歷史背景
中德外交
鹹豐十一年（1861年），普魯士與清政府訂約建交。此後，德國在華勢力發展迅速，歐戰之前有天津、漢口兩處界，以山東為勢力範圍，擁有膠州灣租借地，及膠濟鐵路等許多獨占權益。同時，德國政府及民間在華投資龐大：政府投資主要是對鐵路、礦山等的投資；民間投資則主要有兩次英德借款（1896年、1898年），及津浦（1908年、1910年）、湖廣（1911年）鐵路借款，善後大借款（1913年）等；在華企業主要有德華銀行、井陘礦務，主要商社有西門子、禮和、美最時等洋行。
民國三年（1914年）夏季，歐戰爆發，中華民國政府持中立政策。民國六年（1917年）3月14日，北京政府宣布對德斷絕外交關係，仍按照國際公法及慣例，尊重兩國現行一般條約。8月14日，北京政府進一步宣布對德國進入戰爭狀態，廢止中德間條約、契約或協約。北京政府宣戰後對外未曾派兵赴歐參戰，只有大批華工應募到歐洲戰地工作；對內也未盡收管德僑財產及拘束德僑之責，因而遭到了協約國列強公使的質疑。之後，北京政府才在協約各國監督下較認真地沒收德國政府在華公產、收回德國租界、收管德僑財產、收容德國戰俘、遣送德僑返國。
民國七年（1918年）11月11日，歐戰停火。11月下旬，中國駐丹麥公使顏惠慶（在中德絕交前為中國駐德兼駐丹公使，是當時中國駐外使節中最了解對德事務的人）草擬中國對德、奧、匈的媾和條件14條，並於12月11日電告北京外交部及駐法公使胡惟德，以作為中國在和會中對德提出要求的參考。其主要內容為：德國應支付中國戰俘收容費，賠償戰事損失，彼此發還收管私產，過去簽訂條約、契約均歸無效，德國聲明膠州灣任日本處置俾日本依其宣言交還中國，德國允中國備價收回山東鐵路礦產，雙方訂約時放棄治外法權、協定關稅及最惠國待遇，放棄天津漢口租界，中德完全平等自由相待。北京外交部接到顏惠慶的草案後復電稱：中國恢復德、奧國交，頒給專使（指胡惟德和施肇基）“訓條三項”，即：①我國與彼從前所訂條約，於宣戰照會中曾已聲言一律廢止，此次會議當再申明此節；②我國因戰事所受損失，應如何補償，當與各國一律辦理；③此後彼此訂約，當依據公法原則，立於平等地位。同年12月18日，顏惠慶電復北京外交部稱：頒給專使訓條簡要，唯訓條與約稿性質稍有不同，並對膠州灣問題提出進一步說明，認為完全由日德自行獨斷，由各國監督，中國不聞不問似較妥慎。山東路礦可暫緩提議，待機集款收回。
巴黎和會
民國八年（1919年）巴黎和會期間，中國代表團於3月8日提出《德奧和約中應列條件說帖》，以顏惠慶建議的各款為基礎列出對德和約應列條件九款。4月下旬，巴黎和會宣布對德和約大綱。4月29日，中國提出修正草案，除了次日三國會議議定德國前在膠州及山東省所有各項權利一概交於日本之外，中國所提其餘條款大致獲得同意。5月2日，陸征祥致電北京外交部稱：“我國於對德各項，如領事裁判權之撤銷、津漢各租界之收回、關稅之自由、賠款之廢止、債務之沒收、損失之賠償、天文儀器之索還等類，大致均已商允各國列入草約。”5月7日，《凡爾賽和約》公布。和約除了規定德國在山東權利歸日本享有（第156款至158款）外，還對中德關係作出了規範（第128款至134款）。6月28日，中國代表因力爭保留山東條款（修正草案中的）被拒而拒絕簽署《凡爾賽和約》。
7月2日，北京外交部電詢巴黎陸征祥對於外交如何應付是否有確實把握，同時電詢駐外各使館對不簽字後對德、對日交涉的意見。次日，廣州軍政府主席總裁岑春煊致電北京，建議政府宣言對德國解除戰爭狀態，恢復和平，並表示將另電商“中德如何磋商訂約”。北京外交部原擬照會駐北京各協約國公使，由中國政府單方面聲明終止戰事狀態，但為免流弊等而委交美籍法律顧問德尼斯（William Culler Dennis）研究。7月17日，德尼斯呈交意見書，建議中國政府先探德國對中德間戰事狀態與協約各國同時終止的意見和對廢除中德條約的意見，若德國願照中國提議辦理，與中國恢復邦交，同處平等地位，中國便可承認連帶的條款，如歸還德人財產，及允許德人來華等事。至條約細則，則從緩商議，日後妥訂正式詳細條約。在中國政府是否應照會協約國公使方面，德尼斯認為：“此項照會措詞須從籠統，惟可將中國對協約各國始終一致，暨中國希望中德戰事與協約各國同時終止之意敘入，並可告以中國已設法辦理以期達此目的矣”，但反對同時照會中立國公使。
7月18日，陸征祥致電北京，主張由國會通過中德戰事終了。 7月23日，大總統徐世昌根據陸征祥的建議向眾議院提交了《對德恢復和平案》的咨文。8月1日和2日，眾議院和參議院分別通過了這項提案。9月15日，徐世昌以大總統的名義頒發終止對德戰爭狀態的文告，在文告中稱：“我國因約內關於山東三款未能贊同，故拒絕簽約；但其餘各款，我國固與協約國始終一致承認。協約各國對德戰事狀態既已終了，我國為協約國之一，對德地位當然相同。”10月25日，孫中山領導的廣東軍政府也發布文告，宣布終止對德戰爭狀態。
簽約過程
中德交涉
•北京政府左右為難
據顏惠慶日記中記載，民國七年（1918年）12月21日，卜爾熙領事請楊度的兒子帶訊息給中國公使館稱：“德國現在態度和解，願意放棄治外法權；在處理山東問題上也向著中國。”後在巴黎和會期間，中國即籌備中德商約。
民國八年（1919年）7月3日，陸征祥致電北京稱：與各全權籌商善後辦法二端，即：①奧約需往簽字，則中國仍在協約國團體之內，仍可為國際聯盟發起會員之一；②對於德約自應先望他國能為我調停，較諸我即徑與日商，稍合步驟；此間如能商妥，擬即補簽德約。7月中旬，有意調停中日爭執的美國國務卿蘭辛（Robert Lansing）擬出調停辦法，後來美國因國會不批准《凡爾賽和約》而單獨與德商議和約，調停遂作罷。與此同時，顏惠慶於7月中旬派使館秘書張允愷到柏林與德國接觸，陸征祥也於10月初派代表團成員外交部參事劉崇傑到柏林進行調查，中德展開實質接觸。
8月2日，日本外相內田康哉聲明：日本之一貫政策為中國承認《凡爾賽和約》後，即由中日談判將山東主權歸還中國，“日本所欲保持者，不外中國已許德國經濟上之特權而已。”之後，少數報紙有中國將補簽德約之說，在巴黎的日本代表芳澤謙吉也勸告顧維鈞速行補簽德約，並由中日直接開始交涉。但是國人大多反對中日直接交涉山東問題，顧維鈞也持反對補簽和約，遂於8月14日致電北京稱：“於彼（法、美）未批准德約以前，就目下情形，在我似仍以暫不補簽為宜。”陸征祥亦持同一見解，遂於8月17日致電北京，建議：“目前美國上議院反對和約仍力，按照事實與國際上對我良好之空氣，我國補簽問題尚未達相當之時機，似應堅持靜候，一面仍與各方密切進行。”陸征祥與顧維鈞詳加研究後，均認為山東問題應堅持靜候，遂於8月21日再致電北京，建議山東問題不宜中日直接交涉，將來視情勢發展可有三種做法：其一，待美國保留山東條款後，中國援例要求保留，補簽德約，待美國與各國重行磋商辦法，或可得較優結果；其二，若美國批准全約，再與日本交涉；其三，如認為與日本直接磋商為不利，或磋商後無效，則向國際聯盟提案。8月23日，北京政府電令：“奉大總統諭：外務關係重要，奧約簽字後，委員團即應解散，陸總長即行回國……顧專使暫留巴黎，辦理德約事宜，該約關係尤巨，所有善後進行方法，仍應由陸總長於未回國以前，商同各使妥慎籌劃，期有確切辦法，以圖挽濟，是為至要。”
10月底，北京外交部顧問寶道呈交意見書給北京外交部，在比較中德單獨媾和與實行《凡爾賽和約》兩種處理中德問題的方式的得失後，建議中國採取未簽和約而可享其規定利益之法，即中國政府重申9月15日總統布告終止對德戰爭狀態的要旨，強調中國因山東三款拒絕簽約，其餘各款，中國與協約國始終一致承認。
11月上旬，顏惠慶因建議與德國保持接觸而致電陸征祥稱：“德人在華商業繁多，急欲恢復舊狀，愚見將來中德訂約似應先由德國方面發起，庶幾就範。”11月18日，北京政府院部處委員會討論寶道意見書，結論是：實行《凡爾賽和約》可解決中德問題，但是①若各國不承認，中國進退維谷；②山東問題棘手。11月22日，陸征祥指示顏惠慶與德國外交部保持接觸，並將劉崇傑以私人身份赴柏林與德國外交部官員克里平（Hubert Knipping）的會談記錄寄給顏惠慶。11月29日，顏惠慶電告陸征祥稱：已派張允愷赴柏林；次日，又指示張允愷在柏林應持“忍耐又謹慎地等待”的態度。12月2日，顏惠慶電告北京外交部：德國人和奧國人願回中國。北京外交部復電指示：只有家眷留在中國的德國人，或中國雇用的德國專家可以入境。
•德國主動提出要求
不久，德國透過各種渠道主動提出要求。12月13日，顏惠慶通過張允愷得知德國政府的要求，遂於12月18日電告北京外交部：“德政府盼望我國者三事，一是請中國勿再收沒德僑及公司財產。二是準德人自由在華貿易，勿留難來往中國護照，自由寄發郵物電信，並準發密電；以上各節，將來再定條件；商約未定前，德人聽中國法律辦理。三是擬請中國政府承認前天津副領事希古賢（Dr. Fr. Siebert）為非正式外交官，在北京代表德人事，由前德華銀行之鄂葛嶺（A. J. Eggeling）同辦。”同時提到：“德政府並不表示訂約意見，僅提出要求，殊與我派員駐德意旨背馳；應提出閣議，決定抵制條件，電示，以憑轉達德政府。”
北京外交部接到報告，正擬逐條駁復德國要求時，又接顏惠慶電稱德政府交來中德訂約節略一件：
①中德恢復和平，德政府願照新有主義，與中國訂約，注重商務；
②未訂約前，德政府請中政府本互相主義，規定臨時辦法，
甲：取消處置敵國人民及其私產之條規，並停止執行戰時條例，準兩國商民自由往來貿易、函電；
乙：德政府進出口商務，按照中政府上年八月一日新稅則納稅，在德華僑，德政府允照最優國對待，且德政府承認張秘書官為中政府非正式代表，請中政府承認前天津副領希古賢為德政府非正式代表，並準德國即派相當人員至華，以便重聯正式關係；
③何時何地開訂新約，請中政府即復；
④以上各節，請中政府即日議決。
北京外交部研議德國要求，認為關鍵問題在於海關稅則。此前，北京政府屢次要求修改稅則，列強以種種理由拖延。至歐戰爆發，協約各國答應中國增加關稅至切實從價值百抽五作為中國的參戰條件之一。民國七年（1918年）1月，各國與中國代表在上海召開修改現行進口稅則委員會，至12月19日簽訂《修改各國通商進口稅則》，經各國政府批准後，於民國八年（1919年）8月1日施行。然而這兩次改訂稅則，“亦不過改訂貨價，而值百抽五之率則仍舊慣”。此外，北京政府為擺脫協定關稅之束縛，利用對德、奧宣戰機會，於民國六年（1917年）12月25日公布《國定關稅條例》八款，進口外國貨除有條約協定者，區分為奢侈品、無益品、資用品、必要品，分別課以5%—100%的稅率。這本是針對德、奧而設，戰後北京政府除在巴黎和會中要求關稅自主外，還將國定關稅擴大到所有“無約國”，民國八年（1919年）6月13日公布的《僑居境內無約國人民課稅章程》即規定：無約國人民運貨進口應遵照國定關稅條例完納海關稅課。此時，北京政府正努力收回關稅自主權，德國卻表示只願照民國八年（1919年）8月1日的海關新稅則納稅，北京外交部對此非常不滿，提出說帖稱：“稅務一項，前經國務會議議決：‘嗣後無論何國訂約，均須按照國定稅率辦理。’現若與德國訂約，自應抱定此旨，德政府所擬按照新稅則納稅一節，斷難照允。又第一條稱，願照新有主義訂約一節，本國政府自應表示贊同。對於訂約之時間、地點及派員來華各節，現在中國對於德約尚未簽字，此事自應暫從緩議。”
民國九年（1920年）1月12日，國務會議議決：“照外交部所擬辦理。”1月26日，北京外交部函告各相關部會對德處理方針：“其自願來華者，需具有事理經中政府特許，方準入境。寄發密電郵信，德國對於華僑尚未弛禁，中國礙難獨寬。稅務一項，前經閣議議決：嗣後無論何國訂約，均須按照國定稅率辦理。德國未便獨異。所請按照新稅則納稅一節，礙難照允。Siebert……Eggeling……當此德約尚未簽字之時，如以該二員為非正式代表，我國不便承認；即將來補簽德約，此等人員亦難接待。至訂約之時期地點及派員來華各節，在德約未經簽字以前，應暫從緩議。”隨後，顏惠慶將北京外交部的指示轉交德國外部，不久即收到德政府答覆節略，大體注重先行派員來華為非正式之協商。對此，顏惠慶認為：“德約補簽尚無時期，德政府既急於訂約，似不宜過於拒絕，不如利用其機，詳細思議，俟補簽後實行。”3月9日，顏惠慶在柏林與德國外交部官員克里平非正式晤談，德國暫時同意尊重中國關稅自主，並承認中國對外國人民的法律管轄權，雙方談判的主要障礙自此破除。與此同時，荷蘭駐北京公使歐登科（W. J. Oudendijk）到北京外交部晤商，稱德政府意欲派遣四員來華，非正式地與中政府商訂通商辦法。北京外交部答以尚須詳密考慮，緩日再復，並以此事關係重大，請國務院召集主管各部會議公同討論。院部處委員會迭次討論，於3月中旬議決：接受德國政府派遣非正式代表來華商談；德國要求停止清理德僑私產，可酌度情形分別辦理；檢查郵電已漸從寬大；稅則問題應查照國定稅則辦理。並送交國務會議通過。5月20日，歐登科函告北京外交部：德國政府薦舉三員非正式代表，甚望中政府默認其享受外交官之待遇。6月19日，北京外交部函復荷使：“本國政府自可予以相當之待遇。”
反覆談判
第一階段
6月21日，德國政府派遣的卜爾熙（Herbert von Borch）等四名非正式代表乘日輪抵神戶，隨後由陸路經朝鮮赴北京。7月下旬，卜爾熙等人抵達北京。7月14日至23日，直皖戰爭在北京附近進行，最終直系獲勝，北京政府隨之改組，日本反對中德單獨議約的阻力也隨皖系下台而消除。7月24日，由荷蘭公使介紹，卜爾熙等與陳籙於私宅非正式會晤，陳籙熱誠接待卜爾熙等，但表示目下北京政局動亂不適合談判。8月9日，新內閣成立，顏惠慶任外交總長，北洋外交中的“顏顧體制”或“外交系”主掌外交階段開始。同日，德國應允歸還光緒二十七年（1901年）擄去的北京天文儀器運抵神戶，隨後轉往中國。此前，北京政府在顧維鈞建議之下退出協約國對德賠償委員會以得較大之談判自由度。
北京政局穩定後，中德談判正式展開。8月28日，王景岐（顏惠慶任命的外交部參事，主談代表）、王曾思（王景岐的助手）於舊德國使館的德國醫院拜訪卜爾熙等人，雙方廣泛交換意見。中方表示只要德國正式照會中國，聲明願意履行《凡爾賽和約》第128款至134款對華義務，就可開始談判——臨時協商。卜爾熙表示中方需先準德人經商，交還被收管之德產；並建議將來中德關係，分為三步進行：第一步，德政府正式照會中政府，聲明履行《凡爾賽和約》中關於中國之各條款；同時中政府明令取消戰時待遇敵僑之法令，將德人與無約國人民一律待遇。其在華德人原有之產業，未經清理者，交還原主。至戰事賠償問題，可在臨時協商中規定之。第二步，訂結臨時協商，恢復外交及商務上之關係。第三步，兩國通使之後，由外交代表議定通商條約。臨時協商的內容，當載明兩國恢復外交及商務上之的關係，而以某種為條件，德方建議由中方提出條件。中方強調不可允“最惠國條款”，並要求俘虜收容費。德方則要求中國勿加入協約國之賠償委員會，並強調“速將德人產業停止清理”一層。
9月初，顏惠慶在荷使歐登科的牽線下表示同意與卜爾熙會晤，但強調：“只要德國放棄其過分之希望，余本贊成與德國先行恢復商務關係，以備漸歸舊好。否則如現時之非常情形，本國亦只得以無約國人民待遇來華德人，凡無護照者，一概不許入境。總之，德國之希望當限於商務之恢復，不應再作政治念頭。”
北京外交部明確表達談判立場後，雙方展開密集談判。9月8日舉行談判儀式後，王景岐宣示中國要求：德國全盤承擔《凡爾賽和約》義務，德國應同意：①放棄領事裁判權；②廢止最惠國地位；③如《凡爾賽和約》第130條所述放棄北京使館區操場（Glacis）產權；④賠償中國拘禁德國軍人及部分平民之俘虜收容費用。會後，王景岐將草擬之中德臨時協商草案四條交給德方代表。
9月15日，中德雙方第二次談判，卜爾熙中方提出的草案四條作答覆出，認為只有關稅上的最惠國待遇要保留，以保護德國商人，理由是：中國依據《凡爾賽和約》在德可享最惠國待遇，若德人在華無最惠國待遇為不公平，建議雙方所納進出口關稅一律，因此要求更改德國放棄最惠國待遇要求之聲明。中方表示同意，不堅持將此點列入聲明。德方又提廢止德人領事裁判權後，在華德人應在新設地方法庭審理等要求。中方則催請德方於下次晤面時，提出承擔《凡爾賽和約》對華義務之聲明書草案。
9月22日，中德雙方都提出對《凡爾賽和約》的聲明書稿，德方表示中方草稿較佳，可用，內容為：“德國聲明對於中國申認一九一九年六月廿八日威爾塞條約（即《凡爾賽和約》）第一百廿八條至一百三十四條所負之義務，並承認中國對於德國有權享用該約內他項條款所發生之權利及利益。”唯德方要求中國聲明不加入協約國賠償委員會。德方又提出旅華德僑反對撤去領事裁判權，要求中方以換文保證德人在華司法權益，並提出函稿：希望德人在華詞訟，中國以新法令新法庭審理，準德籍律師出庭，並設法處置現時在上海華洋會審公廨之案件。雙方再談中德協約內容，德方主張刪去中方所提草案第四條中“奢侈品例外”一句，並建議加入兩技術性條款：①第五條：“本協商須以中、德、法三國文字書寫，遇有疑義當以法文為依據”；②第六條：“本協商自簽字之日起發生效力。”至此，《中德協約》骨架已定。較大的歧見在於停止清理並歸還收管德僑財產問題，德方指出德商十分重視此事，甚望中國保證於中德協約簽字之時，將此項財產歸還原主；中方承諾“當向管理機關商議”。最後雙方約定“下次會議可以將擬定各聲明檔案、協定條款等最後之條文校閱”，甚至已談及交換全權簽字之事。
9月24日，雙方先就山東問題展開談判，因中日《民四條約》中規定：“日本在山東之權益以德國同意讓與為前提”，中方提交一聲明書稿，要求德國聲明“無將膠州轉讓日本之意”，並強調此事極關緊要，中國人民聞中德訂有協商，首先注意即問協商內山東問題如何措詞，故深願德國有所表示。德方因不願得罪日本及協約國，只表示願加考慮。之後，雙方就歸還德產問題展開談判，中方表示不可能保證無條件歸還，只能即行停止變賣德人產業，及讓德人原主有優先收買權。德方強調若財產不能歸還，恐即開始通商亦是徒然，要求儘速商定辦法。
9月25日，雙方繼續討論各件文稿。關於山東問題聲明，因德方不願得罪協約國，文字上做部分修正。至於德人財產處置辦法，雙方進一步討論已清理者之變賣與交還，及停止清理與雙方債務清算等問題，載入議事錄。關於俘虜收容費用，中方提議300萬元整款；德方答以尚需斟酌，暫勿列入會議錄。最後，雙方準備將議定各項檔案及會議錄等，各自轉達政府核辦。
9月30日，德方代表對漢口繼續變賣德人財產各案表達強烈不滿，要求即行停止，還強硬表示暫緩將談成之協約各草案電達柏林以為抵制。中方表示協約未簽署前，不能停止清理德產，但允諾轉請主管機關從緩辦理，於協約未定之前，不得為斷然之處分。德方進一步要求保證將來德人在華投資、產業免被沒收，中方允諾。第一階段之談判至此大致結束，確定《聲明檔案及協商草案以及會議錄》，交雙方政府核定。談判結束時，雙方代表互致謝忱。
第二階段
11月初，第二階段的中德談判展開，德國代表收到柏林訓令後，雙方就協約各草案商談具體文句修改。11月3日，中方提出德華銀行、井陘礦務公司皆與德國政府有某種關聯，非僅私人公司，應排除在普通所擬處理德人財產辦法之外。德方堅持二者都是私人企業，中方要求改為中德合辦，德方表示不便解決；最後決定將來再定辦法。之後，德方表示接到柏林訓令：德國政府願將協商草案及聲明檔案簽字，但須修正兩處：一是關於《凡爾賽和約》的聲明中，“及其它條款中國視為有關係者”一句，改為“及其它條款於中國對德有特別關係者，由兩國日後商定”。德國不能概括承認《凡爾賽和約》的有效，要求中國列舉欲引用的條款。中方要求依原案，德方堅持修改。中國因列舉有困難而就德方提案修改，中方堅持要去除“特別”二字；最後，草擬數稿，德方電柏林請示。二是會議錄形式由問答體修改，中方同意，但強調會議錄的記載不是訂約原則，乃係條約中原則之如何實行，非訂正約的根據。
11月5日，中方表示前日會議各節，北京外交部同官會議不同意，提出四點要求修改：①會議錄的形式與履行義務問題：德國恐無履行義務，故要求將問答體裁改正；中方不願改，認為簽字後自有效力。討論後決定不修改會議錄，改用交換公函方式解決；德國致函中國將德國應向中國聲明保證之事件詳列其中，並詢問中國應向德國聲明之事件，中方函復聲明中國擬辦的各項事件。②德華銀行、井陘礦務公司事：中方要求改為“將來另定辦法”。德方不反對井陘歸中德合辦，但不願將德華銀行改為中德合辦。討論無結果，暫時擱置。③《凡爾賽和約》聲明事：中方擬三文稿，回外交部討論。④將會議錄第11款納入協約為第6條。
11月9日，中方表明《凡爾賽和約》聲明問題，中國欲在實際上能有權引用和約中各條款中國視為有關係者，不過欲維持中國的國際體面，中國既為協約國之一，則對於和約自應要求與協約各國同居平等之地位。德華銀行問題，中方主用“不在此例”，德方主“容後另議”；王景岐建議：德華銀行與井陘礦務公司財產之處理，當由中國主管機關與之另商辦法。德方允電柏林請訓。最後討論交換公函文稿，德方將聲明檔案及公函草稿電達柏林請示。至此，第二階段商談告一段落，德方將修改各件再送柏林定奪。
北京外交部希望能早日得到德方之全盤答覆，以提交11月15日開幕的國會；但因通訊緩慢，而當時德國與歐洲各國關係惡化，尤其是萊因區問題，使德國注意力轉移。加以柏林對《凡爾賽和約》聲明內容、贖回德產及關稅上之最惠國待遇等問題，有所堅持，遲遲不肯定案，談判一時陷入僵局。11月22日，德國代表告訴中方代表：昨得柏林來電，雲日前所商量事件，因與各部接洽，未能即復，本星期內當再行電告。12月8日，德方表示：接到柏林外交部長4日電報，內述與國內各政黨及各機關尚未接洽清楚，日內當再將決定辦法電告云云。中方對德方延擱反覆不滿，王景岐威脅稱：中德自8月以來業已談判四月有餘，外交部因有會議之故，對於所有戰事特別法令，曾勸阻各部會暫緩執行；如果德方一再延擱，外交部擬一面將各特別法令仍聽執行如前，一面與德國代表議約。其次對德僑財產問題，中德本議定一種普通原則，今德方又提及此問題者，王景岐強調：各種辦法兩方會議已經決定，若重行討論則系推翻舊案，於會議手續不合；並稱：前此所有各問題業均同意，以後應討論者僅在中國在《凡爾賽和約》內援引之範圍而已。
12月10日，柏林來電，對德僑財產問題提議：將德國政府持有的中國國家債票存一中立銀行，作為中國將來索取賠償的擔保抵押，請中國停止清理並歸還德僑財產。中方以核完賠款需時甚長，不願停止，仍請德方電催柏林對《凡爾賽和約》範圍儘速答覆。12月27日，德方表示仍未得柏林復電指示。王景岐稱：自前次會議迄今又逾三星期，強調清理德產受其他部會很大壓力，不能長久停止，要德方催柏林作決定性的答覆。雙方議定以1921年1月10日為限，屆時柏林若無確實答覆，中方即依1920年8月10日前辦法進行清理德產。對於關稅問題，德方要求保證享有最惠國待遇，在華德商不會負擔較他國商人為高之關稅。中方表示同意，但要保留關稅自主權；王景岐強調：近日暹羅與美國新訂條約，已承認關稅自主權及領事裁判權收回，中國正擬仿照辦理，實不能於任何條約或協約內束縛其關稅自主權。對於《凡爾賽和約》聲明問題，王景岐提議：若德國不願聲明，可將下半部以秘密公函為之；強調中國不重形式，只要保留與協約各國處於同等地位。
民國十年（1921年）1月7日，德方提出柏林欲以津浦鐵路債券存200萬兩於中國銀行，作為將來支付中國戰事賠償的保證，一舉贖回德人財產。中方表示欲先知德國對各草案的意見，再議處理財產事，且此事須與財政主管當局商量；並強調已暫停清理德產四月余，仍以1月10日為期限。德方又要求最惠國待遇，強調最惠國待遇的條文幾成德國修訂條約的一原則，恐難除卻。中方答以最惠國待遇條文，對中國而言有特別意義，在收回關稅自主權之前不能給予。德方稱德國在協約條款中承認中國關稅自主，而德商在華反於關稅上受不平等之對待，殊欠公允。中方強調中國政府並無在關稅上歧視德商之意思，目的僅在保留關稅自主權。最後德方要求中國以書面保證絕無歧視之事。
1月26日，雙方對最關鍵的德方《凡爾賽和約》聲明稿終於達成協定，卜爾熙提議由德方給中方一檔案，承認中國在和約中的權利，但在正式聲明中只提128條至134條；北京外交部接受此一做法。關於山東問題聲明，德方知此為中國的面子問題，不能不提，唯要求修改文字，提出一字句模稜之文稿，中方表示可接受。《凡爾賽和約》與山東問題聲明書解決，排除了主要障礙，其他問題進行順利。最惠國待遇問題，中方設法做出讓德國在華商務實質上享有公平地位的保證：當國定關稅未普通施行以前，中國政府有意許德貨入口暫照通用之稅率完納關稅；德方對此表示滿意，送交柏林核可。俘虜費收容費問題，德方原則上同意支付300萬元的整款。德產問題，雙方協定自簽字日起停止清理，協約批准日起歸還德產。
最終簽約
1月26日的談判圓滿結束，雙方同意兩聲明書的文字，並以一系列的檔案、協定及換文解決了所有的問題，作為將來訂定正式條約的基礎。2月3日，北京外交部邀財政、交通、農商部及管理特種財產事務局派員會商各相關問題具體辦法。提交國務會議討論通過後，2月10日擬妥《中德協約事呈稿》，將德國聲明各件、中德協約草案及詳細辦法往來公函上呈大總統，並請選派全權籤押。談判到此似已圓滿結束，實則雙方還有一些歧見待協調，主要障礙仍在歸還德僑私產辦法。對此，中方堅持德國支付部分現金贖回，德方不肯，雙方反覆交涉。至2月28日顏惠慶以談判破裂為威脅，德方才稍稍讓步，但是仍辯論不休。4月7日，德國同意付中國400萬元國幣，另以德發中國鐵路債票作抵，一舉贖回德產，中方則同意停止清理德產，收到現金後將尚未清理者歸還原主，雙方最終就歸還德僑私產辦法達成協定。
4、5月間，北京外交部將中德協約草案送財政部、農商部、交通部等各相關機關，各機關簽注意見後，北京外交部一一說明。顏惠慶努力與各相關部處協調，主要是化解財政部與特種財產管理局的阻力，並與卜爾熙討論各機關的異議。5月10日，中德協約案最後送交國務會議討論。北京外交部在說帖中稱：中德談判八個月，會議近四十次，終於議定《中德協約》七條及聲明檔案、互換公函等，“僉系實用主權尊崇與平等及相互之原則”；強調“各項檔案，似於我國利益尚稱妥協”，列舉中德訂約對中國有利之處八點：①獲《凡爾賽和約》中之權利而不受其約束；②實行廢止德國領事裁判權；③完復關稅國定主權；④山東問題將來我更持之有據；⑤《凡爾賽和約》未行指明之德國在京之操場聲明收回；⑥收容俘虜之費原為和約所放棄，德國仍許償我；⑦此次協商可為異日修訂他國條約之模型；⑧德國地勝民勤，科學發達，我於此時與彼稍事聯絡，於我將來國際地位未始無益。並稱：至於約文之解釋、司法上之保證及處置德人財產詳細辦法，均由雙方會議時，議妥辦法，與德國代表擬出往來公函兩件。對較棘手之德國要求關稅享最惠國待遇，而中國堅持關稅自主一節，協約中承認中國關稅自主之大原則，但事實上對於德國僅能暫準其與他國一律對待。並附一《關稅說明書》詳細說明此事，強調：“事實上即使國定稅則已行頒布，對於德國商貨能否一律按章徵收，亦毫無把握……此事焦點蓋在舊約未改，又未能索取出產地證書之故……是以於關稅條約未改以前，德國貨物雖有特定稅則，仍可托人納稅也。國定稅則既未能得有實效，似可由我自由對德完全施用八年八月之新稅則，或其同類之章程，總以關稅一層對於德國商家暫準與他國一律為準。最後始允由我國委員單方聲明：於國定稅率未普通施行之前，德貨入口得暫按通用稅率完納關稅。僅將本國國內行政決定辦法向之通告。法理上、事實上似於我國均無損礙。”
5月11日，國務院通知北京外交部《中德協約》通過。5月18日，大總統徐世昌任命顏惠慶為簽約全權。5月20日，雙方代表在北京外交部簽字。
條約生效
民國十年（1921年）5月20日《中德協約》簽字後，兩國恢復邦交與商務關係。5月25日，北京外交部呈請大總統徐世昌獎勵商訂協約出力人員，以參事王景岐始終其事，擘畫周詳，相應機宜，悉臻妥協，請以全權公使任用；代理參事張煜全、一等秘書官王曾思，襄同辦理，勤勞備著，各頒勳章。6月9日，大總統“照準”。8月2日，大總統令：任命王景岐為駐比利時國特命全權公使；張煜全為外交部參事。8月13日，大總統令：王景岐給予二等大綬嘉禾章。
北京因國會停閉，6月14日，北京外交部呈大總統徐世昌稱：“民國元年《臨時約法》第35條：大總統經參議院之同意，得締結條約。唯現在國會尚未召集，開會需時，而該約之互換又未便久稽時日，擬請先行批准，俟國會開會時，再行提請追認。請大總統予以批准蓋用國璽，發交本部，由外交總長副署後，再行知照德政府，訂期互換，以資遵守。”6月28日，大總統徐世昌批准《中德協約》。德國國會也於6月下旬批准該約，函告張允愷，並電卜爾熙轉告北京外交部：中國政府批准協約照會，卜代表有收受資格。擬以外交次長阿道夫·馮·博鄴（Adolf von Boye）充駐華公使，請求中國政府贊成。7月1日，雙方在北京外交部互換照會，聲明批准，《中德協約》生效。中國暫派張允愷為駐德代辦。7月24日，中國任命原駐比利時公使魏宸組為駐德公使。
民國十一年（1922年）初，博鄴抵華履任。3月初，博鄴會晤顏惠慶，要求儘速正式交換兩國政府批准檔案，“以便早日完結恢復兩國友好之一切手續”。3月20日，顏惠慶與博鄴在北京外交部互換批准約本。
條約內容
中文原文
《中德協約》共七款，另附德國代表聲明檔案、中國外交部長對德國聲明復文一件、德國代表公函一件、中國外交部長復函一件。
中德協約
一九二一年五月二十日，北京。
大中華民國政府、大德意志共和國政府，意願以本日大德意志共和國聲明檔案為根據，兩國訂立協約，恢復友好及商務關係，並覺悟領土主權之尊重與夫平等相互各種原則之實行為維持各民族間睦誼之唯一方法，為此各派全權委員如左：
大中華民國政府特派外交總長顏惠慶；
大德意志共和國政府特派總領事卜爾熙。
各委員將所奉全權文憑互相校閱，俱屬妥協，議定各款如左：
•第一條
兩締約國有互相派遣正式外交代表之權。此項代表在所駐國，應互相享受國際公法所承認之一切權利及豁免權。
•第二條
在兩締約國境內駐有他國領事館或副領事館之處，彼此均有任命領事、副領事或代理領事之權。此項官員應享受他國同等官員之優禮待遇。
•第三條
此國人民在彼國境內得遵照所在地法律章程之規定，有遊歷、居留及經營商務或工業之權利，惟以第三國人民所能遊歷、居留及經營商務或工業之處為限。
兩國人民於生命以及財產方面，均在所在地法庭管轄之下。
兩國人民應遵守所在國之法律，其應納之稅捐、租賦不得超過所在國本國人民所納之數。
•第四條
兩締約國約明，關稅稅則等事件，完全由各該國之內部法令規定，惟兩國間或他國所產未制或已制之貨物，所應繳納進口、出口或通過之稅，不得超過所在國本國人民所納之稅率。
•第五條
本日大德意志共和國聲明檔案，及本協約各條件，當用為商議正約之根據。
•第六條
本協約用漢、德、法三文合繕。遇有解釋不同時，以法文為準。
•第七條
本協約應於極早期間批准。於兩國政府彼此互相知照，業經批准之日起，即行發生效力。
大中華民國十年五月二十日
西曆一千九百二十一年五月二十日
約文共繕兩份，訂於北京。
聲明檔案
大德意志共和國政府代表卜
為照會事：本代表奉有正式委任，以本國政府名義向貴總長聲明如左：
大德意志共和國政府意願恢復中、德之友誼及通商關係，因此項關係應基於完全平等及真切相互之主義，合於普通國際法之條規者。因一千九百十九年九月十五日，大中華民國大總統頒布對德恢復平和之命令；因德國擔任對於中國應盡一千九百十九年六月二十八日威塞條約於一千九百二十年一月十日開始實行者，第一百二十八條列一百三十四條所發生之義務，述及德國因戰事局勢以及威塞之條約，勢不得已，而將其凡因與中國訂立一千八百九十八年三月六日之條約及其他一切關於山東省之檔案而獲得之一切權利、產業權、特權拋棄之。以此之故，德國失去將以上各種權利、產業權、特權歸還中國之能力。
又正式聲明如左：
允認取消在華之領事裁判權，拋棄德國政府對於德國駐京使署所屬操場上之全部權利於中國，認明威塞條約一百三十條第一項中所載之“公產”字樣系該括該地而言。並準備將中國各處收容德國軍人之費，償還中國政府。以上聲明，相應照請貴總長查照。須至照會者。
右照會
大中華民國外交總長顏
大德意志共和國政府代表卜爾熙
西曆一千九百二十一年五月二十日
聲明檔案復文
大中華民國外交總長顏
為照復事：茲準貴代表本日照開：“本代表奉有正式委任，以本國政府名義向貴總長聲明如左：
大德意志共和國政府意願恢復中、德之友誼及通商關係，因此項關係應基於完全平等及真切相互之主義，合於普通國際法之條規者。因一千九百十九年九月十五日，大中華民國大總統頒布對德恢復平和之命令；因德國擔任對於中國應盡一千九百十九年六月二十八日威塞條約於一千九百二十年一月十日開始實行者，第一百二十八條列一百三十四條所發生之義務，述及德國因戰事局勢以及威塞之條約，勢不得已，而將其凡因與中國訂立一千八百九十八年三月六日之條約及其他一切關於山東省之檔案而獲得之一切權利、產業權、特權拋棄之。以此之故，德國失去將以上各種權利、產業權、特權歸還中國之能力。
又正式聲明如左：
允認取消在華之領事裁判權，拋棄德國政府對於德國駐京使署所屬操場上之全部權利於中國，認明威塞條約一百三十條第一項中所載之“公產”字樣系該括該地而言。並準備將中國各處收容德國軍人之費，償還中國政府。以上聲明，相應照請貴總長查照。須至照會者。”等語，業經閱悉，特此奉復。須至照會者。
右照會
大德意志共和國政府代表卜
外交總長
民國十年五月二十日
德國卜代表致外交總長公函
敬啟者：本代表為解釋德國聲明檔案及德中協約之字句起見，奉有德國政府訓令，應向貴總長聲明如左：
一、華貨在德之關稅。協約第四款所指兩國進出口及通過之稅不超過本國人民所納之稅率一語，並無妨礙中國引用威塞條約之二百六十四條所予之利益。
二、賠償損失。德國聲明檔案內所稱準備償還中國各處收容之費一節，其意當謂德國於按照威塞條約中原則賠償中國損失外，德國仍願償還中國各處收容之費。德國政府擔任，照已受清理之在華德僑財產所得各款之半，及未受清理各產業價值總數之半，隨後協定一筆整款，以現款四百萬元及津浦、湖廣鐵路債券交與中國政府，作為戰事賠償之一部分。
三、在德之華產。在德之華人動產及不動產，於本協約批准後完全歸還。
四、在德之中國學生。中國留德學生，德國政府極願竭力幫助，使其得進學堂或得有實地練習。再，有欲向貴總長詢問下列各端，應請答覆為荷。
（一）德僑財產將來之保證。中國政府對於在中國德人和平營業能否允許給與以完全保護，並除按照普通承認之國際法原則或中國法律所規定外，不再查封其財產。
（二）司法保障。在中國德人訴訟案件，是否全由新設之法庭以新法律審理，有抗訴之權，並用正式之訴訟手續辦理，於訟案期間，德籍律師及翻譯經法庭正式認可者，得用為輔助。
（三）會審公堂之案件。德僑在會審公堂原、被告案件，中國將來如何辦理。
（四）中國對敵通商條例。此項各種條例，是否在協約批准日起失其效力。
（五）中德債務之清理。中國政府是否有意加入威塞條約二百九十六條所設公共清理處。特此奉迭。此致
大中華民國外交總長顏
大德意志共和國政府代表卜爾熙
西曆一千九百二十一年五月二十日
外交總長復德國卜代表公函
敬復者：頃接貴代表來函內開：“為解釋德國聲明檔案及德中協約之字句起見，聲明各端如左：
一、華貨在德之關稅。協約第四款所指兩國進出口及通過之稅不超過本國人民所納之稅率一語，並無妨礙中國引用威塞條約之二百六十四條所予之利益。
二、賠償損失。德國聲明檔案內所稱準備償還中國各處收容之費一節，其意當謂德國於按照威塞條約中原則賠償中國損失外，德國仍願償還中國各處收容之費。德國政府擔任，照已受清理之在華德僑財產所得各款之半，及未受清理各產業價值總數之半，隨後協定一筆整款，以現款四百萬元及津浦、湖廣鐵路債券交與中國政府，作為戰事賠償之一部分。
三、在德之華產。在德之華人動產及不動產，於本協約批准後完全歸還。
四、在德之中國學生。中國留德學生，德國政府極願竭力幫助，使其得進學堂或得有實地練習。再，有欲向貴總長詢問下列各端，應請答覆為荷。”
至於貴代表詢問各節，特行答覆如左；
（一）中德僑民財產將來之保證。中國政府對於在中國德人和平營業，允許給予以完全保護，並除按照普通承認國際法原則或中國法律所規定外，不再查封其財產。惟德國政府對於在德華僑應同樣辦理。
（二）司法保障。在中國德人訴訟案件，當全由新設之法庭以新法律審理，有抗訴之權，並用正式之訴訟手續辦理，於訟案期間德籍律師及翻譯經法庭正式認可者，得用為輔助。
（三）會審公堂之案件。德僑在會審公堂原、被告案件，中國將來當尋一解決方法，使各方面均得其平。
（四）中國對敵通商條例。此項各種條例，在協約批准日起，當然失其效力。前在海關掛號之德國商標，自本協約批准後，由原主在海關重行掛號者，應恢復其效力。
在國定稅率未普通施行之前，德貨入口得暫照通用稅率完納關稅。
（五）中國債務之清理。中國政府無意加入威塞條約二百九十六條所設公共清理處。再者，因為德國政府照以上所述，擔任將戰事賠償之一部分交與中國政府，中國政府擔承自簽約之日，切實停止一切德人財產之清理，並於收到上項償款之時及中德協約批准後，將以前清理後所得各款及被扣留各產業歸還原主。上例辦法，對於威塞條約第一百三十三條第二句所載清理扣留及管理德人財產各事務，作為一種結束。德華銀行及井陘礦務，當由中國主管機關與之另商辦法，惟北京及漢口德華未經清理之銀行房舍，得照上一節辦法歸還原主。特此奉復。此致
大德意志共和國政府代表卜
外交總長
民國十年五月二十日
附註
本協約及附屬檔案均見“外交文牘：中德協約”，頁1—5。協約德文本見同書所附西文本，頁1—2；法文本見同書所附西文本，頁3—4。德國照會及公函德文本見同書所附西文本，頁6—7、9—10。
本協約於一九二一年七月一日在北京交換批准。
主要內容
①德國聲明放棄其在光緒二十四年（1898年）3月6日與清政府訂《膠澳租界條約》及其他一切關於山東省的檔案中所獲得的各項權利：“因德國擔任對於中國應盡一千九百十九年六月二十八日威塞條約於一千九百二十年一月十日開始實行者，第一百二十八條列一百三十四條所發生之義務，述及德國因戰事局勢以及威塞之條約，勢不得已，而將其凡因與中國訂立一千八百九十八年三月六日之條約及其他一切關於山東省之檔案而獲得之一切權利、產業權、特權拋棄之。以此之故，德國失去將以上各種權利、產業權、特權歸還中國之能力。又正式聲明如左：允認取消在華之領事裁判權”。
②中、德關係正常化：“大中華民國政府、大德意志共和國政府，意願以本日大德意志共和國聲明檔案為根據，兩國訂立協約，恢復友好及商務關係，並覺悟領土主權之尊重與夫平等相互各種原則之實行為維持各民族間睦誼之唯一方法……兩締約國約明，關稅稅則等事件，完全由各該國之內部法令規定”。
對華影響
《中德協約》是中國近代史上與西方國家簽訂的第一個平等條約，為之後中國廢除不平等條約的運動提供了條件。 關於《中德協約》簽訂的意義，張水木認為，這是結束中德交戰狀態的和平條約；由於雙方能懇切合作、互敬互重，本著領土主權的尊重和平等相互的原則而取得圓滿成功，對中國而言，這不但實現了中國廢除德國領事裁判權和收回關稅主權的目的，而且保全了中國向日本收回山東主權的權利。
條約評價
•中華民國外交家顏惠慶：該項條約公布後，一般印象極佳，實為民國成立以來，第一次對外簽訂的平等條約。（《顏惠慶自傳》）
•中華民國駐日公使胡惟德：《中德協約》藎籌各條，收復主權，可為他約改良之模範，無任傾佩，敬為中國前途賀。（《收駐日本胡公使電》）
•中國近代教育家羅家倫：根據於此一紙新約，舉凡《凡爾賽和約》中所規定之一切權利，吾國已安然獲得之。且根據新約，吾國得收回其喪失已久之關稅自主權及治外法權，使吾國國際地位，頓形增高。數十年來，吾國外交之足以揚眉吐氣者，惟此一事而已。（《中德關係之未來》）
•中華民國外交家王正廷：自昔我國與各國締結條約，多屬勢力不平等關係，結片面屈辱之約。今《中德協約》，較之《膠州灣條約》，《辛丑條約》，實有霄漢之別。俯仰今昔，感慨系之，不得謂非我國當時宣布參戰之功也。（《中國近代外交概要》）
•巴西駐華公使阿威士（M. J. de P. Rodrigues Alves）：《中德協約》業經簽字，領事裁判權德國已允取消，此事關係至巨，嗣後任何一國與中國訂約，當隨德國之榜樣。（《總長會晤巴西阿使記略》）
•荷蘭公使歐登科（W. J. Oudendijk）：德以戰敗之時勢，讓與貴國各項權利，此固德之意料所及，但不能謂非貴國之勝利也。（《和館問答》）
