政策全文
國務院關於南京市城市總體規劃的批覆
國函〔2016〕119號
江蘇省人民政府：
你省關於報請審批南京市城市總體規劃的請示收悉。現批覆如下：
一、原則同意《南京市城市總體規劃（2011—2020年）》（以下簡稱《總體規劃》）。
南京是江蘇省省會，東部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，全國重要的科研教育基地和綜合交通樞紐。《總體規劃》實施要深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會及中央城市工作會議精神，認真落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認識、尊重和順應城市發展規律，堅持經濟、社會、人口、環境和資源相協調的可持續發展戰略，提高新型城鎮化質量和水平，統籌做好南京市城鄉規劃、建設和管理的各項工作，逐步把南京市建設成為經濟繁榮、和諧宜居、生態良好、富有活力、特色鮮明的現代化城市。
二、重視城鄉區域統籌發展。在《總體規劃》確定的6582平方公里城市規劃區範圍內，實行城鄉統一規劃管理。根據市域內不同地區的條件，重點發展基礎條件好、發展潛力大的區域和城鎮，最佳化村鎮布局，在保持鄉村風貌特色的基礎上逐步改善村民生產生活條件。推動城鎮基礎設施、公共服務設施向鄉村延伸，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。深化與上海、杭州等長三角中心城市的協調發展，統籌推進南京與周邊城市重大基礎設施互聯互通、共建共享。
三、合理控制城市規模。到2020年，中心城區常住人口控制在670萬人以內，城市建設用地控制在652平方公里以內。要貫徹落實城鄉規劃法關於先規劃後建設的原則，禁止在《總體規劃》確定的建設用地範圍之外設立各類開發區和城市新區。要根據南京市資源、環境的實際條件以及《總體規劃》確定的城市空間布局，劃定城市開發邊界，加強邊界管控，促進城市緊湊布局。增強城市內部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環能力。堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率，切實保護好耕地特別是基本農田。
四、做好南京江北新區規劃建設。要按照《國務院關於同意設立南京江北新區的批覆》（國函〔2015〕103號）要求，堅持規劃先行、改革先行、法治先行和生態先行，積極參與長江經濟帶和“一帶一路”建設，更加注重自主創新，加快構建現代產業體系，推進新型城鎮化建設，完善現代化基礎設施，加強生態文明建設，擴大對外開放合作，與上海浦東新區、浙江舟山群島新區、中國（上海）自由貿易試驗區等聯動發展，逐步建設成為自主創新先導區、新型城鎮化示範區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平台，努力走出一條創新驅動、開放合作、綠色發展的現代化建設道路。
五、完善城市基礎設施體系。要按照綠色循環低碳的理念規劃建設城市基礎設施。進一步完善公路、水運、鐵路、機場等交通基礎設施，疏解區域過境交通，加強城市內外交通銜接。建立以公共運輸為主體，各種交通方式相結合的多層次、多類型的城市綜合交通體系，方便不同交通方式的換乘。做好停車場規劃布局，推動城市停車場建設。堅持先地下、後地上的原則，統籌規劃建設城市供水水源和給排水、垃圾處理等基礎設施，積極有序地開展地下綜合管廊建設。劃定基礎設施黃線保護範圍，加強對各類設施用地的規劃控制和預留。高度重視城市防災減災工作，加強災害監測預警系統和重點防災設施的建設，建立健全包括消防、人防、防洪、防震和防地質災害等在內的城市綜合防災體系。
六、建設資源節約型和環境友好型城市。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成合理的城市空間結構，促進經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展。要切實做好節能減排工作，明確責任主體，落實工作措施，淘汰落後產能，嚴格控制污染物排放總量，支持發展綠色建築。加強城市環境綜合治理，提高污水處理率和垃圾無害化處理率，限期達到《總體規劃》提出的各類環境保護目標。劃定城市藍線保護範圍，落實最嚴格的水資源管理制度，控制地下水開發利用，提高水資源利用效率和效益，建設節水型城市。積極推行低影響開發模式，推進海綿城市建設。加強綠化工作，劃定城市綠地系統的綠線保護範圍，依託水系形成生態隔離廊道。要加強對鐘山等風景名勝區、自然保護區以及濕地、水源地等特殊生態功能區的保護，制定並嚴格實施有關保護措施。
七、創造優良的人居環境。要堅持以人為本，統籌安排關係人民民眾切身利益的教育、醫療、市政等公共服務設施的規劃布局和建設。將城市保障性住房的建設目標納入近期建設規劃，確保保障性住房用地的分期供給規模、區位布局和相關資金投入。加快棚戶區、城中村、城鄉危房改造及配套基礎設施建設，根據城市的實際需要與可能，穩步推進城市有機更新。不斷完善城市管理和服務，提高城市發展的宜居性，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
八、重視歷史文化和風貌特色保護。要統籌協調發展與保護的關係，按照整體保護的原則，切實保護好城市傳統風貌和格局。要編制歷史文化名城保護專項規劃，落實歷史文化遺產保護和紫線管理要求，整體保護歷代都城格局及其所依附的山水環境，重點保護好城南、明故宮、鼓樓—清涼山歷史城區，頤和路、梅園新村等歷史文化街區，以及各級文物保護單位和歷史建築。依託南京山水相間的自然形態，做好城市整體設計，彰顯文化古都、濱江城市、人文綠都有機融合的風貌特色。
九、嚴格實施《總體規劃》。城市建設要實現經濟社會協調發展，物質文明和精神文明共同進步。城市管理要健全民主法制，堅持依法治市，構建和諧社會。《總體規劃》是南京市城市發展、建設和管理的基本依據，城市規劃區內的一切建設活動都必須符合《總體規劃》的要求。要結合國民經濟和社會發展規劃，明確實施《總體規劃》的重點和建設時序。城市規划行政主管部門要依法對城市規劃區範圍內（包括各類開發區）的一切建設用地與建設活動實行統一、嚴格的規劃管理，市級城市規劃管理權不得下放，切實保障規劃的實施。要加強公眾和社會監督，提高全社會遵守城市規劃的意識。駐南京市各單位都要遵守有關法規及《總體規劃》，支持南京市人民政府的工作，共同努力，把南京市規劃好、建設好、管理好。
南京市人民政府要根據本批覆精神，認真組織實施《總體規劃》，任何單位和個人不得隨意改變。你省和住房城鄉建設部要加強對《總體規劃》實施工作的指導、監督和檢查。
國務院
2016年7月3日
（此件公開發布）
內容解讀
南京新版城市總體規劃要點
●城市定位
東部地區重要的中心城市
●城市規模
到2020年，南京中心城區常住人口控制在670萬人以內，城市建設用地控制在652平方公里以內。
●江北新區
做好南京江北新區規劃建設。注重自主創新，加快構建現代產業體系，推進新型城鎮化建設，完善現代化基礎設施，加強生態文明建設。
●人居環境
統籌安排教育、醫療、市政等公共服務設施的規劃布局和建設，加快棚戶區、城中村，城鄉危房改造。
關鍵字 城市定位
首提“東部地區中心城市”，城市地位提升
國務院批覆：南京是江蘇省省會，東部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，全國重要的科研教育基地和綜合交通樞紐。在《總體規劃》確定的6582平方公里城市規劃區範圍內，實行城鄉統一規劃管理。根據市域內不同地區的條件，重點發展基礎條件好、發展潛力大的區域和城鎮，最佳化村鎮布局，在保持鄉村風貌特色的基礎上逐步改善村民生產生活條件。推動城鎮基礎設施、公共服務設施向鄉村延伸，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。深化與上海、杭州等長三角中心城市的協調發展，統籌推進南京與周邊城市重大基礎設施互聯互通、共建共享。
專家解讀：南京的城市定位發生了哪些變化？對照2014年的規劃報批稿，當時的文本中是這樣描述南京的城市性質：“江蘇省省會，國家歷史文化名城，東部地區重要的中心城市之一，全國重要的工業基地、科教基地和綜合交通樞紐。”兩相對照，去掉了“之一”和“工業基地”的字眼。
一位參與規劃編制的專家告訴揚子晚報記者，從最終的批覆看，南京被列為東部地區重要的中心城市，而且去掉了“之一”的字眼，對於城市地位而言是一種提升。為何沒有提國家中心城市？這位專家透露，這一最終獲批的城市定位，是南京對規劃報批稿多輪修改，也是基於自身經濟社會發展實際，多次與國家部委溝通協調的結果。而從目前的批覆情況上，除了北上廣等傳統意義的一線城市外，對於其他大城市也都是慎提國家級中心，多言區域中心。而從目前已經批覆的東部幾個大城市的總體規劃來看，南京是首個被明確為東部地區重要的中心城市的，這對南京而言是一個利好。
比如，今年年初，國務院發布原則同意《杭州市城市總體規劃(2001-2020年)(2016年修訂)》的批覆，明確杭州是浙江省省會和全省經濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一。去年底，國務院關於《成都市城市總體規劃(2011—2020年)》的批覆：成都是四川省省會，國家歷史文化名城，國家重要的高新技術產業基地、商貿物流中心和綜合交通樞紐，西部地區重要的中心城市。
另外值得注意的是，基於此前的產業轉型升級的考量，南京的城市定位中的重要的工業基地的字眼消失了。
關鍵字 城市規模
中心城區人口670萬以內，江北新區是新增增長極
國務院批覆：合理控制城市規模。到2020年，中心城區常住人口控制在670萬人以內，城市建設用地控制在652平方公里以內。要貫徹落實城鄉規劃法關於先規劃後建設的原則，禁止在《總體規劃》確定的建設用地範圍之外設立各類開發區和城市新區。要根據南京市資源、環境的實際條件以及《總體規劃》確定的城市空間布局，劃定城市開發邊界，加強邊界管控，促進城市緊湊布局。增強城市內部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環能力。堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率，切實保護好耕地特別是基本農田。
專家解讀：南京市總規的報批文本指出，堅持外延拓展和內涵提升並重的方針，最佳化空間布局，完善城市功能，改善人居環境，提升城市品質；提高人口素質，控制主城人口過快增長，引導人口向副城和新城集聚，加快新市鎮集聚發展，形成城鄉協調發展的新格局。在人口規模方面，規劃全市總人口1060萬，城鎮人口910萬，城市化水平86%。都市區總人口950萬左右，城鎮人口840萬左右，城市化水平88%。中心城區人口670萬左右。在建設用地規模方面，中心城區城鎮建設用地規模約為652平方千米。
一位規劃界人士分析，兩相比較，最終的批覆的人口規模和建設用地規模和南京報批的基本一致，只是口徑由“左右”變成了“以內”，更加嚴謹。很多人表示疑惑，這箇中心城區究竟是指哪個範圍？南京的城市總規對此其實有明確界定，中心城區由主城和東山、仙林、江北三個副城組成，總面積約846平方千米。參與規劃編制的專家告訴揚子晚報記者，主城區尚存的新開發空間主要是在大校場地塊和河西南部片區，其餘則是老城更新，相比之下東山的開發建設強度也已經很大，仙林和江北兩個副城未來空間很大，特別是獲批的國家級新區江北新區，將是未來城市建設和人口集聚的新增長點。
“主城”這個概念邊界在哪裡？在這份總規中明確：主城東至繞城公路，南至秦淮新河，西北至長江，面積281平方千米，2020年規劃建設用地246平方千米，人口規模約380萬。“主城發展引導”明確：在中片的新街口、西片的河西中部地區、南片的鐵路南站及紅花地區規劃建設市級公共活動中心。在燕子磯、曉莊、孝陵衛、瑞金路、安德門、河西南部、江東門、龍江、下關、中央門規劃建設地區中心。
關鍵字 江北新區
定位更加明晰
要與上海自貿區聯動發展
國務院批覆：做好南京江北新區規劃建設。要按照《國務院關於同意設立南京江北新區的批覆》(國函〔2015〕103號)要求，堅持規劃先行、改革先行、法治先行和生態先行，積極參與長江經濟帶和“一帶一路”建設，更加注重自主創新，加快構建現代產業體系，推進新型城鎮化建設，完善現代化基礎設施，加強生態文明建設，擴大對外開放合作，與上海浦東新區、浙江舟山群島新區、中國(上海)自由貿易試驗區等聯動發展，逐步建設成為自主創新先導區、新型城鎮化示範區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平台，努力走出一條創新驅動、開放合作、綠色發展的現代化建設道路。
專家解讀：南京市的城市總規最早在2011年就開始上報，後又陸續修改，上報的文本中仍然是“江北副城”，不過江北副城的規劃定位和如今的“江北新區”則是一脈相承的。上報的規劃文本指出，江北副城是南京服務和輻射安徽、蘇北等地區的區域副中心。按照國家層級新區的定位，實施相對獨立發展策略，按照相當於主城同等水平的要求提升服務功能，加快形成相對完善的產業結構與服務體系。江北副城分為三橋、江浦、江北中心區、橋北、大廠和雄州六個片區。在浦口的七里河與定向河之間規劃建設江北中心，在江浦、橋北和大廠規劃建設地區中心，在三橋片區預留地區中心。
關鍵字 人居環境
南京不會再大規模集中蓋保障房
國務院批覆：創造優良的人居環境。要堅持以人為本，統籌安排關係人民民眾切身利益的教育、醫療、市政等公共服務設施的規劃布局和建設。將城市保障性住房的建設目標納入近期建設規劃，確保保障性住房用地的分期供給規模、區位布局和相關資金投入。加快棚戶區、城中村、城鄉危房改造及配套基礎設施建設，根據城市的實際需要與可能，穩步推進城市有機更新。不斷完善城市管理和服務，提高城市發展的宜居性，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
專家解讀：其中有一條表述引人關注——“將城市保障性住房的建設目標納入近期建設規劃，確保保障性住房用地的分期供給規模、區位布局和相關資金投入。”這讓眾多業內人士議論紛紛，這是否意味著南京要重啟大規模保障房建設。一位參與規劃編制的專家告訴揚子晚報記者，城市總規的批覆是由住建部主導，這一條應該是注重住房保障工作的慣性表述，從南京的現實情況來看，南京不會再有像十二五期間那樣大規模成片區集中興建保障房的做法。目前就地安置和貨幣安置正成為主流的保障手段。
