條例發布
江蘇省人大常委會檔案
蘇人發〔2018〕56號
關於批准《南京市地下文物保護條例》的通知
南京市人民代表大會常務委員會：
《南京市地下文物保護條例》已由江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議於2018年11月23日批准，請予公布施行。
江蘇省人民代表大會常務委員會
2018年11月23日
條例全文
南京市地下文物保護條例
（2018年10月31日南京市第十六屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過 2018年11月23日江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議批准）
第一條為了加強地下文物的保護和管理，促進文物保護和城市建設協調發展，根據《中華人民共和國文物保護法》《江蘇省文物保護條例》等有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條本市行政區域內地下文物的保護、利用和管理適用本條例。
第三條市、區人民政府和江北新區管理機構負責本行政區域內的地下文物保護工作，將其納入國民經濟和社會發展規劃，及時協調解決地下文物保護工作中的重大事項，保護經費列入本級財政預算，專款專用。
第四條市文物行政主管部門對本市行政區域內地下文物保護實施統一監督管理，區文物行政主管部門負責轄區內地下文物保護日常監督管理。
發展和改革、城鄉建設、教育、公安、財政、國土資源、環境保護、價格、市場監督、規劃、城市管理、綠化園林、交通運輸、水務、人防等有關部門應當按照各自職責，共同做好地下文物保護和管理工作。
第五條根據本市歷史沿革以及地下文物分布狀況，下列區域為地下文物重點保護區：
（一）湯山、薛城史前遺址區；
（二）石頭城遺址區；
（三）六朝、南唐、明代宮城及御道遺址區；
（四）長乾里古居民區及越城遺址區；
（五）內秦淮河兩岸十朝遺存區；
（六）六朝陵墓區；
（七）明代開國功臣墓葬區；
（八）明代沐英家族墓地區；
（九）幕府山、雨花台、鐵心橋、西善橋古墓葬群區；
（十）其他經市人民政府批准公布的區域。
第六條市人民政府應當組織文物等行政主管部門在地下文物重點保護區的基礎上，對地下文物埋藏情況進行普查，經過勘查核實後劃定不宜安排大中型建設項目的地下文物埋藏區，納入城鄉規劃，並向社會公布。
第七條建設項目用地有下列情形之一的，應當進行考古調查、勘探：
（一）在地下文物埋藏區內和地下文物重點保護區內；
（二）在老城範圍內；
（三）在老城範圍外、主城範圍內總用地面積三萬平方米以上；
（四）在主城範圍外總用地面積五萬平方米以上；
（五）法律、法規規定的其他情形。
老城、主城的具體範圍，根據《南京市歷史文化名城保護規劃》確定。
第八條符合本條例第七條第一款規定的河道、堤防、水庫、鐵路、軌道交通、道路等重要基礎設施的建設項目用地，經相關文物行政主管部門同意，可以先進行考古調查，再確定可能埋藏地下文物的具體勘探範圍。
第九條對符合本條例第七條第一款規定的既有地下管線、道路、廣場、綠地等建設工程進行改造，經相關文物行政主管部門確認施工不超過原有區域和深度的，可以不進行考古勘探。
不進行考古勘探的，施工單位應當制定地下文物保護預案。
第十條本條例第七條第一款規定的建設項目用地，以出讓方式供應的，承擔土地儲備任務的單位（以下簡稱土儲單位）應當在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探；以劃撥方式供應土地或者利用自有土地進行建設的，建設單位應當在辦理立項用地規劃許可手續後，依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。
確需在古文化遺址、古墓葬、陵墓石刻等文物保護單位保護範圍和建設控制地帶內進行工程建設的，建設單位應當依法申請開展考古調查、勘探工作。
第十一條本條例第七條第一款規定之外的建設項目用地，鼓勵建設單位在施工前依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。
前款規定的建設項目用地未申請考古調查、勘探的，建設單位應當在施工前制定地下文物保護預案。
第十二條文物行政主管部門接到考古調查、勘探申請後，應當按照國家、省、市有關規定及時組織開展考古調查、勘探工作，並告知建設單位或者土儲單位開展考古調查、勘探必須具備的條件。
第十三條申請考古調查、勘探的建設項目用地應當符合下列條件：
（一）具備明確的考古調查、勘探區域的邊界樁點；
（二）無硬化地面、建築垃圾或者應當拆除而未拆除的建（構）築物；
（三）無妨礙考古工作的權屬糾紛；
（四）清晰標識地下管線設施的具體位置；
（五）法律、法規規定的其他條件。
建設項目用地涉及河道、堤防、水庫、鐵路、軌道交通、道路等重要基礎設施的，應當經相關行政主管部門批准或者徵求相關行政主管部門意見，並提前做好安全防護措施。
第十四條對已經完成考古調查、勘探的區域，工程建設時，一般不再重複進行考古調查、勘探。
第十五條依法申請考古調查、勘探的，應當按照規定繳納考古勘探費用；考古勘探後需要進行考古發掘的，不再另行繳納考古發掘費用，所需費用由財政承擔。
未申請考古調查、勘探的建設項目用地，在施工過程中發現地下文物的，搶救性發掘費用由建設單位承擔。
第十六條非建設項目搶救性發掘中發現重要文物的，依法由相關文物行政主管部門組織實施保護工作，費用由本級財政承擔。
第十七條開展考古調查、勘探、發掘工作，應當由具備相應資質的考古發掘單位按照國家、省、市有關規定及時進行，並接受文物行政主管部門的監督檢查。
第十八條經考古調查、勘探發現地下文物埋藏，需要開展考古發掘的建設項目用地，依法由相關文物行政主管部門組織考古發掘單位開展發掘工作，同時告知國土資源、公安等相關行政主管部門。
考古發掘單位應當根據地下文物埋藏特點，制定發掘方案，報請相關文物行政主管部門同意後，及時開展考古發掘工作。
第十九條除雨雪、冰凍等特殊情況外，考古發掘單位自進場之日起，用地面積在五萬平方米以內的，應當在三十日內完成考古調查、勘探工作；用地面積超過五萬平方米、不超過十五萬平方米的，應當在六十日內完成考古調查、勘探工作；用地面積超過十五萬平方米的，按照國家有關規定相應延長調查、勘探期限。
考古調查工作結束後十個工作日內，考古發掘單位應當將文物調查工作報告提交批准考古調查的文物行政主管部門。考古勘探工作結束後十五個工作日內，考古發掘單位應當將考古勘探工作報告提交批准考古勘探的文物行政主管部門。文物行政主管部門收到文物調查、考古勘探工作報告後五個工作日內出具考古調查、勘探意見書。
第二十條依照本條例第七條規定，應當進行考古調查、勘探的建設項目用地，經考古調查、勘探無需開展考古發掘的，規劃、國土資源等行政主管部門可以依法辦理相關手續。
第二十一條開展考古調查、勘探、發掘的建設項目用地，考古發掘單位進場前和考古調查、勘探、發掘工作結束後，採取文物保護措施前，由建設單位負責保護區域內地下文物安全。
考古發掘單位進場後至考古調查、勘探、發掘工作結束前，建設單位應當配合考古發掘單位做好安全防護措施。
第二十二條任何單位和個人在建設工程或者生產活動中發現地下文物的，應當立即停止施工，採取有效措施保護現場，並及時向所在地文物行政主管部門報告。
文物行政主管部門接到報告後，應當在二十四小時內趕到現場，並在七日內提出處理意見。文物行政主管部門提出需要進行考古發掘的，在考古發掘結束前，不得擅自在考古發掘區域內繼續施工或者進行生產活動。施工單位或者生產單位應當指定專人保護現場，建設單位應當予以支持配合。所在地公安機關應當協助做好現場的安全保衛工作。
任何單位和個人不得阻撓文物行政主管部門和考古發掘單位進行考古調查、勘探和發掘。
第二十三條發現地下不可移動文物，需要實施原址保護的，建設單位或者土儲單位應當委託具有相關文物保護工程勘察設計資質的單位編制原址保護方案，並經相關文物行政主管部門同意後實施。原址保護的地下不可移動文物適合展示的，可以採取博物館、遺址公園等形式展示；暫時不適合對外展示的，可以採取原址填埋、地面綠化或者標誌標識設定等形式予以保護。
地下不可移動文物因特殊情況無法實施原址保護，需要遷移異地保護的，應當事先徵得相關文物行政主管部門同意。建設單位或者土儲單位應當委託具有相關文物保護工程勘察設計資質的單位編制遷移保護方案，並經市文物行政主管部門同意後實施。地下不可移動文物遷移異地保護的，應當按照就近原則，選取便於開放展示的公共空間作為新址，並在原址設定永久碑記。
經考古發掘有重要發現需要實施原址保護或者遷移保護的，所需費用按照市人民政府有關規定執行。
第二十四條因地下文物保護給單位和個人造成損失的，市、區人民政府和江北新區管理機構應當予以合理補償。
因實施原址保護導致建設項目不能按照規劃條件實施的，市、區人民政府和江北新區管理機構可以變更規劃條件、置換土地或者回收土地使用權，並及時調整城鄉規劃。
第二十五條考古發掘單位應當在考古發掘工作結束後七個工作日內，向相關文物行政主管部門提請驗收。考古發掘單位應當在通過驗收後十五個工作日內，向組織驗收的文物行政主管部門提交考古發掘工作報告。文物行政主管部門在收到考古發掘工作報告後五個工作日內，出具考古發掘意見書。
第二十六條對發現的地下不可移動文物，區文物行政主管部門應當組織登記、公布，並按照國家有關規定申報文物保護單位。
有重大歷史、藝術、科學價值的，由市文物行政主管部門及時確定為市級文物保護單位，報市人民政府批准公布。
第二十七條本市行政區域內的出土文物，經考古發掘單位整理後，應當依法登記造冊，妥善保管，並按照國家有關規定移交相關文物行政主管部門指定的博物館、紀念館或者其他國有收藏單位用於展覽展示和科學研究。在符合保管和展示條件的前提下，鼓勵和支持出土文物在出土地點予以展示。
第二十八條地下文物收藏展示單位應當在保證地下文物安全的前提下，採取適當方式向公眾開放展示，普及地下文物保護的相關知識。
鼓勵教育機構利用已經發掘和保護的地下文物資源開展教育活動，建立中國小校素質教育基地，傳播中華優秀傳統文化。
第二十九條文物行政主管部門應當履行下列地下文物保護和監督管理職責：
（一）建立健全地下文物保護和監督管理制度；
（二）會同相關行政主管部門劃定地下文物重點保護區和地下文物埋藏區，建立地下文物保護聯合執法工作機制；
（三）會同規劃、城鄉建設等相關行政主管部門做好建設、施工等相關單位和人員的地下文物保護宣傳教育工作；
（四）建立地下文物信息共享平台，匯總地下文物保存狀況和保護需求信息，提供文物保護基礎資料；
（五）組織、指導考古調查、勘探、發掘工作；
（六）對建設項目用地施工現場的地下文物保護工作進行監督檢查；
（七）對地下文物重點保護區和地下文物埋藏區進行日常安全巡查；
（八）受理有關地下文物保護和管理工作的投訴，查處違法行為；
（九）法律、法規規定的其他職責。
第三十條發展和改革行政主管部門應當向文物行政主管部門提供年度重大項目計畫和政府投資項目計畫。
公安機關應當協助文物行政主管部門保護地下文物發現現場，沒收、追繳通過擅自挖掘、哄搶、藏匿、轉移、買賣等非法途徑獲取的地下文物，保護地下文物安全，並及時按照有關規定無償移交涉案文物。
國土資源行政主管部門應當及時向文物行政主管部門提供年度土地出讓計畫，並督促土儲單位在土地出讓前依法申請考古調查、勘探。
規划行政主管部門應當對地下文物重點保護區和地下文物埋藏區進行規劃控制，開展地下文物保護用地相關規劃工作。
第三十一條鼓勵社會力量參與地下文物保護工程、技術保護、文物監控監測、檢查巡查、安全保衛等工作，通過政府購買服務方式引入第三方社會服務，提高地下文物保護水平。
第三十二條地下文物屬於國家所有。任何單位和個人都有保護地下文物的義務，並有權制止和舉報破壞地下文物的行為。
對在地下文物保護工作中有下列情形之一的單位或者個人，應當給予表彰或者獎勵：
（一）及時報告並提供地下文物線索，並經相關文物行政主管部門核查屬實的；
（二）制止破壞地下文物行為的；
（三）在地下文物考古發掘工作中做出突出成績的；
（四）協助追繳流失的出土文物，成績顯著的；
（五）其他為保護地下文物做出重要貢獻的情形。
第三十三條違反本條例第七條第一款規定，未經考古調查、勘探進行工程建設的，由文物行政主管部門責令改正；造成嚴重後果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。
第三十四條違反本條例第二十二條第一款、第二款規定，發現地下文物仍繼續施工，不保護現場，或者在考古發掘結束前擅自在考古發掘區域繼續施工、進行生產活動的，文物行政主管部門應當予以制止，限期採取補救措施；造成嚴重後果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條違反本條例第二十二條第三款規定阻撓考古調查、勘探、發掘活動的正常進行，造成文物滅失、損毀的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行為的，由公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條地下文物保護相關部門及其工作人員違反本條例規定，在地下文物保護工作中有下列行為之一的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）不履行職責或者發現違法行為不予查處的；
（二）因失職造成地下文物損毀或者流失的；
（三）貪污、挪用地下文物保護經費的；
（四）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第三十七條建設單位、施工單位、其他相關單位和個人違反本條例規定受到行政處罰的信息，應當依法記入本市信用信息系統。
第三十八條本條例自2019年3月1日起施行。1999年7月16日南京市第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《南京市地下文物保護管理規定》同時廢止。
解讀
經江蘇省第十三屆人大常委會第六次會議批准，3月1日起，《南京市地下文物保護條例》（以下簡稱《條例》）正式施行，自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保護管理規定》（以下簡稱《規定》）同時廢止。
南京市文化和旅遊局相關負責人表示，《條例》在起草過程中，借鑑了國內多個城市在文物保護立法中的經驗和做法，立足南京市實際，堅持問題導向，以解決新情況、新問題、新矛盾為出發點，在考古流程、責任主體、時限要求、獎懲制度等方面進行了明確和細化，具有引領和示範作用。
針對南京地下文物埋藏豐富的特點，《條例》科學制定保護地下文物的方法和措施，同時創新地下文物保護利用工作機制，將地下文物保護利用與城市建設發展有機結合起來，超前考古、科學考古為古都特色發展提供有力保障。
《條例》的施行，將進一步提升新時代古都南京文化遺產保護水平，為“創新名城、美麗古都”建設提供法制保障，共同營造“在保護中發展，在發展中保護”的良好社會環境氛圍。
明確政府及相關部門責任
《條例》原文：第三條市、區人民政府和江北新區管理機構負責本行政區域內的地下文物保護工作，將其納入國民經濟和社會發展規劃，及時協調解決地下文物保護工作中的重大事項，保護經費列入本級財政預算，專款專用。
第四條市文物行政主管部門對本市行政區域內地下文物保護實施統一監督管理，區文物行政主管部門負責轄區內地下文物保護日常監督管理。
發展和改革、城鄉建設、教育、公安、財政、國土資源、環境保護、價格、市場監督、規劃、城市管理、綠化園林、交通運輸、水務、人防等有關部門應當按照各自職責，共同做好地下文物保護和管理工作。
第三十條發展和改革行政主管部門應當向文物行政主管部門提供年度重大項目計畫和政府投資項目計畫。
公安機關應當協助文物行政主管部門保護地下文物發現現場，沒收、追繳通過擅自挖掘、哄搶、藏匿、轉移、買賣等非法途徑獲取的地下文物，保護地下文物安全，並及時按照有關規定無償移交涉案文物。
國土資源行政主管部門應當及時向文物行政主管部門提供年度土地出讓計畫，並督促土儲單位在土地出讓前依法申請考古調查、勘探。
規划行政主管部門應當對地下文物重點保護區和地下文物埋藏區進行規劃控制，開展地下文物保護用地相關規劃工作。
解讀：為規範我市地下文物保護和管理工作，明確各級政府和各行政部門職責，解決權責不清的問題，《條例》細化了文物行政主管部門的責任，規定了多部門聯動協作機制，同時對發改、公安、規劃等與地下文物保護密切相關的部門，在地下文物保護管理工作中的責任做了明確規定。
實行“考古前置”制度
《條例》原文：第十條本條例第七條第一款規定的建設項目用地，以出讓方式供應的，承擔土地儲備任務的單位（以下簡稱土儲單位）應當在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探；以劃撥方式供應土地或者利用自有土地進行建設的，建設單位應當在辦理立項用地規劃許可手續後，依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。
確需在古文化遺址、古墓葬、陵墓石刻等文物保護單位保護範圍和建設控制地帶內進行工程建設的，建設單位應當依法申請開展考古調查、勘探工作。
第十一條本條例第七條第一款規定之外的建設項目用地，鼓勵建設單位在施工前依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。
解讀：長期以來，《文物保護法》規定的“建設前考古”一直是通行做法，但實際效果不甚理想。去年10月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加強文物保護利用改革若干意見》提出，“地方政府在土地儲備時，對於可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫”。
《條例》進一步理順了考古工作程式，明確“儲備用地先考古再出讓”，成為全國率先落實意見精神的地下文物保護專項地方性法規。
《條例》規定，以出讓方式供應、需進行考古調查勘探的建設項目用地，承擔土地儲備任務的單位應當在土地出讓前，依法向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。
從“建設前考古”變為“出讓前考古”，將使出讓土地成為真正意義上的“淨地”，解決長期以來文物保護與城市建設之間的矛盾，同時大大降低建設單位的投資風險，有利於縮短建設工期，加快建設進度。
規範考古工作程式
《條例》原文：第十三條申請考古調查、勘探的建設項目用地應當符合下列條件：
（一）具備明確的考古調查、勘探區域的邊界樁點；
（二）無硬化地面、建築垃圾或者應當拆除而未拆除的建（構）築物；
（三）無妨礙考古工作的權屬糾紛；
（四）清晰標識地下管線設施的具體位置；
（五）法律、法規規定的其他條件。
建設項目用地涉及河道、堤防、水庫、鐵路、軌道交通、道路等重要基礎設施的，應當經相關行政主管部門批准或者徵求相關行政主管部門意見，並提前做好安全防護措施。
第十四條對已經完成考古調查、勘探的區域，工程建設時，一般不再重複進行考古調查、勘探。
第十五條依法申請考古調查、勘探的，應當按照規定繳納考古勘探費用；考古勘探後需要進行考古發掘的，不再另行繳納考古發掘費用，所需費用由財政承擔。未申請考古調查、勘探的建設項目用地，在施工過程中發現地下文物的，搶救性發掘費用由建設單位承擔。
第十七條開展考古調查、勘探、發掘工作，應當由具備相應資質的考古發掘單位按照國家、省、市有關規定及時進行，並接受文物行政主管部門的監督檢查。
解讀：為了解決地下文物保護程式不明確，考古工作條件不清晰等問題，《條例》規定了申請考古調查、勘探的建設項目用地應當符合的條件，並明確為由申請單位自行完成，考古單位在符合條件下才能進場考古，避免考古過程中出現糾紛，同時也解決了考古勘探手工作業無法解決的問題，加快考古工作進度，為建設項目爭取更多時間。2016年南京市出台《南京市地下文物考古工作辦法》，對考古工作程式進行了規定，為南京市的考古工作提供法律依據。《條例》吸收了《南京市地下文物考古工作辦法》中的考古工作內容。
加大違法處罰力度
《條例》原文：第三十三條違反本條例第七條第一款規定，未經考古調查、勘探進行工程建設的，由文物行政主管部門責令改正；造成嚴重後果的，處以五萬元以上五十萬元以下罰款。
第三十五條違反本條例第二十二條第三款規定阻撓考古調查、勘探、發掘活動的正常進行，造成文物滅失、損毀的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行為的，由公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條地下文物保護相關部門及其工作人員違反本條例規定，在地下文物保護工作中有下列行為之一的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）不履行職責或者發現違法行為不予查處的；
（二）因失職造成地下文物損毀或者流失的；
（三）貪污、挪用地下文物保護經費的；
（四）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。
第三十七條建設單位、施工單位、其他相關單位和個人違反本條例規定受到行政處罰的信息，應當依法記入本市信用信息系統。
解讀：原《南京市地下文物保護管理規定》中，針對相關違法行為的罰款上限僅為2萬元。由於違法成本過低，很難起到應有的震懾作用。此次出台的《條例》加大了對破壞地下文物行為的懲處力度。
《條例》規定，在規定範圍內，未經考古調查、勘探進行工程建設，發現地下文物仍繼續施工不保護現場，或在考古發掘結束前擅自在考古發掘區域繼續施工、進行生產活動等行為，如造成嚴重後果，可處以5萬元以上50萬元以下罰款。阻撓考古調查、勘探、發掘活動的正常進行，造成文物滅失、損毀的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
同時，對建設單位、施工單位、其他相關單位和個人違反條例規定受到行政處罰的信息，依法記入我市信用信息系統。
