礦山分別下降18.9%和16.8%（沒有發生重特大事故），道路交通分別下降3.2%和4.7%，化工和危險化學品、煙花爆竹、建築施工、鐵路交通、水上交通、民航、漁業船舶和消防等行業領域事故進一步下降。四是各地區安全生產狀況進一步好轉，32個省（區、市）事故在控制指標進度以內，其中21個實現事故起數和死亡人數“雙下降”、11個沒有發生重特大事故。
近年來，著重抓了以下六個方面的工作：
（一）強化安全生產領導責任，形成齊抓共管新格局。各地區、各部門以最堅決的態度貫徹落實習近平總書記和李克強總理關於安全生產的重要指示批示精神，強化地方政府和部門監管責任以及屬地管理責任的落實，將壓力層層傳遞到各級領導，將職責層層落實到每個崗位。國務院相關部門認真履行職責，密切協作配合，強化行業領域安全監管，組織了多次由各成員單位部級領導帶隊的安全大檢查和工作督查。安全監管總局採取領導帶隊深入32個省級單位一一宣講、與全國安全生產重點縣的縣委書記和縣長談心對話等方式，推動建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產責任體系。目前，全國32個省級黨委政府都制定了“黨政同責”具體規定；所有省級政府主要負責人都擔任安委會主任，市、縣級政府分別達到88.5%和93%；所有省份落實了“一崗雙責”；加大安全生產在經濟社會發展中的量化考核權重；每季度由各級安監機構向組織部門報送安全生產情況，納入領導幹部政績業績考核內容，推動加強安全生產工作。
（二）依法嚴厲打擊非法違法行為，嚴肅事故查處和責任追究。加強安全生產法規制度建設，全國人大常委會及時修訂出台了新的《安全生產法》。去年以來，國務院安委會出台了16個專門檔案，安全監管總局等相關部門頒布實施了63個部門規章和1534項安全標準規範。今年8月以來，突出煤礦、非煤礦山、危險化學品、油氣管道、交通運輸和隧道交通、粉塵防爆等重點行業領域，集中開展“六打六治”打非治違專項行動，全國共組織執法檢查組45.3萬個，檢查生產經營單位234.2萬家（次），打擊整治127.8萬起，停產整頓7700餘家，關閉取締5000餘家。嚴格事故責任追究，完善了重特大生產安全事故調查處理情況統計報告制度，由國務院安委會對所有重大事故、安委辦對較大典型事故實行掛牌督辦，改進了監察部參加特別重大生產安全事故調查處理工作。去年發生的49起重特大事故已全部結案、今年至11月底發生的37起已結案25起，共追究1613人，其中刑事追究509人、黨政紀處分1099人（其中省部級6人、廳局級72人、縣處級298人）。依法加快事故結案，重特大事故調查平均結案時間大幅縮短，並及時向社會全文公布事故調查報告，用事故教訓推動安全生產工作。
（三）實施分類指導、重點監管，促進企業主體責任落實。對近5年來發生事故的地區和企業逐一排查分類，按高危企業分布和事故多發情況，在全國2853個縣中，篩選出182個安全生產重點縣（煤礦50個、非煤礦山50個、危險化學品60個、煙花爆竹22個），納入國家重點監管範圍，與省市聯手連續兩年進行跟蹤特殊監管、直接指導，每周一分析、一點評，發現突出問題，及時督促整治。注重事故原因深度分析和規律性研究，抓住關鍵要害，從法規制度和管理上堵塞漏洞，強化源頭治理。去年安全監管總局制定了煤礦礦長保護礦工生命安全“七條規定”和煤礦安全治本攻堅“七條舉措”，在全國煤礦開展了“保護礦工生命，礦長守規盡責”專題行動，集中組織“千名安監幹部與萬名礦長”談心對話，一對一、面對面談問題整改、提措施要求。今年以來，堅持問題導向，有針對性地制定了危險化學品、煙花爆竹、非煤礦山“三個十條”，嚴防企業粉塵爆炸、有限空間安全作業“雙五條”、隧道施工安全“九條”等規章制度，並與貫徹新《安全生產法》相配套，向全國企業負責人發出公開信。堅持“鐵規定、剛執行、全覆蓋、嚴執法、見實效”，組織開展重點檢查、突擊抽查、巡迴督查，促進隱患整改，收效明顯。今年1至11月，全國重點監控的50個煤礦重點縣中有14個縣煤礦事故為零，事故總起數和死亡人數同比分別下降29.7%、36.5%；50個非煤礦山重點縣分別下降31.1%和25%；60個危險化學品重點縣分別下降48.4%和69.4%；22個煙花爆竹重點縣分別下降37%和14%，為全國安全生產形勢持續穩定好轉奠定了基礎。
（四）狠抓治本攻堅，紮實開展重點行業領域安全專項整治。按照“全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效”的總要求，深入開展全國安全生產大檢查和隱患整治攻堅戰。今年1至11月，全國共排查出事故隱患1388.4萬項，其中重大事故隱患9408項，整改率94.9%。煤礦，國務院辦公廳出台了進一步加強煤礦安全生產和加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用兩個工作意見，今年前11個月我國煤層氣抽采量達到153.4億m3、利用66.9億m3，在去年增長10.6%和13.8%的基礎上，今年同比增長7.2%和11.2%。安全監管總局、發展改革委、國土資源部等12部門聯合推進落後小煤礦關閉退出，去年以來全國已關閉1700餘處（今年關1100處），對存在違法違規行為的兩座大型煤礦下發停建、停產決定。非煤礦山，建立專門部際聯席會議制度，並在全國部署開展金屬非金屬礦山整頓關閉工作，深入開展嚴防中毒窒息等10類事故隱患專項整治，去年以來關閉小礦山1.4萬座。道路交通，深入開展普通公路安保工程和農村公路生命防護工程建設，全面加強綜合整治。相關部門聯合建立管控平台，對80萬輛“兩客一危”重點車輛實行GPS動態監管。公安部門嚴查超員超載、無證駕駛等嚴重交通違法行為，去年查處酒駕150萬起。危化品和煙花爆竹，推進城鎮人口密集區企業搬遷、轉產、關閉總計1317家，完善重大危險源監控8990個。全國已有14個省（區、市）退出煙花爆竹生產。油氣管道，國務院成立了由國務院領導同志任組長的隱患整改工作領導小組。相關部門和企業聯合對全國12萬多公里油氣輸送管道進行了全面排查，查出隱患2.9萬處，已完成整改1.4萬處，對存在重大隱患的兩條、219公里輸油管道進行停輸整改。建築施工，相關部門聯合整治無資質施工、層層轉包、違法分包等突出問題，集中開展起重機械、腳手架安全整治行動。消防安全，對全國省級政府開展消防安全工作考核，公開曝光了“三合一”、“多合一”場所等重大火災隱患。城市燃氣，抓住重點整治項目，查處燃氣管線隱患3.6萬處。農業機械、漁業船舶、民航、特種設備持續開展專項整治。職業病防治，安全監管總局與衛生計生委牽頭建立了部際聯席會議制度，發布了77項職業健康技術標準，相關部門協同開展專項治理，關閉企業3000餘家、停產整頓3100餘家。
（五）深化改革，創新安全監管機制。制定了《安全生產中長期改革實施規劃（2014—2020年）》，圍繞6個方面、25項任務，在北京等8省（區、市）開展改革試點。取消下放安全生產行政審批事項總計7大項、19子項，制定了25項配套制度，加強事前預防和過程監管。實行安全培訓社會化，全面推行教考分離。建立了國家、省、市三級萬名安全生產專家支撐的技術服務機制。改進檢查方式，在全國普遍推行“四不兩直”暗查暗訪制度（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現場），今年以來檢查9.3萬次，跨地區、跨部門開展聯合執法5.9萬次，公告“黑名單”企業2300餘家。完善社會監督舉報機制，去年以來，全國核查舉報信息5.2萬件，查實3.6萬件，查實率68.4%，兌現獎勵500餘萬元。建立警示教育機制，堅持“四個對待”（把別人的事故當成自己的事故來對待、把過去的事故當成今天的事故來對待、把小事故當成大事故來對待、把隱患當成事故來對待），公開曝光非法違法行為，公開宣判典型案件，製作播放警示教育片，建立全國重點行業企業信息互通平台，切實做到“一廠出事故、萬廠受教育，一地有隱患、全國受警示”。
（六）加強基礎建設，提高安全保障能力。堅持抓預防、重治本，狠抓基礎基層工作，逐步夯實安全生產根基。中央財政連續每年投入30億元，帶動地方政府和企業投資85億元，支持煤礦瓦斯防治等安全技術改造；落實中央投資8.5億元，為中西部2497個縣級和289個市級安全監管部門配備監管執法裝備。堅持科技興安、科技強安，落實資金16.8億元，實施安全科技“四個一批”項目（一批安全生產科研攻關課題、一批可轉化的安全科技成果，一批可推廣的安全生產先進適用技術，一批安全生產技術示範工程），取得科研成果104項，廣泛推廣套用82項先進技術裝備。深入開展以崗位達標、專業達標和企業達標為內容的安全生產標準化建設，目前全國已有達標企業120萬家。加強安全文化建設，持續開展安全生產月和安全生產萬里行等系列活動，創建了一批安全發展示範城市、安全文化示範企業、安全社區，增強了全民安全意識。加強應急救援體系建設，建成了7個國家礦山救援隊、14個區域救援隊、16箇中央企業救援隊和10個培訓演練基地。去年以來，礦山、危化品、道路交通、水上搜救、船舶溢油、消防等救援隊伍搶救遇險人員28萬人。深入開展民眾路線教育實踐活動，嚴格執行中央八項規定，轉作風、嚴執法，不斷提高監管監察幹部隊伍執法業務素質和廉潔自律能力，忠實履行黨和人民賦予的神聖職責。
二、安全生產仍然面臨嚴峻挑戰
安全生產工作雖然取得了一定成效，但形勢依然嚴峻。事故總量仍然較大，去年全國發生事故30.9萬起、死亡6.9萬人，今年1至11月事故總量26.9萬起、死亡5.7萬人。重特大事故時有發生，去年全國發生重特大事故49起、死亡865人，今年1至11月發生37起、死亡685人。安全生產主要相對指標與已開發國家仍相差5—8倍。職業危害因素增加，特別是中小企業粉塵等有毒有害物質嚴重威脅從業人員身體健康。這些都表明，安全生產工作的長期性、複雜性和反覆性依然突出，主要問題和原因集中在以下四個方面：
一是安全基礎依然薄弱。當前我國正處於工業化、城鎮化和農業現代化加速推進階段，生產力發展水平不均衡，採掘業、重化工等高危行業在經濟結構中比重過大，與經濟社會持續健康發展的要求不相適應。全國不具備安全保障能力的小礦山、小化工、煙花爆竹作坊數量均占到80%以上，煤礦四類災害嚴重礦井（高瓦斯、衝擊地壓、煤與瓦斯突出、超深礦井）2996座，公路沒有安全防護設施的急彎陡坡、臨水臨崖等危險路段有7.5萬處、6.5萬公里，全國危化品年道路運輸量2.5億噸，陸上油氣輸送管道中非法占壓、安全距離不夠、交叉穿越等重大隱患尚有6992項，“多合一”等火災隱患360餘萬處。任何一個環節出了問題都可能釀成重大禍患。
二是企業主體責任不落實。一些企業安全意識淡薄，安全責任制不落實。安全管理落後，規章制度形同虛設，隱患排查治理不及時、不徹底。安全投入不足，技術裝備水平低。一些企業無應急救援預案、未開展相關演練，應對突發事件的能力弱。企業安全培訓不到位，從業人員安全技能素質低，目前全國900萬礦工、4000萬建築工人、37萬煙花爆竹從業人員中80%以上為農民工，很多是國中以下文化程度，70%以上未接受正規安全培訓，在工作中違章指揮、違章作業、違反勞動紀律現象突出，由此導致的事故時有發生。
三是非法違法行為仍然突出。一些生產經營單位法治觀念淡漠，甚至無視國家法律法規，無視職工生命安全和健康，在經濟利益面前鋌而走險，以身試法，甚至暴力抗法，有的企業運用假證照、假圖紙等逃避安全監管，長期非法違法生產經營。今年以來查處礦山案件中，無證和超層越界開採達3840起。一些地方在調結構、轉方式過程中，對不符合安全生產條件的生產經營單位，整頓關閉態度不堅決，打非治違措施不得力。由非法違法導致的較大以上事故仍占43.9%，依然是影響安全生產的頑症痼疾。
四是安全管理和監督不到位。一些地方對安全生產的認識有偏差，在招商引資中放鬆安全準入門檻，城鄉規劃、設計、建設忽視安全，工業園區安全把關不嚴、隱患治理不力，成為事故多發區。一些地方安全監管體制不健全，基層執法監管力量不足，目前全國尚有5個地市和98個縣沒有安全監管部門，17個地市和306個縣沒有建立執法機構，全國3312個經濟開發區僅有54%設立安全監管機構。安全生產法規標準體系不完善，礦山安全法等法律法規的部分條款滯後，大部分安全標準標齡過長、針對性和約束性不強。一些地方執法監督不嚴，對一些食品和機械加工等非高危企業檢查不細緻、不深入，疏於防範，鄉、村辦的企業安全監管還有盲區，致使事故發生。
以上既有生產力發展階段的客觀因素，更有安全生產主觀能動性不足的問題，也有安全生產體制機制不夠完善的原因，需要我們務必保持清醒認識，付出長期艱辛的努力。特別是隨著社會發展進步，人民民眾對安全生產的期望和要求越來越高，我們一定要以對黨和人民極端負責的精神，始終做到思想上警鐘長鳴、行動上常抓不懈，緊緊抓住突出矛盾和問題，強化依法治理，著力在預防和治本上下功夫，切實維護人民民眾生命財產安全。
三、下一步安全生產工作的總體思路和主要措施
黨的十八屆三中、四中全會作出的全面深化改革和依法治國的決定，為強化安全生產工作指明了方向。新修訂的《安全生產法》，為依法治安提供了強有力的法律武器。安全生產工作要乘勢而上、順勢而為，出招發力、依法治理。下一步安全生產工作總體思路：認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅持以習近平總書記和李克強總理重要指示批示精神為指導，大力實施安全發展戰略，強化紅線意識，推進依法治安，狠抓責任落實，加快改革創新，抓預防、重治本，建立完善安全生產長效機制，努力實現全國安全生產狀況根本好轉。重點抓好以下六方面工作：
（一）大力推進依法治安。認真學習貫徹習近平總書記和李克強總理有關重要指示批示精神，強化“發展決不能以犧牲人的生命為代價”的紅線意識，自覺把安全生產工作納入依法治國的整體戰略和工作大局中謀劃推動，加快建立完善安全生產法規體系、實施體系、監督體系和保障體系。認真貫徹實施新《安全生產法》，加快制定修訂相關配套法規政策，探索建立安全生產法律顧問制度。加強基層執法能力建設，強化執法監督，完善執法程式，切實做到關口前移、重心下移，提高執法水平。按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效的原則，加強安全監管部門與司法機關的協調聯動，依法依規嚴肅查處事故，嚴厲追究責任，公開宣判典型事故，加強警示教育，弘揚法治精神，把安全生產工作納入法治化軌道。
（二）強化安全生產責任體系建設。依法強化企業安全生產主體責任落實，圍繞健全安全管理機構、完善安全生產制度、落實安全責任、加強教育培訓、加大安全投入、排查治理隱患、做好應急救援、強化職業危害防治等方面，嚴格執法檢查，推動企業嚴格落實新《安全生產法》規定的法定職責和義務，建立自我約束、持續改進的工作機制。督促指導各地區加快實現省市縣三級“五個全覆蓋”，即制定“黨政同責”的制度性規定、政府主要領導擔任安委會主任、各級領導幹部落實安全生產“一崗雙責”、定期向組織部門報送安全生產情況、各行業領域全面落實“三個必須”（管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全）。加大安全責任目標考核力度，嚴格落實“一票否決”制度，促進安全生產責任落實。
（三）繼續保持打非治違的高壓態勢。加強相關部門協作，開展聯合執法，依法嚴厲打擊非法違法行為，建立安全生產打非治違長效機制。嚴格落實停產整頓、關閉取締、上限處罰、追究法律責任“四個一律”、掛牌督辦等依法治理措施。對非法違法行為按照新《安全生產法》有關規定從嚴從重處理，對己關閉或採取強制措施的生產經營單位開展“回頭看”，務必打擊整治到位。加強對基層安全生產執法工作的監督，對有法不依、執法不嚴、違法不究等行為決不姑息，嚴肅處理。進一步動員社會民眾和企業員工，積極舉報企業重大安全隱患、非法違法行為和事故瞞報等情況，一經查實依法依規嚴肅處理。
（四）深化隱患源頭治理和安全專項整治。依據新《安全生產法》規定，進一步強化安全監管，督促企業建立隱患自查自報自改制度，實行分級分類、閉環管理，加快建立隱患排查治理體系。突出抓好重點行業領域隱患源頭治理，組織全國安監、煤監人員和救護隊員，對全國所有煤礦開展安全隱患大排查、大治理，加強巡視督導，狠抓“雙七條”措施落實，做到“一礦一組、一礦一策”，礦礦見效；紮實推進小煤礦整頓關閉，2015年關閉2000處以上、2016年全國煤礦壓減至1萬處以內。繼續抓好各相關行業領域安全生產重點縣的安全監管，以點帶面，擴大成果。深入開展道路交通安全專項整治，全面組織實施公路安全生命防護工程，2017年前全面完成急彎陡坡、臨水臨崖等6.5萬公里農村公路重點路段的安全隱患治理。加強客運大巴、危險化學品運輸管理，嚴格動態監控。加快鐵路和公路交叉路口“平交為立交”改造。深入開展全國油氣輸送管道安全隱患整治攻堅戰，爭取利用3年左右時間完成全部隱患整治工作。繼續深化金屬非金屬礦山、建築施工、漁業船舶、粉塵作業、城市燃氣和消防等安全專項整治，分級掛牌督辦重大隱患，嚴防事故發生。
（五）進一步夯實安全基礎。著力加強安全生產規劃工作，把安全生產納入國民經濟和社會發展“十三五”規劃中，推動安全生產與經濟社會協調發展。繼續深入開展企業安全生產標準化建設，推動各類企業提高信息化、機械化和自動化水平。強化安全教育培訓，推動安全文化建設，不斷提高從業人員特別是農民工安全意識和技能素質。加強安全政策研究，完善安全投入機制，加大中央對安全基礎建設和應急救援基地建設維護等方面的政策和資金支持力度，加快推進煤礦瓦斯抽采利用、落後產能淘汰和安全技術改造。加強安全科研基地和人才隊伍建設，推進煤礦瓦斯治理等關鍵技術科研攻關，大力推廣套用先進適用的安全技術裝備，進一步提升安全科技水平。認真貫徹落實《職業病防治法》，建立安全生產與職業健康一體化監管機制，切實維護從業人員健康權益。加強應急管理，完善應急救援體系，不斷提升應急處置能力。
（六）紮實推進安全監管體制機制改革創新。進一步深化安全生產領域改革，調整最佳化安全監管資源布局，完善安全監管體制，強化屬地監管責任，落實部門監管職責，加快建立安全預防控制體系。加強基層一線執法力量，創新監管執法機制，提高執法效能。堅持深化行政審批制度改革與強化安全監管相結合，做到既要簡政放權，又要強化市場準入的安全標準。充分發揮市場機製作用，培育和利用第三方機構，加強安全監管技術服務；加快制定工傷保險預防費用提取使用管理辦法，積極推進安全生產責任保險，推動建立社會保險機構參與安全監管機制，加強風險防範；建立完善安全生產誠信體系和“黑名單”制度，對安全失信企業在貸款、融資、用地等方面進行約束。加強開發區、中介機構、規劃設計、施工監理、外包工程、勞動密集型生產加工企業和招商引資過程中的安全監管。繼續採取“四不兩直”的方式，加強督促檢查，狠抓各項工作政策措施落實。堅持“打鐵還需自身硬”，從嚴加強安全監管監察幹部隊伍教育管理，強化執法監督，切實做到公正執法、嚴格執法、文明執法，全面提升安全生產法治化水平。
全國人大常委會專門聽取安全生產工作情況匯報，加強監督指導，充分體現了全國人大常委會對安全生產工作的高度重視和極大關心與支持。我們將按照審議的意見，結合貫徹實施新《安全生產法》，進一步抓好工作整改和落實，大力推動依法治理，加快實現安全生產形勢根本好轉，切實保障人民民眾生命財產安全，為全面建成小康社會和實現習主席提出的中華民族偉大復興的“中國夢”創造良好的安全生產環境。
